最高行政法院(含改制前行政法院)八十八年度判字第一二三八號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第一二三八號

原告

甲○○

訴訟代理人

莊乾城 律師

被告

臺中縣政府

右當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國八十七年三月十九日台內訴

字第八七○二二一二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

緣本件台中縣豐原市○○路兩側自辦市地重劃區籌備會為舉辦豐原市○○路兩側自辦市地重劃，經擬具市地重劃計畫書，報經被告以八十五年六月十一日府地劃字第一四二○四六號函同意辦理，臺灣省政府地政處八十五年七月八日八五地六字第四一六九九號函同意備查後，該重劃區籌備會以八十五年七月十六日豐成自籌字第○○八號公告重劃區計畫書。八十六年九月二十六日原告連同訴外人劉長德向被告陳情，要求提供上開自辦市地重劃之相關資料，案經被告以八十六年七月一日府地劃字第一六六四四八號函復：「檢送臺灣省政府地政處八五地六字第四一六九九號函及本府八十五年六月十一日、九月二十六日八五府地劃字第一四二○四六、二四八四五七號函影本乙份，．．．。」原告不服，以豐原市○○路兩側自辦市地重劃區重劃計畫書內未規劃公園地下停車場，明顯違反都市計畫細部計畫之規定，而被告同意其辦理已違反法令規定云云，向臺灣省政府提起訴願，但被駁回，原告仍不服，向內政部提起再訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、緣原告為台中縣豐原市成功自辦市地重劃區內之土地所有權人，豐原市成功自辦市地重劃區籌備會（以下簡稱籌備會）前為自辦市地重劃事宜，擬定成功自辦市地重劃區重劃計畫書（以下簡稱計劃書），並檢送被告核定，惟該計劃書之內容有多處違反法令，諸如：（一）都市計劃細部計畫書計畫容納人口為四百七十五人，住宅區面積為一點三零公頃，公園用地面積為零點三七公頃，總計畫面積二點三六公頃；而該計畫書計畫容納人口為六百一十五人，住宅區面積為一點三二四六公頃，公園面積零點三五三五公頃，總計畫面積二點二二六一公頃。即計畫書與都市計畫細部計畫書數字多不相符，且計畫書之總計畫面積較小，計畫容納人口卻多出將近百分之三十，住宅區面積較大，公園面積較小；明顯地計畫書所規畫之居住生活品質較差，且暴增之計畫容納人口對重畫區及周遭社區之環境衝擊亦大；計劃書之內容顯然違反都市計劃細部計畫。（二）都市計畫細部計畫公共設施計畫項下明確規定公園用地地下應作停車場使用，可知地下停車場為公共設施之一部分，而地上作公園，地下作停車場，是為一地兩用之多目標使用。惟計畫書中並未規劃公園地下作為停車場使用，明顯違反都市計畫細部計畫之規定，影響居民權益頗大，蓋公園用地面積零點三七公頃僅能作為地下停車場使用；而若不於自辦市地重劃時一併開發，則未來公園地下停車場之開發將遙遙無期，亦即重畫後原應完成之地下停車場公共設施就不見了，明顯違反細部計畫及為行政處分時應遵循之「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」第五條有關公共設施用地作多目標使用者應同時整體闢建完成之規定。（三）依照內政部八十一年四月二十九日台內營字第八一七九四五二號函修正發布之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第十條規定，閭鄰公園每一計畫處所最小面積不得小於零點五公頃，兒童遊樂場每處最小面積零點一公頃。而該計畫書公園面積僅零點三五三五公頃，未達零點五公頃，兒童遊樂場面積雖為零點一三六四公頃，但分設兩處，每處面積均未達零點一公頃；均已違反上開法令之規定。（四）都市計畫細部計畫公共設施計畫規定為公園兼兒童遊樂場，該計畫書卻變為兒童遊樂場，不符法令規定。綜上，該計畫書之內容既有多處違反法令，則被告即不應予以核定，詎被告竟以八十五年六月十一日八五府地畫字第一四二○四六號函同意辦理，且核定之過程中亦有違法不當之處，茲詳予說明如下：（一）按臺灣省政府地政處八十五年七月八日八五地六字第四一六九九號函同意備查該計畫書，惟其先決條件為被告須對計畫書內有關數字及計算式依市地重劃有關法令規定詳加核對，對其重畫範圍，提供公共設施用地項目與興辦重畫工程，也須確實查明符合都市計畫內容之規定。惟被告並未就計畫書所載實地測量所得面積數值詳加審核，以致重畫計畫書所載兒童遊樂場面積前後分別為零點一三六四公頃及零點一三六九公頃且被告於八十六年九月十七日又同意備查修訂版計畫書，該修訂版計畫書對重畫區總面積，公共設施面積、私有土地面積、私有土地所有權人同意自辦市地重畫之面積、原公有道路、溝渠、河川及未登錄土地面積、預估公共設施用地負擔之公園、道路、兒童遊樂場等面積數值均又再度變更，由此可證被告根本未依前省政府函揭示之意旨詳加審核。（二）都市計畫細部計畫之人口數四百七十五人若照被告之說法為推估值，則應有所本才能推估，而計畫書之容納人口數（六百一十五人）暴增近百分之三十，而計畫書重畫區總面積變小，住宅區面積卻變大，而公園面積卻變小，再加上容納人口數暴增近百分之三十，稍有常識者都知道重畫品質變差，被告明知都市計畫細部計畫與計畫書數值多有差異，且稍具常識者都知此差異已使重畫品質變差，顯已違反細部計畫實質內容，卻於審查時未能詳究原因，要求該籌備會提出說明及證明所載數值為正確無誤，亦未派人實地履勘，根本未加審核即遽予同意辦理核定該計畫書，顯有違法不當。二、綜上所述，該計畫書之內容有多處違法之處，詎被告竟未依臺灣省地政處八五地六字第四一六九九號函之意旨並依相關法令規定詳予審核，逕以八五府地畫字第一四二○四六號函同意辦理，自屬違法不當，且該函之內容對重畫區內之土地所有權人將發生具體之法律上效果，故為行政處分，則原告為利害關係人，自得對此一違法不當之行政處分請求行政救濟。原告於八十六年八月十八日經劉長德轉知，始知悉該行政處分之內容，於是於八十六年八月二十五日以台中縣豐原郵局第一一九六號存證信函向臺灣省政府提起訴願，遭臺灣省政府以八十六年十一月二十一日八六府訴二字第一七二三八三號訴願決定書將訴願駁回，原告對該訴願決定不服，向內政部提出再訴願，復遭駁回，駁回意旨同訴願決定，惟按「訴願為人民對中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益之行政救濟程序，故訴願受理機關於受理訴願之初，必須先行查明訴願人所指為違法或不當之行政處分為何，否則，審查之對象不確定，其所為之決定，自難謂為適法。」（行政法院七十三年判字第四一五號判例參照）查原告自始即係對被告八十五年六月十一日八五府地畫字第一四二○四六號同意辦理核定重畫計畫書之行政處分提起訴願，並非對被告八十六年七月一日八六府地畫字第一六六四四八號函提起訴願，並於訴願書補充陳述、訴願書補充陳述之二及再訴願書再三清楚表明斯旨，臺灣省政府、內政部逕以八十六年七月一日府地畫字第一六六四四八號函非行政處分為由，即將原告之訴願、再訴願駁回，揆諸前開判例之意旨，自難謂為適法。又內政部再訴願決定書理由中略謂「經核再訴願人對台中縣豐原市○○路兩側自辦市地重劃區重劃計劃書內未規劃公地下停車場有異議，自應於該計劃書公告期間內，向台中縣豐原市○○路兩側自辦市地重劃區籌備會提出，俾提供該重劃區籌備會作為辦理自辦市地重劃之參考，始為適法：」惟查原告早於公告期間內，以豐原郵局第一二六二號存證信函（八十五年八月十五日）提出異議在案。次查原告是否向該籌備會提出異議與本案（針對被告違法不當之行政處分提出訴願、再訴願）性質完全不同，未可混為一談。三、市地重畫僅為土地開發方式之一，需就個案特性綜合考量其目的、政策、政府財政狀況及是否就政府立場出發決定何種開發方式為最佳，未可一概而論。

而被告答辯稱土地所有權人亦因重畫後土地方整臨接道路立即可供建築使用等語與本自辦市地重畫事件之情形不符，因本重畫區西側並無計畫道路，重畫後分配於重畫區西側之土地將無道路可臨接。四、（一）被告答辯既言細部計畫中所列之人口數（四百七十五人）係以八十五年為完成本重畫區時之計畫容納人口概值，則應有所本才能推估，卻坐自辦市地重畫計畫書容納人口（六百一十五人）暴增近百分之三十，對週遭環境負面衝擊甚大，並未要求該籌備會對此提出說明解釋即遽予同意辦理，顯已違法不當。（二）被告又答辯稱都市計畫面積為概算之數值，辦理重畫時係依實地測量面積為準，故或與都市計畫估算有所差異。由此可知：１、都市計畫細部計畫之面積僅為概算數值，並未實地勘查測量，如此粗糙草率之細部計畫，是否及行政疏失損害人民權益，參照都市計畫法第二十九條之規定，頗值深究。２、被告即使對重畫計畫書所載辯稱實地測量所得之面積數值亦未審核，以致兒童遊樂場面積即有零點一三六四公頃（見證一重畫計畫書預期效益第一點）及零點一二六九公頃（見預估公共設施用地負擔第（一）點）。且被告稍後又同意備查之修訂版重畫計畫書內多項面積數值又再度變更，可證被告根本未依法令規定及臺灣省政府函示意旨審核即同意辦理核定，顯亦違法不當。五、（一）被告答辯稱原告主張重劃計畫書均未將公園地下停車場工程費納入重劃工程乙節查與事實完全不符，原告自訴願書起至行政訴訟起訴狀止，所主張皆為該重畫計畫書內並未規畫公園地下作為停車場使用，明顯違反都市計畫細部計畫之規定。（二）另公園地下停車場工程費依法應由該重畫區籌備會（重畫會）依獎勵土地所有權人辦理市地重畫辦法第四十七條第一項第一款規定轉請被告協調有關機關優先編列預算配合施工，原告早於訴願書補充陳述第五點即已明述並已副知被告。由上所述，可證被告明知原告之陳述內容卻意圖扭曲原告之訴求，再就扭曲後之訴求大作文章，自圓其說，令人對被告之作為，深感遺憾，其答辯狀所述扭曲事實，不足採信。（三）被告另答辯「應係指公園用地多目標使用之管制，而非指地下停車場應宜一併開發」乙節，其辯詞顯已違反都市計畫公共設施用地多目標使用方案（下稱該方案）第五條「公共設施用地作多目標使用者，應同時整體闢建完成該公共設施用地」之明文規定，且依該方案之規定，本案公園用地地下多目標使用之惟一方案為停車場，既無其它選擇之可能，又可來「管制」可言；被告之辯詞違法背理，顯不足採。六、依行政訴訟法第一條規定，人民因中央或地方機關之法行政處分，認為損害其權利，經依訴願法提起再訴願而不服其決定者，即得向行政法院提起行政訴訟，並未限制僅該行政處分之相對人方得提起行政訴訟，同理訴願法第一條之規定亦未限制僅該行政處分之相對人方得提起訴願、再訴願。且行政法院五十九年判字第一九二號判例：「官署依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部分有關係之人民，要不能謂非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟；．．．」

。另按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，．．．」行政法院七十五年判字第三六二號著有判例；本案被告既以八十五年六月十一日八五府地畫字第一四二○四六號函行政處分同意辦理該重畫區籌備會請求核定自辦市地重畫計畫書，原告於訴願書、再訴願書及行政訴訟起訴狀之事實及理由開宗明義即已言明本身為該自辦市地重畫區內之土地所有權人，自依法提起訴願，再訴願及行政訴訟。七、被告答辯所稱曾以兩封函文請該重畫會查明，經查該二函文主旨係為劉長德先生陳以該自辦市地重畫區籌備會召開第一次會員大會時未依法辦理，與本案之行政處分（同意辦理核定重畫計畫書）無關，因台中縣政府早於八十五年六月十一日即第一次會員大會召開日（八十五年八月十七日）之前已同意辦理核定重畫計畫書，另該重畫會之豐成自劃字第○○六號函復原告，係為回復原告依法向該籌備會就該公告之重畫計畫書提出異議，與本行政訴訟之性質（請求行政法院撤銷再訴願決定，訴願決定及原行政處分）不同，未可混為一談。而本行政訴訟案之行政處分標的乃為被告同意辦理核定該自辦市地重畫計畫書，並非直接對都市計畫案提起訴願或行政訴訟，被告誤將本行政訴訟案與都市計畫案混為一談，令人遺憾。請判決將一再訴願決定及原處分均撤銷等語。

被告答辯意旨略謂︰一、按都市計畫之擬定，係為改善居民生活環境，促進都市有計畫之均衡發展，並對土地使用作合理之規劃。而經由市地重劃之土地開發方式，政府除可無償取得公共設施用地，節省龐大工程建設費用，土地所有權人亦因重劃後土地方整臨接道路立即可供建築使用，且公共設施完善，土地利用價值提高，直接促進都市整體建設發展，故市地重劃確為實現都市○○○○○段。政府為擴大辦理市地重劃乃規定得由土地所有人自行組織團體，籌措資金申請辦理，並訂有相關奬勵辦法予以輔導推動。本案被告受理豐原市成功自辦市地重劃區籌備會申請核准實施市地重劃時，係依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法規定審查，經核豐原市成功自辦市地重劃案，乃依據豐原都市○○○○路兩側（原綠十九用地）細部計畫規定附帶以市地重劃方式開發辦理。（都市計畫發布日期及文號：民國八十二年十一月二十九日府工都字第二八五九六八號函發布細部計畫）該細部計畫中所列之人口數係以民國八十五年為完成本重劃區時之計畫容納人口概值，另面積則為概算之數值，因辦理重劃時，係依實地測量面積為準，故或與都市計畫估算有所差異。另原告主張重劃計畫書內未將公園地下停車場工程費納入重劃工程乙節，查平均地權條例施行細則第八十二條第三款規定：「工程費用，指道路、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計費、施工費、整地費、材料費及工程管理費」，基上，地下停車場工程費依法不得列入工程費用。另依豐原都市○○○○路兩側（原綠十九用地）細部計劃書第十七頁之公共設施計畫，「公園用地作多目標使用，地下應作停車場使用」，應係指公園用地多目標使用之管制，而非指地下停車場應宜一併開發。且地下停車場工程費依法不列入重劃工程費用，可減輕土地所有權人之重劃負擔，對原告並非不利。二、另被告以八十五年六月十一日八五府地劃字第一四二○四六號函同意台中縣豐原市○○路兩側自辦市地重劃區籌備會之重劃計畫書，係被告本於職權對該重劃區籌備會所為之指揮監督，並非對原告所為之行政處分，被告並以八十五年八月二十二日八五府地劃字第二一三○五四號、八十五年九月十八日八五府地劃字第二三五二七七號函請該重劃會查明，該重劃會業以八十五年九月十九日豐成自劃字第○○六號函復原告有案，按都市計畫案得提起訴願或行政訴訟以資救濟者僅限於依都市計畫法第二十七條所辦理之「都市計畫個案變更」案，若是辦理通盤檢討之都市計畫案因非直接限制一定區域內人民之權利．．．自不許其提起訴願或行政訴訟。而本重劃區係豐原市公所辦理「變更豐原都市計畫主要計畫第一期公共設施保留地專案通盤檢討案」時所變更之綠十九用地為住宅區案，而非「都市計畫個案變更」。本案既依都市計畫規定辦理並不違反都市計畫之實質內容，原告如認為上開都市計畫違反內政部八十一年四月二十九日台內營字第八一七九四五二號函修正發布之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第十條規定，自應於本都市計畫案公告期間向有關權責機關提出異議或循行政救濟程序提起訴願。三、綜上所述，本件原告之訴顯無理由，請判決駁回原告之訴。

理由

按行政機關依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部分有關係之人民，要不能謂非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟；此與行政機關對於一般人民所為一般性之措施或雖係就具體事件，而係為抽象之規定，不發生公法上具體之效果，影響其權利或利益者不同。（參照本院五十九年判字第一九二號判例）。本件訴願決定以：「本件訴願人（即原告，下同）以其為豐原市成功自辦市地重劃區內之土地所有權人。八十六年八月十六日經劉長德轉知台中縣政府（即被告，下同）八十六年七月一日八六府地劃字第一六六四四八號函檢附本府地政處八十五年七月八日八五地六字第四一六九九號函及該府八十五年六月十一日八五府地劃字第一四二○四六號函等影本，得知該府對上述自辦市地重劃區籌備會請求核定重劃計畫書乙案，同意辦理。惟該計畫書內並未規劃公園地下作為停車場使用，指摘原處分機關同意辦理核定該自辦市地重劃計畫書為一違法不當之行政處分。訴請撤銷之。查台中縣政府核定上述成功自辦市地重劃，早於八十五年六月十一日以八五府地劃字第一四二○四六號函核定在案；次查該府八十六年七月一日（八六）府地劃字第一六六四四八號函僅將該府前述八五府地劃字第一四二○四六號、八十五年九月二十六日八五府地劃字第二四八四五七號函及本府地政處地六字第四一六九九號函影本一份，檢送並不發生具體法律效果，非屬行政處分性質。訴願人逕提訴願；．．．，程序顯有未合，不應受理。」為由；嗣再訴願決定以：「．．．經核再訴願人（即原告，下同）對台中縣豐原市○○路兩側自辦市地重劃區重劃計畫書內未規劃公地下停車場有異議，自應於該計畫書公告期間內，向台中縣豐原市○○路兩側自辦市地重劃區籌備會提出，俾提供該重劃區籌備會作為辦理自辦市地重劃之參考，始為適法。從而再訴願人對原處分機關（即被告，下同）八十六年七月一日府地劃字第一六六四四八號函不服，提起訴願，該函僅係單純的將原處分機關處理台中縣豐原市○○路兩側自辦市地重劃區籌備會之公文資料，提供予再訴願人，核屬行政機關所為單純經辦事件處理情形之通知，並非訴願法上之行政處分，再訴願人遽行對之提起訴願、再訴願，．．．自屬程序不合，應駁回不予受理。復查原處分機關八十五年六月十一日府地劃字第一四二○四六號函同意台中縣豐原市○○路兩側自辦市地重劃區籌備會辦理重劃計畫書，係屬原處分機關對該重劃區籌備會本於職權所為之指揮監督，並非對再訴願人所為之行政處分，再訴願人對之提起訴願、再訴願，亦屬程序不合，應駁回不予受理。」等由。認原告之一再訴願為不合法，分別依訴願法第十七條第一項前段或同法第二十七條準用第十七條第一項前段規定駁回原告之訴願及再訴願，固非無見。惟查，原告主張其係對被告八十五年六月十一日八五府地畫字第一四二○四六號同意辦理核定台中縣豐原市地○○路兩側自辦市地重劃計畫書之行政處分提起訴願、再訴願，並非對被告八十六年七月一日八六府地畫字第一六六四四八號函（檢送前揭函等影本之函）提起訴願、再訴願等語，且訴願決定載明「．．．指摘被告同意辦理核定該自辦市地重劃計畫書為一違法不當之行政處分，訴請撤銷之。．．．」等語。又原告之訴願書亦載明：「．．．綜上所述，台中縣政府同意辦理核定該自辦市地重劃計畫書為一違法不當之行政處分，訴願人僅向受理訴願機關提起訴願，並請求撤銷原行政處分。」等語。足證原告主張其並非對被告八十六年七月一日八六府地畫字第一六六四四八號函（即檢送函）提起訴願、再訴願乙節，應屬可採。則一再訴願決定却均以被告八十六年七月一日八六府地畫字第一六六四四八號函，非行政處分，原告對之提起訴願、再訴願，程序不合，應駁回不予受理等語，似誤解本件訴願之客體。次查，豐原市○○路兩側自辦市地重劃區籌備會函請被告核定台中縣豐原市○○路兩側自辦市地重劃計畫書乙案，被告以八十五年六月十一日八五府地劃字第一四二○四六號函復同意辦理，係依據獎勵土地所有權人自辦市地重劃辦法第二十五條暨該籌備會八十五年五月二十二日豐成自籌○○二號函辦理，該辦法第二十五條規定「直轄市或縣（市）主管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敍明不予核准之理由將原件退回。籌劃會應於重劃計畫書核定後公告三十日，並通知土地所有權人。」且臺灣省政府地政處八十五年七月八日八五地六字第四一六九九號函復被告，說明二：「本案重劃計畫書內有關數字及計算式，請依市地重劃有關法令規定自行詳加核對，及其重劃範圍、提供公共設施用地項目與興辦重劃工程，請確實查明符合都市計畫內容之規定。」，則被告八十五年六月十一日府地劃字第一四二○四六號函依該辦法第二十五條規定同意該籌備會辦理重劃計畫書，似尚難謂非係基於職權，就特定具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為，原告以其為豐原市成功自辦市地重劃區內之土地所有權人，對之聲明不服，訴願、再訴願決定以前揭理由，遞從程序上駁回原告之訴願、再訴願，不無可議。原告執以指摘，非全無理由。應由本院撤銷訴願、再訴願決定，由訴願、再訴願決定機關另為適法之處理。本件未經訴願、再訴願決定從實體上審理，本院亦無從為實體上判斷。兩造關於實體上爭辯，無庸論究。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。

行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 評 事 廖 政 雄評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 彭 秀 玲