最高行政法院(含改制前行政法院)八十八年度判字第二○四四號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第二○四四號

原告

甲 ○

被告

內政部營建署陽明山國家公園管理處

右當事人間因有關建築事務事件，原告不服行政院中華民國八十七年八月二十六日台

八十七訴字第四二○三二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

緣原告於民國八十六年十月十五日以其早於六十年十月二十日即申准於所有坐落台北市○○區○○段二小段一八五地號（重測前為台北市○○區○○段磺溪內小段九九之二地號）土地上興建加強磚造住宅一座，並經前陽明山管理局核發陸拾工營字第一二五六號建築執照，惟當時因財力不足未施工，請視同原有合法建築物，比照發給建造執照云云，檢附前陽明山管理局陸拾工營字第一二五六號建築執照影本及建造執照申請書，向被告申請建造執照。被告以八十六年十月二十三日八十六營陽建字第七○九七號書函復原告，略以原告未能於前陽明山管理局所核發建築執照之竣工期間內興建住宅，依該執照應遵事項規定，該執照業已失效，且建築執照與原有合法建築物為不同之二事物，自無法同比照，所請歉難同意等語。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按不予核准建築住宅之理由，無非以基地上並無合法建築物存在，認與陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點（以下簡稱管制要點）第三類使用地之使用限制三有所不合，不准建築為其論據，惟查該項管制要點，乃為行政命令，其中牴觸國家公園法第十四條第一項第一款者，自應無效。二、查國家公園法第十四條載：「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可得為左列行為：（一）、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。．．．」所謂公私建築物之建設者，當然指建築物之「建造」行為而言。關於建造之定義如何﹖依建築法第九條載本法所稱建造，係指左列行為：「１、新建：為新建造之建物或將原建築物全部拆除而重行建築者。２、增建．．．」從右列法條顯然指明在一般管制區，得申請新建建築物並無附帶任何限制條件。而陽明山國家公園在其所訂一般管制區土地使用分區管制要點第三類使用地，使用限制三：則限於原有合法建築物之整建」：包括原有合法建築拆除後之新建或增建．．．。換言之無原有合法建築物可拆則不得新建，也就是禁止新建。被告對本案之處分正是如此。由於土地使用分區管制要點是行政命令，其禁止在一般管制區內新建建築物，顯與首揭國家公園法第十四條第一項第一款得為公私建築物之建設發生牴觸，依照憲法第一百七十二條「命令與憲法或法律牴觸者無效。」三、司法院釋字第三六三號解釋：「地方行政機關為執行法律，得依其職權發布命令為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸。」又司法院釋字第四○六號解釋「．．．．對於法律已另有明文規定之事項，自不得再依該款規定為限制或相反之表明或規定，以保障人民自由使用財產之憲法上權利。」國家公園法第十四條第一項第一款，明定得為公私建築物之建設行為，而陽明山國家公園管理處規定，須有原有建物拆除後始得申請建築使用，顯然違反上開解釋，另作法律所無之限制及相反之規定，自與憲法保障人民財產權之意旨不符，應不適用。四、行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會議事規則第六條：訴願案件承辦人員，對合於程式之訴願事件，應即擬稿函請原處分或原決定機關針對訴願理由詳為舉證答辯。其逾限未答辯者應予函催，其答辯未詳者，得發還補充答辯。其對答辯一事，是何等的重，惟查被告對於本案訴願理由行政命令牴觸法律之關鍵問題並無提出舉證，附具認為不相牴觸之解釋理由，詳為答辯。只是避重就輕排除國家公園法第十四條第一項第一款得為公私建築物建設行為之適用，而以其自定之一般管制區土地使用分區管制要點之行政命令為依據，不准原告興建住宅。其處分洵屬違誤，蓋命令不得牴觸法律也。五、訴願決定再訴願決定理由矛盾，與法均難謂合。按訴願決定之理由，略以申請建築之土地上並無合法建築物，揆諸首揭規定，原處分並無不合。又再訴願決定之理由謂系爭土地上既無合法建築物，揆諸首揭規定，自不得興建住宅。惟查所謂首揭規定者，計列有兩種：其一、為國家公園法第十四條第一項第一款。其二、為陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點第三類使用地使用限制三。依前者規定得為「公私建築物之建設行為。」但依後者規定該土地上無合法建築物，不得為建築之行為。前者是法律，後者是命令，後者之規定與前者相反，茲正反兩者併採為訴願決定之理由，顯然矛盾。參照民事訴訟法第四百六十九條第六款「判決不具理由或理由矛盾者，其判決當然為違背法令。」同理訴願決定不具理由或理由矛盾者，其決定當然為違背法令。再訴願決定對於訴願決定未為糾正，仍予維持，於法均難謂合。六、按法律有明文規定或上級官署依法已以命令指示之事項，下級官署自無運用行政職權另事裁量之餘地。否則因裁量之結果牴觸法令，即不得不謂為違法之行政處分。其因而損害人民之權利者，固不問其所損害之程度如何，一經依法提起行政訴訟，即難予以維持。為行政法院四十一年第十七號判例所明示。本案得在一般管制區內為建築行為，已為國家公園法第十四條第一項第一款所明訂，詎被告應依其核准而不准，乃運用職權，另事裁量，以其牴觸國家公園法自訂之一般管制區土地使用分區管制要點，謂土地上並無合法原有建築物，從而不准建築，即不得不謂為違法之行政處分，揆諸上揭判例，即難予以維持，自應予以撤銷。七、查管制要點是否牴觸國家公園法，並不以其所持訂立的原因與目的為斷，縱有千百個為公益的需要，也應循咨請立法院之程序修正國家公園法有關條款。而不允以自訂管制要點的手段牴觸法律以達其目的。八、按行政命令有基於法律授權而制訂，有本於職權而制訂。不論是依據授權或職權而訂立，其所訂之行政命令與法律牴觸與否其命令之內容與法律有無衝突矛盾相反之意義而判別。不因其依據之法律或行政命令之名稱條款而決定。九、依管制要點第三類使用地使用限制三，以基地上無原有合法律建築物不准新建住宅之處分，核與國家公園法第十四條第一項第一款牴觸。又被告所辯管制要點之訂定，除依國家公園法第十四條第一項第一款外，並依陽明山國家公園保護利用管制規則第六條第三款規定所訂定，關於該款的內容如何﹖都未說明，不但原告不明其意，即鈞院亦難悉其情，既無解釋出不相牴觸的理由，又未行舉證，僅矢口否認與國家公園法第十四條第一項第一款並無牴觸，實難令人認同。另從名稱為「陽明山國家公園保護利用管制規則」中之「規則」兩字而論，該規則顯然是屬於中央法規標準法第三條所列的行政命令，而非法律，管制要點也同樣是行政命令而非法律，依據行政命令（保護利用管制規則）而訂定行政命令（管制要點）難道就是不牴觸法律（國家公園法第十四條第一項第一款）的理由嗎﹖如果保護利用管制規則中也列有在一般管制區禁止新建建築物之含意，那麼該規則當然也牴觸法律（國家公園法第十四條第一項第一款）無誤。十、綜上所陳，本案原處分及訴願再訴願決定，對於行政命令牴觸法律（國家公園法第十四條第一項第一款得為建築物之建設行為）之關鍵問題，置而不論，遽以牴觸上開法律規定，自訂行政命令一般管制區土地使用分區管制要點，不准建築，顯然違法，又訴願及再訴願決定之理由矛盾，其決定當然為違背法令，自難令人折服。請判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷並指示原處分機關，依法重行審查准予發給建造執照，以符法制，而維權益等語。

被告答辯意旨略謂︰一、「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」

係為確保陽明山國家公園一般管制區內之土地合理使用，兼顧自然環境資源之保育，依國家公園法第十四條第一項第一款及「陽明山國家公園保護利用管制規則」第六條第三款規定所訂定，與國家公園法第十四條第一項第一款規定並無牴觸。二、按國家公園法第十四條第一項：「一般管制區或遊憩區，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、得為公私建或道路、橋樑之建設或拆除。二、．．．」，條文中已明訂第一項下各行為，均須「經國家公園管理處之許可」。又陽明山國家公園一般管制區內－之第三類使用地，係指已有聚落發展或住戶零星分布，其環境應予維護改善之用地；其使用限制「一、．．．三、原有合法建築物之整建：包括原有合法建築物拆除後之新建或增建、改建及修建．．．」為管制要點第二點第三款及第三點附表第三類使用地使用限制三所明定。四、原告申請建築之台北市○○區○○段二小段一八五地號土地係屬陽明山國家公園一般管制區第三類使用地，原告檢具前陽明山管理局核發六十年十月二十日陸拾工營字第一二五六號之建築執照及陳情函要求被告比照原有建築物規定核准其建照之申請。原告未能依該建築執照之竣工期限（六十一年四月二十日）內興建，依建築法第五十三條規定，原照作廢，系爭土地上既無原有合法建築物，揆諸前揭規定，自不得新建住宅。卷查被告依法否准其建造執照之申請，皆符合規定。請駁回原告之訴等語。

理由

按一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除，為國家公園法第十四條第一項第一款所規定。又陽明山國家公園一般管制區內之第三類使用地，係指已有聚落發展或住戶零星分布，其環境應予維護改善之用地；其使用限制「一、．．．三、原有合法建築物之整建：包括原有合法建築物拆除後之新建或增建、改建及修建，．．．」復為管制要點第二點第三款及第三點附表第三類使用地使用限制三所明定。本件原告於八十六年十月十五日以其早於六十年十月二十日即申准於所有坐落台北市○○區○○段二小段一八五地號（重測前為台北市○○區○○段磺溪內小段九九之二地號）土地上興建加強磚造住宅一座，並經前陽明山管理局核發陸拾工營字第一二五六號建築執照，惟當時因財力不足未施工，請視同原有合法建築物，比照發給建造執照云云，檢附前陽明山管理局陸拾工營字第一二五六號建築執照影本及建造執照申請書，向被告申請建造執照。被告以八十六年十月二十三日八十六營陽建字第七○九七號書函原告，略以原告未能於前陽明山管理局所核發建築執照之竣工期間內興建住宅，依該執照應遵事項規定，該執照業已失效，且建築執照與原有合法建築物為不同之二事物，自無法同比照，所請歉難同意等語。

原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：㈠、國家公園法第十四條第一項第一款規定一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。內政部為確保陽明山國家公園一般管制區內之土地合理使用，兼顧自然資源之保育，依國家公園法第十四條第一項第一款及陽明山國家公園保護利用管理規則第六條第三款之規定訂定管制要點，係為執行國家公園法第十四條第一項第一款之規定而訂定，並非增加國家公園法第十四條第一項第一款所無之限制，尚難謂其違反憲法第一百七十二條規定。㈡、管制要點第二點第三款附表第三類使用地使用限制三係規定許可使用項目中之原有合法建築物之整建之使用限制，而原告以前揭因逾期未施工而失效之建築執照，請求被告將之同原有合法建築物，比照發給建造執照，被告以原告所持之建築執照既因逾期未施工而失效，且建築執照與原有合法建築物為不同之二事物，自無同比照，否准所請，揆諸首揭規定，核無違誤。原告主張管制要點第二點第三款附表第三類使用地使用限制三與國家公園法第十四條第一項第一款規定牴觸，顯然違法乙節，係屬法律上見解之歧異，尚不足採；訴願決定及再訴願決定之主文分別為訴願駁回及再訴願駁回，理由亦分別為訴願為無理由及再訴願為無理由，並無理由矛盾之情形。綜上所述，原告所訴，核無可採，一再訴願決定，遞予維持原處分，均無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 評 事 趙 永 康評 事 吳 錦 龍評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 彭 秀 玲