最高行政法院(含改制前行政法院)八十八年度判字第二○七三號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第二○七三號

原告

乙○○

原告

甲○○

被告

行政院

右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十七年五月二日台八七訴字

第二○五五二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

本件需用土地人高雄市政府為興辦左營軍校路南段（00－00－00000）工程，需用坐落高雄市○○區○○段一一○六－一地號等七十三筆土地，面積○．二四二○公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以七十八年三月七日台內地字第六七八八二八號函核准徵收，交高雄市政府地政處以七十八年三月二十日高市地政四字第五○六○號公告，並函知各土地所有人。原告不服，提起訴願（以再訴願論），經遭駁回後，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略以：一、原告所有坐落於高雄市○○區○○段九○八－一地號面積三十平方公尺土地，被告於七十八年據高雄市政府（以下簡稱市府），以興辦「左營區○○路○段（00－00－00000）」工程為由，以七十八年三月七日台七十八內地字第六七八八二八號函核准徵收。上開市○道路工程係屬左營都市計畫案工程之一，前開計畫於民國五十八年四月三十日公告，內容包含軍校路南段規劃為三十公尺道路及其周邊連接新闢十五公尺計畫道路及海平路十五公尺道路。前開計畫嗣經市府於六十一年再公告左營都市計畫通盤檢討，將原計畫中所規劃之新闢十五公尺計畫道路縮減為十公尺計畫道路。而於七十一年市府主要計畫通盤檢討時，再將前開計畫中海平路南段十五公尺道路拓寬為二十公尺。期間歷經七十七年左營細部計畫通盤檢討、七十九年市府都市計畫公共設施用地（六十二年九月六日以前公告部分）通盤檢討及八十五年市府主要計畫通盤檢討案，最終定案為軍校路南段規劃為三十公尺道路，周邊連接新闢十公尺計畫道路及海平路十五公尺道路。二、原告於市府八十四年秋公告執行本案道路拆遷工程時，即已察覺本都市○○○○○路規劃路寬三十公尺，銜接之新闢計畫道路寬僅十公尺，再接二十五公尺左營大路時，因對面無銜接道路，僅能九十度轉入左營大路，左營大路為左營地區○○○○道，勢必造成交叉路口交通之紊亂，增加交通事故之發生機率；再則軍校路南段路寬三十公尺，左向銜接十公尺新闢計畫道路，右側又轉接十五公尺海平路，然兩路落差高達二公尺，為解決落差問題，自軍校路中心樁起，以約二十度傾斜坡接海平路，車輛經過潛在危險性更較前段所述銜接左營大路之計畫道路為高，前開計畫規劃之不當歷歷可鑑。屢次向市府陳情縮小軍校路南段道路寬度或變更計畫道路路線，然市府都市計畫委員會均以影響第三人權益為由，仍堅持維持原計畫（高雄市政府都市計畫委員會第一○五、一一

五、一五四、一九四會議紀錄有案）。該第三人權益，在市井之間早已流傳係特權介入。尤其在八十五年六月七日都市計畫委員會開會時，主任委員林中森亦於會場表示該計畫確有錯誤，惟表示民國五十八年已劃設計畫道路錯誤，如要變更，非常麻煩，置原告之權益於罔聞。三、原告在屢次向市府陳情無效之情況下，再數度向監察院陳情，該院派委員於八十六年四月十四日赴現場實地勘查，調查結果認定「本案軍校路南段兩側均屬商業區而其終點竟以住宅區連接，且以三十公尺主要道路兩側劃設商業區，卻無相同寬度道路銜接，自屬不當。又該銜接道路之規劃除現有六公尺西陵街、二十公尺海平路外；另新闢一處十公尺計畫道路與二十五公尺左營大路連接，而其道路系統無法平順銜接，易肇致交叉路口交通動線之紊亂、浪費有限土地資源，其規劃顯有檢討之必要。」並函請高雄市政府檢討改進，前開計畫規劃之不當，為有目共睹，然該市府不僅未詳予檢討即據以實施拆遷工程。四、市府七十八年二月十一日以高雄市政府地政處高市地政四字第二二五三號函轉被告，徵收原告土地時，聲稱依據土地法第二百零八條為公共事業之需要徵收原告土地。按土地法第二百零八條規定「國家因．．．公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限。」，前開都市○○○道路規劃之不當已如前述，軍校路前段後段之道路系統，不僅路寬未能相當，且均無法平順銜接，顯見軍校路實無規劃為三十公尺道路之必要，其過大規劃顯有浪費有限土地資源，且有徵收踰越其事業所必需範圍之嫌，實有違反土地法第二百零八條及行政法院七十二年度判字第一四三六號判決之實，被告核准市府違法超額徵收原告土地，更嚴重牴觸憲法第十五條保障人民財產權之規定。五、另被告稱系爭之土地並未依土地法第二百十三條辦理保留徵收，自無適用土地法第二百十四條保留徵收之餘地，且行為時都市計畫法已無公共設施保留地取得年限規定。準此，被告七十八年核准徵收前，原告應有對系爭土地自由行使之權，憲法第十五條規定之保障，需用土地人（市府）不應自五十八年即限制原告對財產權自由行使之權，以致原告所屬原建築改良物已破舊不堪，近倒塌之勢，為顧及家人及往來顧客之安全遂予以改建，並經高雄市稅捐稽徵處左營分處七十七年九月二十三日高市稽左財字第二八五二一號函課徵房屋稅在案。而由於市府限建禁蓋，被迫立下切結書。市府於前述徵收案時，並未將原告建築改良物納入查估補償範圍，以致無法取得建築改良物地上四層合計四十餘坪應有之價值，僅補償三萬元，其行徑形同非法沒收，更顯其違失所在，而七十八年四月二日高市地政四字第七八一七號函所核發之區區三十多萬元徵收土地補償費（房地市值已近千萬），原告迄今拒絕領取，以示對市府剝奪生存權、財產權，違反憲法第十五條保障規定之抗議。六、本案在行政計畫的形成過程中，高雄市政府有欺瞞之嫌，即公告此案時完全沒有說明會、協調會種種依法行政之作為，甚至偷偷變更路面中心樁等釘樁系統，便利特權人士及大地主的土地避開徵收而臨路不說，還使得其可以違法變更為商業區用地（按軍校路三十公尺所銜接十公尺計畫道路兩側，暗渡陳倉違法變更為商業區，另外軍事用地和國有地也違法變更為商業區用地），種種行政程序上的瑕疵，實屬違反政府誠實信用原則、利益衡量原則。本案之規劃不當已由監察院調查確定在案，顯示被告對原告所有土地徵收及市府對原告地上建築改良物（含屋內所有物品）的強制執行拆除，確非基於增進公共利益（即所謂交通建設之必要），而原告也無對此不當都市計畫有予忍受，任其侵害權利之義務，此違反公法上信賴保護原則。七、本案自始規劃不當，各級行政機關有自始失職的問題（除有圖利少數特權人士等刑事責任外，導致紊亂交通之規劃及浪費有限的土地資源，已如監察院調查確定），又違反憲法法理的比例原則，歧及侵害弱勢人民權益，單側徵收私有土地、拆除私人民宅，而與本案相關的第一市場案，同樣遭受歧及權益侵害，均遭單側拆除私人民宅，此違反徵收的比例原則。八、除上述比例原則外，行政機關的自由裁量和強制執行仍不得違反「適當原則」（軍校路三十米道路分別接六米、十米、十五米小巷之規劃不當）及「合目的性原則」（名目上為交通建設，實則紊亂交通，而危及社區內過往人車及居民間行的安全），行政機關在監察院調查後明文函囑糾正，仍一意孤行，原告亦曾於本（八十七）年三月十日向市府陳情暫緩執行，惟仍強制執行浪費有限土地資源及國家公帑之不當都市計畫案，違反憲法法理之平等原則，及其衍生的行政自我約束原則與禁止恣意原則，原告咸認為被告所為之行政處分，已逾越依法行政權限，而有侵害原告基本人權，誠屬有違憲之實。請准兩造言詞辯論，並撤銷原處分及一再訴願決定等語。

被告答辯意旨略以︰按國家因交通事業之需要，得徵收私有土地，為行為時土地法第二百零八條第二款所明定。本件需用土地人高雄市政府為興辦左營軍校路南段（00－00－00000）工程 ，需用坐落高雄市○○區○○段一一○六－一地號等七十三筆土地，經核上開工程符合首揭土地法之規定，且其土地為都市○○道路用地，此有高雄市政府徵收土地計畫書所附徵收土地有無妨礙都市計畫證明書可稽，徵收系爭土地應係事業所必需，本院依同法第二百二十二條規定以台內地字第六七八八二八號函予以核准徵收，於法並無不合。次查系爭土地並未依土地法第二百十三條規定辦理保留徵收，自無適用土地法第二百十四條保留徵收期限之餘地，且行為時都市計畫法已無公共設施保留地取得年限之規定。又原處分核准徵收土地之範圍係本於工程規劃之所需，至左營都市計畫案規劃之計畫道路寬度，係屬都市計畫擬定事項，要非核准徵收土地適法妥當與否之論據。至訴稱左營都市計畫案，經監察院調查，認規劃不當，及高雄市政府未將渠等建築改良物納入查估補償範圍各節，核屬另案，非本院原訴願決定所得審究之範圍，不得執為本件原處分違誤之事由。原告等所提之訴，顯無理由，請予駁回等語。

理由

按國家因交通事業之需要，得徵收私有土地，為行為時土地法第二百零八條第二款所明定。本件需用土地人高雄市政府為興辦左營軍校路南段（00－00－00000）工程，需用坐落高雄市○○區○○段一一○六－一地號等七十三筆土地，面積○．二四二○公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以七十八年三月七日台內地字第六七八八二八號函核准徵收，交高雄市政府地政處以七十八年三月二十日高市地政四字第五○六○號公告，並函知各土地所有人。經核上開工程符合首揭土地法之規定，且其土地為都市○○道路用地，此有高雄市政府徵收土地計畫書所附徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附原處分卷可稽，徵收系爭土地應係事業所必需，被告依同法第二百二十二條規定以台內地字第六七八八二八號函予以核准徵收，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無不當。原告訴稱左營軍校路南段工程規劃不當，軍校路前段後段之道路系統，不僅路寬未能相當，且均無法平順銜接，業經監察院調查屬實，顯見軍校路實無規劃為三十公尺道路之必要，其徵收踰越事業所必需範圍，違反土地法第二百零八條、本院七十二年判字第一四三六號判決。且圖利特權人士避開徵收，並使其違法變更為商業區用地，違反誠實信用原則、比例原則、合目的性原則、依法行政及禁止恣意原則云云。查所謂依法行政，簡單言之，係指行政機關之行政行為或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸；又行政法上之比例原則係指行政權力在侵犯人民權利時，除必須有法律依據外，其實施公權力行政行為的「手段」

與行政「目的」間，應該存在一定的比例關係，即任何干措施所造成之損害應輕於達成目的所獲致之利益，始具有合法性。原告所有高雄市○○區○○段九○八－一號土地於五十八年四月三十日經都市○○○○○道路用地（屬七十八年度左營軍校路南段開闢工程範圍），其呈經核准之興辦事業性質為交通事業，符合土地法第二百零八條「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限．．．二、交通事業．．．」之規定，並未違反依法行政原則。且查本案軍校路南段規劃為三十公尺及周邊連接新闢一條十五公尺計畫道路及海平路十五公尺道路案，高雄市政府（以下簡稱市府）早於五十八年四月三十日公告之該市左營都市計畫通盤檢討案業已劃設，嗣經市府公告之六十一年左營都市計畫通盤檢討（將前開新闢十五公尺計畫道路縮減為十公尺計畫道路）、七十一年該市主要計畫通盤檢討（將海平路南段原十五公尺拓寬為二十公尺，且北段另增加十公尺道路）、七十七年左營細部計畫通盤檢討（增加西陵街六公尺巷道）、七十九年該市都市計畫公共設施用地（六十二年九月六日以前公告部分）通盤檢討及八十五年該市主要計畫通盤檢討案，期間原告雖曾於七十七年等數次陳情縮小或變更軍校路南段道路寬度，惟經市府都市計畫委員會決議以影響第三人權益而維持原計畫等情，亦經監察院調查屬實，有調查意見附卷可稽，則本件被告核准徵收土地之範圍，係依上開擬定之都市計畫，為舉辦交通事業，而徵收私有土地，難謂違反比例原則。至該調查意見雖另載有：「本案軍校路南段兩側均屬商業區而其終點竟以住宅區連接，且以三十公尺主要道路兩側劃設商業區，卻無相同寬度道路銜接，自屬不當。又該銜接道路之規劃除現有六公尺西寧街、二十公尺海平路外；另新闢一處十公尺計畫道路與二十五公尺左營大路連接，而其道路系統無法平順銜接，易肇致交叉路口交通動線之紊亂、浪費有限土地資源，其規劃顯有檢討之必要。」等語，係屬都市計畫應否再檢討之問題，要難執為核准徵收土地適法妥當與否之論據。原告所有系爭土地在被徵收前是否限建禁蓋及其地上建物補償是否合理，均屬另一問題，非本案所得審究。另本院三十三年判字第六號判例、七十二年判字第一四三六號判決，其案情與本件不同，尚難據此認原處分違法，原告起訴意旨難認有理由，應予駁回。本件事證已明，原告請求言詞辯論，核無必要。另原告於訴願時主張系爭土地未依徵收計畫開始使用，渠等得依土地法第二百十九條規定聲請照徵收價額收回其土地部分，按依土地法第二百十九條規定，地主請求收回被徵收之土地，應向該管市縣地政機關聲請，故此部分應由訴願機關將原告之請求移由該管市縣地政機關依法處理，以符規定，併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 評 事 曾 隆 興評 事 吳 明 鴻評 事 高 啟 燦評 事 蔡 進 田評 事 鄭 淑 貞右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 阮 桂 芬