高雄高等行政法院判決

民國103年9月23日辯論終結

原告

鄭連益

原告

黃月鳳

原告

王子賓

原告

蔡郭月霞

原告

黃陳幸

原告

陳李純紅

原告

李榮茂

原告

呂呈祥（呂美華之承當訴訟人）

共同訴訟代理人

薛西全 律師

共同訴訟代理人

劉妍孝 律師

共同訴訟代理人

楊聖文 律師

被告

高雄市政府

代表人

陳菊 市長

訴訟代理人

陳鴻緒

陳志宏

　王玲娟

上列當事人間土地重劃事件，原告不服高雄市政府中華民國102年11月14日高市府法訴字第10230821500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項︰ꆼ按「訴訟繫屬中，為訴訟標的之法律關係雖移轉於第三人，於訴訟無影響。但第三人如經兩造同意，得代當事人承當訴訟。」行政訴訟法第110條第1項定有明文。本件原告之一呂美華於本件訴訟繫屬中之民國103年3月10日將本件訟爭標的物即其所有坐落高雄市○○區○○段○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）所有權應有部分130分之12移轉登記與第三人呂呈祥所有，此有土地登記謄本（本院卷第171頁）附卷可稽，是該部分訴訟標的之法律關係亦一併隨之移轉與呂呈祥。嗣呂呈祥依此具狀聲明承當訴訟，並經兩造表示同意（本院卷第160、194頁），則其承當訴訟之聲請核與上開規定無不合，應予准許。ꆼ次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項亦分別定有明文。本件原告原對被告高雄市政府地政局土地開發處起訴請求：「1.訴願決定及原處分（被告所屬地政局土地開發處102年7月5日高市地發配字第10203569600號函）均撤銷。2.被告應依原告102年6月19日申請書，變更其高市府地字第0950056176號函核定『高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區』之重劃範圍，及被告以高市府地四字第0960030999號就重劃計畫書之核定，或另為核定，將原告所有系爭土地劃出高雄市左營區第46期新庄段七小段自辦重劃區。」嗣於訴狀送達後，變更被告機關為高雄市政府，並變更及追加訴之聲明，請求：「1.先位聲明：訴願決定及原處分（被告95年10月31日高市府地四字第0950056176號函、96年6月14日高市府地四字第0960030999號函及98年8月26日高市府地四字第0980049924號函關於『高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區』之重劃範圍及重劃計畫書內，有關原告所有系爭土地部分之核定）均撤銷。2.備位聲明：ꆼ訴願決定及原處分（被告所屬地政局土地開發處102年7月5日高市地發配字第10203569600號函）均撤銷。ꆼ被告應依原告102年6月19日之申請，就先位聲明第1項所示原處分作成准許程序重開之申請之行政處分，並將其95年10月31日高市府地四字第0950056176號函核定『高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區』之重劃範圍，及96年6月14日高市府地四字第0960030999號函及98年8月26日高市府地四字第0980049924號函就重劃計畫書之核定，有關原告所有系爭土地部分，應作成准許劃出高雄市左營區第46期新庄段七小段自辦市地重劃區之行政處分。」核其原訴之聲明與嗣後變更及追加之訴有關被告95年10月31日高市府地四字第0950056176號函及96年6月14日高市府地四字第0960030999號函部分，均係基於原告所有之系爭土地被劃入高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區重劃範圍及重劃計畫書內，原告認為被告高雄市政府對此所為之核定處分係違法之行政處分，已損害其權利或法律上利益之同一原因事實（如後述事實概要）。而變更前被告機關即高雄市政府地政局土地開發處對於原告所為訴之變更及追加表示同意（本院卷第119頁），另變更後被告機關即高雄市政府亦無異議，並為本案之言詞辯論（本院卷第119、264-265頁），依行政訴訟法第111條第1項及第2項之規定，視為同意原告所為訴之變更及追加。從而，原告前揭有關被告95年10月31日高市府地四字第0950056176號函及96年6月14日高市府地四字第0960030999號函部分之訴之變更及追加，於法核無不合，應予准許（至於原告有關被告98年8月26日高市府地四字第0980049924號函部分之追加之訴部分，揆諸行政訴訟法第111條第4項規定意旨，不應准許，業經本院另以裁定駁回之），合先敘明。

二、事實概要︰緣高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區（下稱高雄市第46期自辦市地重劃區），係由訴外人李英燕等7人於95年8月10日向被告申請成立自辦市地重劃籌備會及核定擬辦重劃範圍，經被告於95年10月31日以高市府地四字第0950056176號函（下稱被告95年10月31日函）核准成立「高雄市○○區○○段○○段自辦市地重劃籌備會」（下稱籌備會）及核定「高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區」實施範圍。籌備會又於95年12月20日向被告申請核定重劃計畫書，經被告於96年6月14日以高市府地四字第0960030999號函（下稱被告96年6月14日函）核定重劃計畫書後，籌備會即於96年6月25日以新庄七字第09601200號公告重劃計畫書，公告期間自96年6月25日起至96年7月25日止。原告嗣於96年7月13日、同年月20日及24日以質疑自辦重劃合法性及分配公平性等為由，向被告陳情改行公辦市地重劃，被告於96年7月24日協調其陳情事項，於96年7月26日以高市府地四字第0960038799號函（下稱被告96年7月26日函）復自辦重劃計畫書公告期間，如有土地所有權人提出異議案件，於理事會成立前，依內政部96年1月9日內授中辦地字第0960040260號函釋意旨，須由籌備會處理為由，移請籌備會依法妥為協調處理，並副知原告。其後，籌備會於96年9月5日召開第1次會員大會，並選定理事、監事成立「高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區重劃會」（下稱重劃會），重劃會並將重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會及理事會紀錄等資料函送被告核定，歷經3次訴願程序，被告於98年8月26日以高市府地四字第0980049924號函（下稱被告98年8月26日函）核定重劃會所函送之上開資料。原告嗣於102年6月19日以本件自辦重劃區重劃計畫書公告期間向被告提出異議未獲回應，向被告請求變更或重新核定將系爭土地劃出高雄市第46期自辦市地重劃區範圍，案經被告交辦所屬地政局土地開發處於102年7月5日以高市地發配字第1023569600號函（下稱被告所屬地政局土地開發處102年7月5日函）復原告略以：「…二、…自辦重劃區重劃計畫書公告期間，向本府提出異議未獲回應一節，依內政部96年1月9日內授中辦地字第0960040260號函釋意旨略以，自辦重劃計畫書公告期間如有土地所有權人提出異議案件，於理事會成立前，自應由籌備會予以處理，以免影響土地所有權人之權益。查，本案重劃計畫書公告期間自96年6月25日至96年7月25日止，本府收受台端等96年7月13日陳情書後，即依上述內政部函示，於96年7月26日以高市府地四字第0960038799號函轉請籌備會依法妥處，並副知台端等在案；續收受台端96年8月9日向籌備會陳情於重劃計畫書公告期間所提異議未獲該籌備會協調之異議書副本，再於96年8月15日以高市府地四字第0960042415號函請重劃會依法妥處，亦副知台端在案；又於96年8月31日收受台端未具日期之異議書，陳情籌備會未與之溝通，應暫不許可籌備會召開第1次會員大會等，經查台端於重劃計畫書公告期間之異議事項，籌備會業以96年8月21日新庄七字第09602800號函復台端說明在案，故本府據以於96年9月6日以高市府地四字第0960046415號函復台端上述籌備會業函復事宜，並說明籌備會召開第1次會員大會之法令規定。綜上所述，自辦重劃計畫書公告期間之土地所有權人異議案件，應由籌備會處理，非屬本府權責，此業經本府於96年7月26日函復台端等在案，且本府已依主管機關權責，督請籌備會妥處並副知台端等，無台端等所稱未獲本府回應之情事。三、旨揭陳情變更或重新核定自辦重劃範圍事項，因涉重劃計畫書之修正，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第13條規定，其係屬會員大會之權責，請依上述辦法第12條規定召開會員大會提案討論…。」等語。原告不服，提起訴願，經被告以上揭函文非行政處分為由，而以102年11月14日高市府法訴字第10230821500號訴願決定書為訴願不受理之決定，原告遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰ꆼ原告所有系爭土地，坐落於被告66年6月公布之「高雄市灣子內與凹子底等地區細部計畫」區內，上揭地區經被告於70年3月2日公布「擬定高雄市灣子內凹子底等地區暫予保留部分細部計畫及變更主要案計畫」，嗣73年9月24日再以第02663號公布「擬定及變更高雄市凹子底地區細部計畫（通盤檢討）並配合變更主要計畫案」，完成使用分區，系爭土地經劃定為第五種住宅區。77年被告為開闢上開計畫內左營新莊仔路工程，奉內政部77年3月22日台內地字第584477號函，以被告所屬地政處77年4月14日高市府地四字5497號函公告，辦理用地徵收與地上改良物補償。嗣上開計畫道路開闢完成，並埋設公用設施管線，且就新莊仔路兩旁土地設置建築線及建築管制。被告於89年、93年及95年間，向因上開新莊仔路開闢而受益之土地所有人即原告等徵收工程受益費，原告亦繳付完畢，足證被告已就新莊仔路之相鄰土地實施都市計畫開發。98年11月原告就系爭土地申請建照（〈98〉高市工建築第00868號），建築完畢並領取使用執照在案（〈99〉高市工建築使字第00153號）。惟籌備會無視上開新莊仔路及相鄰土地已按上開細部計畫實施開發並設置建築線，為令原告分擔重劃負擔，強將系爭土地劃入高雄市第46期自辦市地重劃區範圍。詎被告未察上情，竟以95年10月31日函准予成立籌備會，率予核定高雄市第46期自辦市地重劃區，上開核定過程，原告等部分土地所有權人完全不知情。嗣籌備會將重劃計畫書送交被告核定，被告仍未察覺系爭土地無劃入之必要，未本於職權詳加審核，率以96年6月14日函核定上開重劃計畫書。原告收受籌備會通知關於上開重劃計畫書公告期間後，於96年7月13日向被告提出異議，聲明不服，惟被告無視其上開核定性質為處分，對原告足生一定法律效果，逕將問題推卸予籌備會，迄今未就原告上開異議回應並為適法處置，致原告無從提起後續救濟之途。ꆼ參照最高行政法院88年度判字第1238號判決及司法院釋字第709號解釋意旨，被告關於高雄市第46期重劃區及重劃計畫書之核定，其實質內容影響原告財產權，尤其該重劃區所依據之被告86年8月12日高雄市府工都字第17363號公布之變更細部計畫，並無變動上開新莊仔路相鄰土地之計畫內容，惟原告卻因該重劃區及重劃計畫書之核定，日後須負擔該重劃區之重劃負擔，足見被告上開核定性質，對原告而言，乃行政處分無訛，原告應得就上開處分提起救濟。又籌備會將重劃計畫書送交被告核定之前，未以書面載明修正前獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第25條第1項所規定事項，即未記載重要事項，如負擔比例等以通知原告，特別是反對自辦市地重劃之土地所有權人表示意見，至被告核定重劃計劃書之後，籌備會才以96年6月25日新庄七字第09601300號函通知含原告在內之所有權人關於重劃計劃書公告之時期，並告知可於公告期間內以書面載明反對意見，惟上開通知之函文，仍未提及上開獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第25條第1項規定應以書面記載之事項。原告自收受籌備會上開公告通知後，始知悉被告上開核定之行政處分存在，隨即向被告聲明不服，惟被告未予回應。衡諸系爭土地相鄰之新莊仔路已按細部計畫實施開闢完成，原告已繳付工程受益費，系爭土地建築線已設置，公用管線已完成，高雄市第46期自辦市地重劃區並未就新莊仔路相鄰土地為開發，系爭土地亦無面臨與該重劃區開設之道路，實無將系爭土地劃入重劃範圍而令原告為重劃負擔之必要。再者，該重劃區內之左營區七小段498-1地號土地，因其上完成建築，自始未被列於該重劃區內，系爭土地上房屋於99年間已建造完成，現更無將系爭土地列於重劃區內之需要。又該重劃區內工程迄今未完工，重劃會尚未完成地價評議與負擔計算，現將系爭土地自重劃區內剔除，不影響或妨礙公眾利益以及該重劃區重劃之目的；反之，系爭土地未劃出該重劃區，卻影響原告權益甚鉅。而上開重劃區及重劃計劃書之核定，依法應由被告所為，上開核定事宜，乃被告之權責無誤，原告前依法提起異議，未獲妥適回應，現被告上開函文再次將原告之申請，推卸為籌備會會員大會之權責，實則上開籌備會經違法組成理事會後，即藉由大量虛設之土地所有權人把持多數意見（如上開重劃區內之七小段529-1地號土地，屬道路用地，面積僅78平方公尺，惟登記之土地共有人竟高達80人），犧牲原告與其他反對自辦市地重劃之土地所有人權益，並就原告之異議置而不理，致原告無從為後續之救濟程序。之後，被告與重劃會歷經數次訴願程序，嗣以98年8月26日函核定重劃會所函送之第1次會員大會紀錄等情，當時被告與重劃會亦未將上開事實函知重劃區內所有權人，致原告當時無從為後續救濟程序。原告始具狀敘明原委，請求被告仍應就原告前開之異議為適法處置外，並請求被告參酌行政程序法第128條規定，變更前所核定之高雄市第46期自辦市地重劃區範圍與重劃計畫書內容，或另作成核定，將系爭土地劃出上開重劃範圍，惟仍未獲處理。準此，被告上開函文中關於將原告所有系爭土地納入上開重劃範圍之核定（原處分），對原告均未確定，爰請求如先位聲明所載。退步言之，縱認上開處分關於將原告所有系爭土地納入上開重劃範圍之核定（含重劃計畫書），已確定而無法提起撤銷訴訟，本件原告前亦已按行政程序法第128條規定，申請被告斟酌相關卷證，變更上開原處分中關於原告部分之核定內容或另為核定，將原告所有之系爭土地劃出上開重劃範圍，而被告亦得斟酌新事證依行政程序法第117條重為適法處分，惟仍未獲被告相關置理，爰請求如備位聲明所載。ꆼ被告雖稱原告前於重劃計畫書公告期間內之異議要旨，僅針對請求將本重劃區改為公辦重劃，未爭執納入重劃區乙節云云。惟自上開陳情書內容可知，原告對籌備會提出之重劃計畫書所記載之預估費用負擔比率過高，明顯有爭執。蓋因本件原告所有系爭土地無納入重劃範圍、分擔重劃負擔之必要，已如前述，原告提出上開陳情異議時，係設想本件倘自始由被告為公辦重劃，因信賴被告審酌系爭土地無納入重劃範圍必要，且被告不同意重劃之客觀情狀後，自可善意信賴被告得裁量將系爭土地劃出上開重劃區，或將原告之重劃負擔縮減至最低損害，甚或無負擔可言，是僅異議內容希望改為公辦重劃，原告申明異議主旨，仍在於將土地劃出系爭重劃區、不分擔重劃負擔，此點至今並無差異，併予陳明。被告雖又稱系爭土地係自同段930地號土地分割出、土地地形非方整，本於「市地重劃主要目的係為落實都市計畫規劃內容，將一定區域內畸零細碎不整之土地，按原有位次交換分合為形狀方整之各宗土地後，重新分配予原土地所有權人」，故審核將系爭土地列入重劃範圍云云。惟行為時平均地權條例第56條第1項僅規定，得由主管機關，就新設都市地區全部或一部實施開發，舊都市地區為公共安全衛生交通或促進土地合理使用之需要者，都市土地開發新社區以及經中央主管機關指定限期辦理等情形，辦理市地重劃，且為促進土地之利用，得由土地所有權人自行組重劃會辦理，並無以區內之土地於交換分合後，為形狀完成之各宗土地辦理重劃之目的。次依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第20條規定可知，本件被告95年10月31日函係就籌備會擬將來辦理重劃範圍為核定，籌備會尚須依同法第27條規定備齊重劃計畫書（按市地重劃實施辦法第14條規定須記載重劃範圍）等書、表、圖冊，呈送被告核准是否同意辦理市地重劃，復依同法第11條規定，重劃會成立後（原告仍主張本件重劃會之組成違法）須於重劃計畫書公告期滿2個月內，通知土地所有權人召開第1次會員大會（追認重劃計畫書內容），並須將該會議紀錄送被告核定。是被告按上開獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第20條就重劃範圍所為之核定，尚會隨重劃計畫書與會員大會決議之結果變動。再查，籌備會選定重劃範圍後，應將重劃計畫書（內載重劃範圍）及土地所有權人意見（不同意之意見及處理過程）送被告審查是否核准實施市地重劃，被告應按上開市地重劃辦法第7條及第8條規定，審查評估該重劃範圍是否合理。其中，應特別審酌評估土地所有權人之意願、都市計畫開發情形及重劃後之效益。重劃範圍之劃定，除別有規定外，原則上不得小於一個街廓，且應配合都市計畫之閭鄰單位辦理，原則上以明顯地形、地物、依街廓分配線（非屬整個街廓納入重劃區者），及計畫道路中心線劃定。系爭土地雖於98年8月6日與其他共有人和解協議分割，而自同段930地號土地分割出，惟原告自始反對參與本件自辦市地重劃之立場，從未改變，已歷次申明被告及重劃會在卷，而系爭土地面臨依都市計畫開闢完成之新庄仔路，業已完成土地使用分區，劃定為第5種住宅區，已為建築用地，設置建築線及建築管制，可單獨建築房屋，非屬被告上開所稱之畸零細碎不整之土地，而原告已繳納兩次工程受益費，系爭土地坐落位置無妨礙本件重劃欲進行之工程，乃屬客觀周知之事實。被告95年核定重劃範圍，96年間核定重劃計畫書，及98年間核定重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會（追認上開重劃計畫書）及理事會紀錄之審查過程中，未按上開市地重劃實施辦法第7條及第8條等規定辦理，無視原告不同意參與本件重劃，系爭土地是否有納入重劃之必要，及納入重劃影響原告之財產權甚明等情，徒以系爭土地得經交換分合後為方整之土地云云為由，率爾核准籌備會或重劃會之申請，將原告所有之系爭土地納入本件重劃區內，侵害原告之財產權，上開處分顯然違法。ꆼ退步言之，倘本院認被告上開違法處分已確定，本件被告仍應按行政程序法第128條規定重為核定，將系爭土地劃出本件自辦市地重劃範圍：ꆼ被告98年8月26日函核定重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會（追認重劃計畫書）及理事會紀錄後，重劃會經被告要求後，於100年4月19日申請公告修正後重劃計畫書並通知土地所有權人。原告依法於公告期間內提出異議，並敘明已於系爭土地上建築房屋，不應將系爭土地強硬納入本件自辦市地重劃區。被告雖於100年6月2日以高市府四維地發字第1000057888號函要求重劃會依法妥為處理，卻未對原告上開異議及申請為後續處置。重劃會雖曾於100年7月20日與原告召開溝通協調會，惟會中並未理會原告訴求，僅表示「應待繳差額地價金額及重劃後得減免之土地增值稅金額結果算出後，擇期再議後續作業。」等情，之後即無下文。原告提起本件訴訟後，即接獲重劃會103年5月9日新庄七重字第1030017號函表示已將原告所有之房屋列入重劃拆遷範圍，辦理更正拆遷補償清冊，並已報請被告備查在案等語。ꆼ系爭土地自始即無納入重劃之必要，本件自辦市地重劃尚未屆至土地分配設計完成階段，且按平均地權條例第60條規定，原告得以重劃區內其他未建築土地或以繳納差額地價（現金）方式為重劃之負擔（惟原告主張系爭土地無列入重劃之必要），詎重劃會竟以原告所有之房屋妨礙其土地分配結果，恣意將原告房屋納入拆遷補償範圍，執意奪取原告所有系爭土地及其位置，以履行與其他同意重劃之土地所有人私下協議（即重劃會業已與部分土地所有人議定日後分配位置，以換取該些土地所有人同意本件重劃），益見系爭土地列入本件自辦市地重劃範圍，確實影響原告既有財產權甚鉅。被告於前開核定重劃範圍之審查過程，草率行事，且查系爭土地已自同段930地號土地分割出，不若該930地號土地面臨重劃開闢道路，無牴觸或妨礙本件重劃工程，復因系爭土地已面臨開闢完成之新庄仔路，無因本件重劃而受益，且已有合法建物坐落其上，爰依行政程序法第117條、第128條第1項第1款及第2款規定，請求如備位聲明所載等情。並聲明求為判決：1.先位聲明：訴願決定（被告102年11月14日高市府法訴字第10230821500號訴願決定書）及原處分（被告95年10月31日函及96年6月14日函關於「高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區」之重劃範圍及重劃計畫書內，有關原告所有系爭土地部分之核定）均撤銷。2.備位聲明：ꆼ訴願決定（被告102年11月14日高市府法訴字第10230821500號訴願決定書）及原處分（被告所屬地政局土地開發處102年7月5日高市地發配字第10203569600號函）均撤銷。ꆼ被告應依原告102年6月19日之申請，就先位聲明第1項所示原處分作成准許程序重開之申請之行政處分，並將其95年10月31日函核定「高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區」之重劃範圍，及96年6月14日函就重劃計畫書之核定，有關原告所有系爭土地部分，應作成准許劃出高雄市左營區第46期新庄段七小段自辦市地重劃區之行政處分。

四、被告則以︰ꆼ原告等人於102年6月19日向被告提出申請暨陳情書，陳述本件重劃計畫書公告期間向被告提出異議未獲回應，致無法進行後續行政救濟，請求變更或重新核定系爭土地劃出本件自辦市地重劃區範圍，被告依業務分工交由被告所屬地政局土地開發處辦理，該處就案件內容及性質以102年7月5日高市地發配字第1023569600號函復原告，說明被告辦理依據與歷次就原告陳情函復情形，並告知陳情變更或重新核定自辦重劃範圍事項係屬會員大會之權責及申辦處理方法等之法令依據，原告不服上述函，遂於102年8月2日向被告提起訴願，故該訴願案由被告所屬地政局土地開發處檢卷答辯，依法送由被告審理，合於程序。ꆼ被告95年10月31日函核准土地所有權人李英燕等7人成立籌備會及核定擬辦重劃範圍，就李英燕等7人而言，係為行政處分無庸置疑，而擬辦重劃範圍內之土地所有權人是否亦為該行政處分之相對人尚有疑義，惟如依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條第1項成立籌備會申請書應載明事項及第20條第1項擬辦重劃範圍申請書應檢附圖冊規定，尚不可為核准成立籌備會行政處分之「利害關係人」，但似可為核定擬辦重劃範圍行政處分之「利害關係人」，故擬辦重劃範圍內之土地所有權人得就被告上述函文有關核定擬辦重劃範圍部分，依訴願法第14條規定提起訴願。查原告收受籌備會95年11月13日新庄七字第09500100號函通知舉辦座談會時，即知被告以95年10月31日函核定重劃範圍，惟原告當時未向被告異議或於法定期限內提起訴願，故被告無為函送訴願管轄機關之依據。其次，被告96年6月14日函核定重劃計畫書，籌備會係該行政處分之相對人，而重劃範圍內之土地所有權人是否亦為該行政處分之相對人仍有疑義，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第26條第1項核准實施重劃申請書應檢附資料規定，似可為上述行政處分之「利害關係人」而得行使行政救濟之權，然該獎勵辦法第27條第2項業規定經核定之重劃計畫書應由籌備會接續辦理公告並通知土地所有權人，故內政部96年1月9日內授中辦地字第0960040260號函示自辦重劃計畫書公告期間，土地所有權人異議案件應由籌備會處理。是以被告暨所屬前地政處函復原告於籌備會公告重劃計畫書後提出之陳情案，除依該次陳情內容回復說明被告辦理情形外，並依法函轉籌備會卓處等，係為事實之敘述，不因該項敘述而生法律效果，爰屬觀念通知，而非行政處分，故自無生訴願之由。另查，原告當時雖數次提出異議，但未提起訴願，故被告亦無為函送訴願管轄機關之依據。ꆼ本件訴外人李英燕等7人於95年8月10日申請成立籌備會及核定擬辦重劃範圍，被告依平均地權條例第58條第1項及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第5、8、20、21及22條規定進行審查，以95年10月31日函准予成立籌備會及核定擬辦重劃範圍，洵屬有據。又籌備會於95年12月20日檢附上揭獎勵辦法第26條規定之書、表、圖冊向被告申請核定重劃計畫書，被告依平均地權條例第58條第3項及該獎勵辦法第27條第1項規定進行審查，以96年6月14日函核定重劃計畫書，籌備會依上揭獎勵辦法第27條第2項規定，於96年6月25日公告重劃計畫書至96年7月25日止計30日，上述公告期間土地所有權人提出之異議案件，被告即依內政部96年1月9日內授中辦地字第0960040260號函示，督請籌備會依法妥處。籌備會續依獎勵辦法第11條規定，於96年9月5日召開第1次會員大會，審議章程、追認重劃計畫書及選定理事、監事，成立重劃會，並將上述會議紀錄等資料送被告核定。上述會議決議經審核結果符合該獎勵辦法第13條第3項規定，惟衡酌部分土地所有權人激烈反對，籌備會未能與之和諧溝通，亦迴避被告限期協調之要求，為免日後自辦重劃業務窒礙難行，連帶影響該地區周邊之交通建設及公共衛生環境，被告不予核定第1次會員大會紀錄等資料，並廢止籌備會及重劃會，然該等行政處分皆因籌備會或重劃會不服提起訴願而經內政部決定撤銷，故被告爰以98年8月26函核定該第1次會員大會紀錄等資料。是以，本件自辦市地重劃區重劃範圍及重劃會核定成立，於法並無不合。ꆼ本件自辦重劃範圍位於高雄市凹子底地區，其都市計畫主要計畫係於60年9月與灣子內等地區之主要計畫合併發布實施，劃定為住宅區，細部計畫則於66年6月與灣子內合併發布實施，後於73年9月24日發布實施之「擬定及變更高雄市凹子底地區細部計畫（通盤檢討）案並配合變更主要計畫」案變更重劃區內部分道路系統，而土地使用分區管制則於86年8月12日發布實施之「變更高雄市都市計畫（凹子底地區）細部畫通盤檢討案」規定，劃設本件重劃範圍內之住宅區為第5種住宅區。本件自辦重劃區範圍係經被告依獎勵辦法第5、21及22條規定，進行實質審查後核定，適時原告所有系爭土地係未建築土地，其地形非方整，本於「市地重劃主要目的係為落實都市計畫規劃內容，將一定區域內畸零細碎不整之土地，按原有位次交換分合為形狀方整之各宗土地後，重新分配予原土地所有權人」，故被告審核通過列入重劃範圍，再系爭土地目前建有之1層樓建物之興建時間，籌備會係於96年6月25日公告重劃計畫書，被告98年8月26日核定重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會及理事會紀錄，原告後於98年11月申請建造執照，99年3月取得使用執照。至於鄰近未列入自辦重劃範圍之新庄段七小段498-1地號土地，查該筆土地於86年間即興建完成14層大樓，故95年間進行本件重劃範圍審查時，該筆土地自無列入本件自辦重劃區之由。可知本件自辦重劃區籌備會成立及重劃範圍核定之際，實無原告所稱系爭土地與上述未列入重劃之498-1地號土地有開發條件相同之情事。ꆼ本件重劃範圍經被告95年10月31日核定後，籌備會依獎勵辦法第25條第1項規定，以95年11月13日新庄七字第09500100號函通知重劃區全體土地所有權人於95年11月20日舉辦座談會，並檢送同意書徵求土地所有權人同意，被告依籌備會提送之送達證明審核結果，該送達程序符合獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第7條規定，故無原告述稱「籌備會未依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第25條第1項規定，以書面記載相關事項徵求原告或部分土地所有權人之同意」之情事；又查籌備會核准成立後、重劃計畫書送審時，區內土地所有權人之所有權取得，並無獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第25條第2項有關小面積之規定，爰依土地登記簿所載資料計算同意及不同意人數、面積比例，於法並無不合。再重劃計畫書於96年7月25日公告期滿，籌備會於96年9月5日召開第1次會員大會，審議章程、追認重劃計畫書，並選定理事、監事，並經被告核定第1次會員大會紀錄等資料，亦合於該獎勵辦法第11條規定。故籌備會徵求同意、重劃計畫書核定及重劃會之成立等作業程序，經被告查核結果均合於法令規定，無原告所稱違法情事。又本件重劃計畫書公告期間，原告96年7月13日向被告所屬前地政處提出陳情書，係質疑重劃計畫書內容，指籌備會謀取暴利，要求改行公辦重劃，非陳情將系爭土地劃出重劃範圍，故被告依內政部96年1月9日函示有關自辦重劃計畫書公告期間，土地所有權人異議案件應由籌備會處理原則，將原告陳情書以96年7月26日高市府地四字第0960038799號函轉請籌備會依法妥處並副知原告等在案，籌備會則以96年8月21日新庄七字第09602800號函復原告等說明疑義並副知被告；另外，原告續與其他土地所有權人連署，並由高雄市議員代為於96年7月20日提出書面陳情，質疑自辦重劃合法性及公平性等一案，被告即依權責以96年8月2日高市府地四字第0960039967號函復該議員服務處及連署人代表有關本件自辦重劃審查過程及相關法令規定。綜之，被告依原告陳情事由，如屬重劃計畫書內容問題，則轉請籌備會處理，如屬重劃作業審核問題，自由被告本於權責處理，故無原告指摘將問題推卸至籌備會之情事，亦無所謂未回應原告異議，致原告無從提起後續救濟之途。ꆼ原告準備書狀稱「重劃會於100年4月19日公告修正後重劃計畫書，原告依法提出異議，並敘明已於系爭土地上建築房屋，不應將系爭土地強硬納入本件自辦重劃區。被告雖於100年6月2日以高市府四維地發字第1000057888號要求重劃會依法妥處，惟卻未對原告上開異議及申請而後續處置」等語，查上述原告所提異議書未載日期，異議事項包括系爭土地不應納入重劃範圍、貸款利息過高、公共設施用地負擔未將西側道路扣除、費用負擔的重劃作業費、工程費及地上物拆遷補償費過高及重疊等，要求退回重劃計畫書更正，被告所屬地政局於100年5月18日收文後上陳，被告以上述100年6月2日高市府四維地發字第1000057888號函復原告，除說明重劃會100年4月19日公告修正後重劃計畫書之修正內容係依據該重劃會100年3月8日第2次會員大會決議事項辦理，僅修正預定工作進度表日期，並未修正96年9月5日第1次會員大會追認在案之重劃範圍、預估公共設施用地負擔及包括重劃工程費、地上物拆遷補償費、重劃作業費與貸款利息之預估費用負擔等外，並就原告異議事項逐項說明辦理依據，末以副本抄送重劃會就原告異議系爭土地納入重劃範圍乙節依法妥處，可知原告異議事項與該次重劃計畫書公告修正內容無涉，且被告已詳予說明相關法令依據，故已無原告所稱之後續處置事項。ꆼ本件高雄市第46期自辦市地重劃區重劃範圍經被告95年10月31日函核定後，籌備會依該範圍研訂並提送經被告96年6月14日函核定之重劃計畫書、96年6月25日公告之重劃計畫書、96年9月5日第1次會員大會追認之重劃計畫書、100年3月8日第2次會員大會修正之重劃計畫書，該重劃範圍並未變動。又依行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條第4項前段及第12條規定，原告102年6月19日申請系爭土地剔除重劃範圍涉及重劃計畫書內重劃範圍之變動，然重劃會業於96年9月5成立，故原告依法應向會員大會申請，而非回溯被告95年10月31日函核定重劃範圍及96年6月14日函核定重劃計畫書等之程序。因此，被告依業務分工交由被告所屬地政局土地開發處辦理，該處於102年7月5日以高市地發配字第1023569600號函復原告，依原告該申請暨陳情書內容，包括原告稱被告未回應原告於重劃計畫書公告期間異議事項及陳情變更或重新核定自辦重劃範圍事項，逐一事實陳述被告辦理依據與歷次函復情形，並告知重劃範圍變更係屬會員大會之權責及申辦處理方法等之法令依據。又原告102年6月19日之申請係以被告95年10月31日重劃範圍核定及96年6月14日重劃計畫書核定後，渠等於98年8月6日藉由土地分割，造成之情勢變更，要求被告重啟上開核定程序。惟被告上開核定時之程序與實體，依法並無違誤，原告以事後情事變更為由，要求被告重啟相關程序，應為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有被告95年10月31日函（被告證物卷〈下稱證物卷〉證物1）、96年6月14日函（證物卷證物5）、96年7月26日函（證物卷證物13）、98年8月26日函（證物卷證物9）、被告所屬地政局土地開發處102年7月5日高市地發配字第10203569600號函（本院卷第20-21頁）、籌備會96年6月25日新庄七字第09601200號公告（證物卷證物6）、原告96年7月13日陳情書（證物卷證物12）、高雄市議員李喬如服務處96年7月20日高議如服字第09600102號函轉原告陳情書、原告異議書（證物卷證物13）、原告96年8月9日、96年8月31日異議書（證物卷證物15、17）、內政部97年9月3日台內訴字第0970135138號、97年10月2日台內訴字第0970128406號、98年7月22日台內訴字第0980065652號訴願決定書（本院卷第239-253頁）、原告102年6月19日申請暨陳情書（本院卷第14-19頁）、被告102年11月14日高市府法訴字第10230821500號訴願決定書（本院卷第22-24頁）及系爭土地登記謄本（本院卷第168-171頁）等附卷可稽，洵堪認定。

六、本件兩造之爭點為：ꆼ先位之訴部分：原告是否為被告95年10月31日函及96年6月14日函之利害關係人？原告有無於法定期間內對之提起行政救濟？ꆼ備位之訴部分：被告所屬地政局土地開發處102年7月5日函是否為行政處分？被告所為訴願決定，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：ꆼ關於先位之訴部分：ꆼ按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。次按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。（第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」訴願法第14條第1項至第3項亦分別定有明文。又所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。準此，人民對行政機關作成之行政處分提起撤銷訴訟，揆諸前揭規定，須經合法訴願程序，始得提起。如訴願逾期，未經合法訴願程序，即進而提起撤銷訴訟，並不合訴願前置要件，又不能補正，依照行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，應予以駁回。ꆼ又按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。…。（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」平均地權條例第2條前段及第58條分別定有明文。依平均地權條例第58條第2項規定授權訂定之行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱自辦市地重劃辦法）第2條規定：「土地所有權人自行辦理市地重劃（以下簡稱自辦市地重劃），依本辦法之規定。本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」第3條第2項前段規定：「前項重劃會，係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員。」第6條第1款至第5款規定：「自辦市地重劃之主要程序如下：

一、重劃之發起及成立籌備會。二、申請核定擬辦重劃範圍。三、徵求土地所有權人同意。四、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。五、成立重劃會。」第8條第1項規定：「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或7人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定；其申請書應載明下列事項：一、擬辦重劃範圍及土地所有權人總數。二、發起人姓名、住址，並檢附國民身分證影本。如發起人為法人時，應檢具法人登記證明文件及其代表人資格證明文件。三、發起人所有區內土地標示。

四、籌備會代表人姓名及聯絡地址。」第20條第1項規定：「籌備會成立後，應備具申請書並檢附下列圖冊向直轄市或縣（市）主管機關申請核定擬辦重劃範圍：一、重劃區範圍及位置圖。二、重劃區都市計畫地籍套繪圖。三、重劃區土地清冊並載明土地所有權人。四、公共設施用地負擔項目及其概略面積。」第25條第1項規定：「重劃範圍經核定後，籌備會應舉辦座談會說明重劃意旨，並以書面載明下列事項，徵求擬辦重劃地區內土地所有權人之意見。…。」第26條第1項規定：「籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：一、申請書。二、重劃計畫書。三、重劃區土地清冊。四、土地所有權人同意書。五、土地所有權人意見分析表，包括同意、不同意之意見及其處理經過情形。六、其他有關資料。」第27條第1項規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由並將原件退回。」ꆼ綜參自辦市地重劃辦法之規定可知，國家或地方自治團體基於事實上之需要，將本質上屬於公共事務之市地重劃，而以法令規定人民在一定條件下得申請自行辦理，將都市地區一定範圍內之土地，依都市計畫規劃內容，全部重新規劃整理，興辦各項公共設施，並於扣除法令規定之公共設施用地及應抵繳之工程費用、重劃事業費用、貸款利息等所需抵費地之後，按所有土地相關位次，經交換分合為形狀整齊之土地，重新分配予原土地所有權人。而自辦市地重劃法制，雖允許人民以自治方式自行組織籌備會或重劃會，辦理重劃區內土地重劃事宜，經重劃會會員大會之決議認可，分配重劃土地，以促進都市建設發展，並可節省國家或地方自治團體對公共設施用地取得及開發工程等財政經費及人力資源之投入，具有高度之自治性，惟因其涉及參與重劃土地所有權人之財產權及居住自由等重要權益，國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決定，以盡其擔保責任。準此，自辦市地重劃之實施，乃係經由符合條件之土地所有權人、籌備會或重劃會提出申請、主管機關核定、籌備會或重劃會據以執行之循序漸進多階段行為，使自辦市地重劃程序得以持續進行，則主管機關就此具體事件對特定人所為賦予法律上拘束力之核定行政行為，自屬行政程序法第92條第1項規定之行政處分。又主管機關核定籌備會所擬有關市地重劃範圍或重劃計畫書之申請時，已使該範圍內不論是否願意參與自辦市地重劃之土地所有權人受憲法保障之財產權與居住自由均直接受有影響，為具有第三人效力之行政處分，是以不同意被劃入自辦市地重劃範圍或不同意參與自辦市地重劃之土地所有權人對各該階段核定行政處分如有不服，自可於法定期間提起行政救濟。ꆼ經查，被告以95年10月31日函核准成立籌備會並核定重劃範圍，又以96年6月14日函核定籌備會函送之重劃計畫書，為兩造所不爭執，且有被告95年10月31日函（證物卷證物1）及96年6月14日函（證物卷證物5）在卷足憑，則被告以上揭核定函賦予籌備會對核定重劃範圍內之土地接續進行市地重劃程序之權限，自屬行政處分。又原告雖非上揭核定處分之相對人，然上揭核定處分，將使該重劃範圍內土地所有權人須就是否同意自辦足生影響其財產權及居住自由權益之市地重劃表示意見，而對該重劃範圍內土地所有權人產生一定法律上之拘束力，實為具有第三人效力之行政處分。則原告基於自辦市地重劃土地所有權人之法律上利害關係人之地位，雖得於法定期間內提起行政救濟。惟參諸籌備會於被告95年10月31日函核定重劃範圍後，為舉辦高雄市第46期自辦市地重劃區座談說明會，乃以95年11月13日新庄七字第09500100號文（證物卷證物2）通知該重劃區全體土地所有權人，而該文內容業已詳載：「本自辦市地重劃區範圍業經鈞府（高雄市政府）民國95年10月31日高市府地四字第0950056176號函核定，並核定為『高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區』」乙節，並經當時土地所有權人於95年11月14日收受通知或經籌備會於95年12月9日公告（證物卷證物2）無誤，亦為原告所不爭執（本院卷第120、155頁），是以原告自承其第1次提出異議係96年7月13日陳情書（本院卷第110頁）乙情觀之，足見原告於知悉被告以95年10月31日函為核定處分後，並未於法定訴願期間內提起行政救濟，則被告95年10月31日函已告確定，應堪認定。ꆼ次查，被告96年6月14日函核定籌備會函送之重劃計畫書後，籌備會據以於96年6月25日以新庄七字第09601200號公告該重劃計畫書，公告期間自96年6月25日起至96年7月25日止（證物卷證物6），而依自辦市地重劃實施辦法第26條第2項規定，該計畫書應載明重劃區範圍及總面積、公共設施用地負擔項目及其概略面積、舉辦重劃工程項目、重劃經費負擔概算及負擔方式、預計重劃平均負擔比率等事項。原告嗣於96年7月13日至同年9月10日間雖曾提出陳情、異議，然依據原告96年7月13日陳情書（證物卷證物12）、高雄市議員李喬如服務處96年7月20日高議如服字第09600102號函轉陳情書（證物卷證物13）、96年7月16日異議書（證物卷證物13）、原告96年8月9日異議書（證物卷證物15）、原告96年8月10日檢舉函（證物卷證物16）、原告96年8月31日異議書（證物卷證物17）、原告96年9月10日陳情書（證物卷證物18）之內容，主要係在質疑籌備會人謀不臧、重劃負擔編列浮誇、籌備會未處理其異議內容，要求被告暫不許可成立重劃會及召開會員大會，應暫停重劃會之申請，俟籌備會解散後，改行公辦市地重劃程序，及第1次會員大會決議無效等問題，並非係為將原告所有之系爭土地自該市地重劃範圍劃出，而對被告96年6月14日核定函表示不服。再者，徵諸原告102年6月19日申請暨陳情書之內容，除表示請被告就原告上開異議為適法處置外，亦表明依行政程序法第128條規定請求被告重開行政程序，核定變更高雄市第46期自辦市地重劃區範圍及重劃計畫書，將系爭土地劃出上開重劃範圍（本院卷第18頁），益可認原告於知悉被告96年6月14日核定函後，就本件訴訟之訟爭事項，並未於法定期間內對之表示有所不服。縱予從寬認定原告於96年7月13日至同年9月10日間之陳情、異議內容，包含本件訟爭事項，惟依行政訴訟法第4條第1項及第106條之規定，原告於96年間對被告96年6月14日函為不服之表示後，亦應於提起訴願逾3個月訴願機關不為決定時，於起訴不變期間內向行政法院提起撤銷訴訟。惟觀原告並未於法定不變期間內提起撤銷訴訟，迄至102年6月19日始向被告提出申請暨陳情書，並循序提起行政救濟，進而於103年1月14日提起本件訴訟，此有起訴狀上本院收文日期戳（本院卷第5頁）在卷可考，則被告96年6月14日函已告確定，亦堪認定。ꆼ綜上所述，原告對被告95年10月31日函及96年6月14日函之行政處分，關於高雄市第46期自辦市地重劃區之重劃範圍及重劃計畫書內有關原告所有系爭土地部分之核定，雖有不服，然已逾訴願期間，未經合法訴願前置程序，抑或已逾起訴期間，均已告確定在案，則原告對之提起本件撤銷訴訟，自難認為合法。從而，原告先位訴請撤銷訴願決定及原處分（被告95年10月31日函及被告96年6月14日函關於高雄市第46期自辦市地重劃區之重劃範圍及重劃計畫書內有關原告所有系爭土地部分之核定），與法未合，要難准許。ꆼ關於備位之訴部分：ꆼ按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。次按「訴願之管轄如左：…五、不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。」「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原處分機關。」「（第1項）訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。（第3項）原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」訴願法第4條第5款、第13條及第58條第1項至第3項亦分別定有明文。又按訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，該訴願決定應予撤銷（最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議ꆼ決議可資參照）。ꆼ經查，本件依原告102年6月19日申請暨陳情書（本院卷第14-19頁）之內容，已載明依行政程序法第128條規定，請求被告重開行政程序，並請求被告變更或重新核定，將原告所有之系爭土地劃出高雄市第46期自辦市地重劃區。參諸平均地權條例第2條前段及自辦市地重劃辦法第2條準用市地重劃實施辦法第2條第1項：「市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關辦理。」之規定，可知有權依原告之申請變更或重新核定高雄市第46期自辦市地重劃範圍之主管機關應為被告無誤。而被告於受理原告之本件申請案後，雖將該申請案發交被告所屬地政局土地開發處處理，惟依被告所屬地政局土地開發處102年7月5日函（本院卷第20-21頁）復原告其內容略以：「…說明：一、依據市府交下台端等8人102年6月19日申請暨陳情書辦理。二、…。綜上所述，自辦重劃計畫書公告期間之土地所有權人異議案件，應由籌備會處理，非屬本府權責，此業經本府於96年7月26日函復台端等在案，且本府已依主管機關權責，督請籌備會妥處並副知台端等，無台端等所稱未獲本府回應之情事。三、旨揭陳情變更或重新核定自辦重劃範圍事項，因涉重劃計畫書之修正，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第13條規定，其係屬會員大會之權責，請依上述辦法第12條規定召開會員大會提案討論。…。」等語，足認被告係本於主管機關之法定職權，將之交由下級機關處理執行，而此機關內部作業程序，並不影響其效力仍應歸諸於主管機關之被告。ꆼ次查，衡諸自辦市地重劃程序之實施，涉及參與重劃土地所有權人之財產權及居住自由等重要權益，主管機關須以公權力為必要之監督及審查決定，以盡國家保護人民基本權之擔保責任，已如前述，而參之被告所屬地政局土地開發處102年7月5日函文內容，對於原告102年6月19日申請書請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，明顯可認其有拒絕原告所為行政程序重開之申請之意思表示，自已對原告發生公法上之法律效果，自不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。是以，被告雖將原告上開申請書交予被告所屬地政局土地開發處處理，該處並以其名義自行發文，惟該函係被告本於法定職權交由所屬地政局土地開發處行使公權力，就特定具體之高雄市第46期自辦市地重劃範圍公法事件，否准原告請求變更或重新核定將系爭土地劃出該重劃範圍之申請，所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自屬行政處分。從而，被告所屬地政局土地開發處102年7月5日函之否准處分，參照訴願法第13條之規定，則應以被告為原處分機關甚明。ꆼ準此，本件依訴願法第4條第5款之規定，原告不服被告所屬地政局土地開發處102年7月5日函之否准處分，由於被告方為原處分機關，是其訴願管轄機關應為內政部。而原告於102年8月2日訴願期間內已合法提出訴願書，依訴願法第58條第3項之規定，被告如未依原告之請求自行撤銷或變更原行政處分時，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關即內政部處理。惟依被告陳述：「（被告102年11月14日訴願決定是依原告102年8月2日所提訴願書所作的訴願決定？）是的。」等語（本院卷第203頁），足見被告誤以其所屬地政局土地開發處為原處分機關，而對原告訴願之提出，逕為訴願決定，顯已牴觸訴願法第4條第5款法定訴願管轄規定，自有程序上之嚴重瑕疵。茲為保障原告在訴願程序中，得就被告否准處分之適法性向法定訴願管轄機關陳述意見，並促使該法定訴願管轄機關進行自我審查之訴願前置程序，爰由本院將該不具法定訴願管轄權機關所為之訴願決定予以撤銷，以維護當事人之權益。ꆼ至於原告雖另主張依行政程序法第117條規定，請求被告為變更或重新核定處分，惟按行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」之規定，僅係賦予行政機關就違法行政處分得自為撤銷之職權，此自該條文明確規範「得依職權」之文義即可得知，如謂其有賦予人民公法上請求權，則相關法律關於提起行政救濟之不變期間之限制，勢必將失其意義，自非立法之規範目的。是以，該條文並未賦予人民公法上請求權，僅係促使行政機關為職權之發動，而行政機關既無應依人民之申請而發動職權之義務，自非行政訴訟法第5條所規定之依法申請之案件，故原告援引為本件備位之訴課予義務訴訟之依據，委非合法，併此敘明。ꆼ綜上所述，原告先位之訴部分，原告訴請撤銷訴願決定及原處分（被告95年10月31日函及96年6月14日函關於高雄市第46期自辦市地重劃區之重劃範圍及重劃計畫書內，有關原告所有系爭土地部分之核定），為不合法，應予駁回。又原告備位之訴部分，因原告不服被告所屬地政局土地開發處102年7月5日函所為之否准處分，提起訴願，被告未依訴願法第4條第5款及第58條規定辦理，而逕為訴願不受理之決定，於法尚有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。至原告訴請被告應依原告102年6月19日之申請，就先位聲明第1項所示原處分作成准許程序重開之申請之行政處分，並將其95年10月31日函核定高雄市第46期自辦市地重劃區之重劃範圍及96年6月14日函就重劃計畫書之核定有關原告所有系爭土地部分，應作成准許劃出高雄市第46期自辦市地重劃區之行政處分等實體上主張，因本件訴願前置程序尚未完成，無法逕為實體審酌，應待訴願結果後再為主張。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及訴訟資料，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，附此說明。

七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭