最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第一○三九號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第一○三九號

原告

商真股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

周仕傑 律師

被告

臺北市政府衞生局

訴訟代理人

華綉妙 為被告

右當事人間因菸害防制法事件，原告不服行政院衞生署中華民國八十八年二月三日衛

署訴字第八八○○四七五五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣原告係菸品進口商，其進口之「DAVIDOFF CLASSIC SLIMS」、「DAVIDOFF MILD 」

、「DAVIDOFF MENTHOL」、「DAVIDOFF SUPREME」及「DAVIDOFF LIGHTS SLIMS 」等香菸，未標示尼古丁及焦油含量，於台北市○○區○○路二段五十五號地下一樓大葉高島屋超市上架販賣，違反菸害防制法之規定。經被告於八十七年一月一日查獲，乃依菸害防制法第二十一條之規定，分別以八十七年三月二日北市衛七字第八七二○八四四二○○號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號五份處分書，各處新台幣（下同）十萬元（共計五十萬元）之罰鍰，並諭令於文到二個月內將違規產品收回改正。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂︰一、被告所為行政處分違反不溯及既往原則，係應撤銷之違法處分：㈠不溯及既往原則係行政法之一般法律原則：按行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，該原則源自法治國家內涵之信賴保護思想，故行政法規不溯及既往原則不僅是適用法則，且是立法原則，行政法院八十四年判字第六六八號判決明揭斯言。準此，國家機關於適用行政法規時，應遵守不溯及既往原則，不得任意擴張解釋，而使行政法規之效力溯及該法規生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律生活之安定，否則將違反行政法規不溯及既往原則，進而牴觸法治國家思想。查菸害防制法係於八十六年九月十九日開始實施，而該法第八條所處罰者，係「應標示而未標示之行為」，故基於法律不溯及既往原則，應限於菸害防制法生效日，即八十六年九月十九日之後所「製造」而未依規定標示之菸品，方有標示之義務而得為予以處罰之對象，不能溯及對於法律施行前已製造之菸品課以標示義務。且因行政院衛生署對具體標示方式，遲至八十六年十月三十日方以公文通知進口商，是以處罰對象亦應延至八十六年十月三十日之後所製造然未標示之菸品，方為合法。㈡被告所為行政處分違反不溯及既往原則，將使外商對本國法令執行之合法性及正當性產生質疑，降低外資投資意願：按我國致力於發展成為亞太營運中心，其中法治洵為重要之一環，亦為健全投資環境之前提要件，有利於引進外資，擴大外商參與，促進國內投資，進而提昇整體經濟環境。被告適用行政法規違反不溯及既往原則，將使外商對本國法令執行之合法性及正當性產生懷疑，影響甚鉅。外資將因此對國內投資環境質疑，降低其投資意願。二、經查被告於大葉高島屋超市所查獲之「DAVIDOFF CLASSIC SLIMS」等五種香菸，均係原告於八十六年十月三十日之前自國外製造商進口，且香菸容器亦為國外原廠統一印製並包裝完成後，方進口至台灣銷售，則衛生署既未就具體標示方式明確告知進口商，致國外原廠無法於八十六年十月三十日前於商品上標示尼古丁及焦油含量，如以此為由，率為科處共計五十萬元罰鍰之行政處分，顯有未當。三、縱以查獲菸品之製造日期為八十六年十月三十日之後，然衛生署通知標示之日期為八十六年十月三十日，對製造商或進口商而言，所有菸品之包裝改製成貼紙之印貼改變，均需相當時間與費用，絕非區區數日所得完成，因此緩衝期的給予有其必要性，方符誠實信用原則（或謂公平合理原則或衡平原則）。此徵諸原菸害防制法施行細則草案即訂定焦油及尼古丁標示於施行細則公布後六個月起實施，以及其他國內外慣例，如民國八十一年經濟部公告變更香菸健康警語及歐洲共同市場對標示焦油、尼古丁含量與健康警語皆給予一年至二年之緩衝期可證。故縱原施行細則草案所訂定六個月緩衝期規定，其後遭行政院刪除，惟衛生署仍曾另承諾業者，將以公告方式規定僅八十七年一月一日之後製造之菸品方受規範。詎料，衛生署既明知給予業者一定緩衝期之必要，惟被告竟於八十七年一月一日仍對之前製造之菸品予以取締，致原告之信賴利益受損，故被告所為之前開行政處分，顯違誠實信用及信賴保護原則，乃屬違法之行政處分，應予撤銷。四、衛生署因考慮全省至少十萬個賣菸場所，零售商分散過廣，可能獲得訊息較慢，不免有庫存菸品，預估需延至八十七年三月以後，庫存菸品才可能銷售完畢之客觀現實，故決議菸品標示尼古丁及焦油含量分兩階段實施，五大倉儲業者、OK、統一、全家、萊爾富及福客多等約兩千家連鎖便利商品於八十七年元月份實施，其他零售業者則延至三月開始取締，並對外發布消息，故衛生署對前開五大超商以外之銷售業者，應已依主管機關之職權決定採勸導措施，而非逕予取締，以合理合情執行法令。然查衛生署於三月一日前所發布之消息言猶在耳，被告即於八十七年一月一日至前開五大超商以外之大葉高島屋超市取締原告自國外進口之前揭五種香菸。按行政法院七十六年判字第四七四號判決指出「公法上之爭訟，應有信賴保護原則之適用，亦即當事人信賴行政機關之決定存在，已就其生活關係有適當之安排者，必須予以保護或給予合理之補償」，故依前開判決之意旨，被告無衛生署行政方針，於八十七年一月一日逕至大葉高島屋超市取締原告進口之菸品，並裁罰原告五十萬元罰鍰之舉，顯已違反信賴保護原則，要無庸疑。況查原告於獲知衛生署將於八十七年一月一日先就前述五大超市進行尼古丁與焦油含量標示之取締時，即加派人手至各個銷售點，就庫存菸品補貼標籤，以期合法，並曾至大葉高島屋超市補貼標籤，不意因大葉高島屋超市之門市人員因菸品品牌甚多，一時疏忽，僅將貨架上陳列之香菸交予原告職員補貼標籤，未將倉庫內之全部庫存菸品拿出，以利原告之職員補貼標籤，致有事後該超市門市人員誤將置放於倉庫中未補貼標籤之菸品取出置於架上，遭被告取締。

按該超市既非原告所得管理之範圍，且原告對該超市門市人員再三囑咐應補貼標籤於菸品容器上，故原告並無故意或過失「應標示而未標示」之行為，甚且被告已對大葉高島屋超市予以裁罰，故不應再處罰善意無過失之原告，方符公平合理。五、再被告於前揭行政處分書中諭令原告「請於文到二個月內將違規產品收回改正」，然對限期改正命令部分，因該命令足使原告遭主管機關處以停止製造或輸入之不利處分，對原告之權益有造成難以回復損害之危險。按「對於訴願決定之執行必須執行之標的將來不能回復原狀或回復顯有重大困難者始得請求停止」，行政法院三十二年裁字第二十七號裁定重申斯旨，本件已經再訴願程序，故為維原告既深且鉅之權益，應停止限期改正命令之執行，以符公平合理。六、再訴願決定認：「另對照該法第七條有關健康警語之中文標示，其標示方式明定由中央主管機關定之；第八條有關尼古丁、焦油含量之中文標示，其標示方式並無明文規定由中央主管機關訂定。亦即尼古丁及焦油含量，以中文標示於菸品容器上即可，並未如健康警語之標示須俟本署訂定標示方式」

。惟衛生署於八十六年十月三十日公告尼古丁及焦油標示方式，以使業者遵循，立法院所制定之菸害防制法雖未明定尼古丁及焦油標示方式由中央主管機關定之，實際上在衛生署未統一規定前，業者無所適從，如於有統一規定前，原告或其他業者縱有意標示，因對標示位置、字體欠缺清晰認識，難有作為。七、再訴願決定認：「況本署八十六年十一月十四日之函釋已明確表示自八十六年九月十九日起菸品一律要標示尼古丁、焦油含量，本案並無適用信賴保護原則之餘地」。依再訴願機關之見解，菸害防制法既於八十六年九月十九日施行，自施行日起，所有市面上流通之菸品均應有尼古丁及焦油標示，否則該菸品之進口商即應受罰，完全未考慮菸品銷售實際情形。進口菸品先置放於倉庫中，經銷商訂貨後送貨予經銷商，經銷商再依零售商需要送貨予零售商，零售商分批上架展示銷售，自進口至消費者購買，歷時少則數月，多則一年餘，進口商出貨之菸品遍布全國各角落，進口商對售出之菸品早已無任何管領力。進口商雖極力配合政府政策，欲就遍布全國各角落、為他人持有之菸品一一補貼標籤，客觀上勢非可能，實應以菸害防制法施行後出廠或進口者始需為標示，方符法律規範本意。如依再訴願機關見解，所有已進入銷售通路之菸品均需於八十六年九月十九日完成尼古丁及焦油之標示，客觀上絕無可能，法律不應亦不可能要求人民盡客觀上無法達成之義務。八、（一）退萬步言，如再訴願決定機關認「該法於八十六年三月十九日公布，同年九月十九日施行，其間有六個月之時間，就尼古丁、焦油含量之標示，應足供業者完成相關作業，而無待本署訂定標示方式。」惟菸害防制法施行細則遲至同年九月十三日始經行政院核定，於施行細則公布前，原告實無從解法律施行細節，此種不利益應難歸由原告承擔。（二）衛生署雖認菸害防制法於八十六年三月十九日公布，同年九月十九日施行，其間有六個月之時間，既已給予業者六個月之緩衝期，應足供業者完成相關作業。惟由於更新包裝必須重新印製菸品之包裝盒，而菸品自生產、製造、包裝、裝船、運輸至進口等一連串流程，必須花費一年以上之時間，六個月的緩衝期顯然過短，業者客觀上實不可能於六個月內完成所有之相關作業。九、復依菸害防制法第八條規定：「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上」，並未規定作為義務之主體為進口商、經銷商、零售商，自應解為製造商，因究竟菸品之尼古丁及焦油含量為若干，僅製造者方能知悉並為明確標示。立法院所制定之法律既未明定進口商、經銷商、零售商有為「標示」之義務，則不應解釋為屬進口商之原告亦有標示義務，以維法律執行之妥適性。原處分機關、訴願決定機關及再訴願決定機關認原告違反第八條規定，即認原告有標示義務，恐對菸害防制法第八條規定有誤會。十、綜上所述，原處分機關之處分及訴願、再訴願決定機關之決定，業已違反不溯及既往、誠實信用及信賴保護等行政法之一般法律原則，乃為違法之行政處分，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。

被告答辯意旨略謂︰一、菸害防制法全文於八十六年三月十九日公布六個月後（即八十六年九月十九日）施行，菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日經行政院核定，同月十七日發布施行。揆諸菸害防制法第七條及第八條規定之意旨，（一）健康警語之標示方式由中央主管機關定之（二）尼古丁及焦油含量標示方式，僅要求以中文標示於菸品容器，並未授權中央主管機關訂定標示方式。二、菸害防制法第八條既已明定菸品所含之尼古丁及焦油含量，以中文標示於菸品容器上即可，並未如健康警語之標示須俟中央主管機關訂定標示之方式，衛生署所為前開標示規定僅係參考意見建議而已，抑且該法已給予業者六個月之緩衝期，應足以讓原告完成標示作業。原告指摘菸害防制法第二十一條處罰之行為係指製造時未標示而言，惟參照商品標示法第七條有關進口商品出售時，應加中文標示之規定，足徵進口商品於我國出售時仍應加上中文標示，是系爭菸品於國外製造時若有上開標示，原告於進口出售時，自應依規定標示尼古丁及焦油含量。三、衛生署於八十六年五月五日研商菸品警語標示規定事宜會議，就尼古丁、焦油含量標示問題，亦曾原則同意以六號字體標示於菸品容器側面，由上可知，在菸害防制法公布至施行之緩衝期間，中華民國菸業協會代表業界與衛生署多次協商，應已明確知悉菸品應標示尼古丁、焦油含量及大致標示方式。衛生署雖正式於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示方式，其目的乃在考量標示字體，位置之一致性以達到標示之效果，業者如於該法公布後即著手標示作業，於衛生署上揭八十六年十月三十日函釋前，縱其標示之字體或位置與衛生署函釋之標示方式不同，地方衛生主管機關自當酌情從處理，惟遭查獲之菸品，並無任何黏貼或其他方式標示尼古丁及焦油含量，被告依法處罰，即無不合。況衛生署八十六年十一月十四日之函釋已明確表示自八十六年九月十九日起菸品一律要標示尼古丁及焦油含量，本案並無適用信賴保護原則之餘地，原告訴稱其自八十六年十月三十日後始知有遵循該標示方法之可能云云，顯為卸責之詞。四、菸害防制法之立法目的乃在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應標示健康警語，應標示尼古丁及焦油含量，以及對促銷或廣告設有限制條款等相關規定，而菸品對人體健康可能造成之危害在於尼古丁及焦油含量之多寡，因此尼古丁及焦油含量之標示規定能否有效落實，在菸品管理上至為重要。五、綜上論結，原告之訴為無理由，請判決駁回等語。

理由

按「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。前項尼古丁及焦油不得超過最高含量；其最高含量及其檢測方法，由中央主管機關會商有關機關定之。

」「違反第七條第一項、第八條第一項．．．者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正；逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年；違規之菸品並沒入銷燬之。」為菸害防制法第八條及第二十一條所明定。又「．．．請儘速通知菸品業者，自本日起即應依本署八十六年四月二十四日召集貴局（會）開會之決議：『菸品所含尼古丁及焦油，應以黑色或深色中文六號字體直接印於菸品容器側面淺色部位。』之方式標示含量，以免受罰。」「．．．三、凡八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。」「自民國八十七年一月一日起，凡於市面上販賣菸品場所發現未標示焦油、尼古丁含量之違規菸品，均應依說明二之方式，嚴格加以取締處罰。．．．二、凡於市面上販賣菸品場所發現未標示焦油、尼古丁含量之違規菸品，應同時處罰販賣業者及其製造或輸入業者。」復經行政院衛生署於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函、八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函及八十六年十二月二十三日以衛署保字第八六○七一八一一號函釋示在案，上開釋示與菸害防制法規定及誠信原則並無違背，自得予以適用。本件原告係本案被查獲菸品之進口商，經被告於八十七年一月一日，在台北市○○區○○路二段五十五號地下一樓大葉高島屋超市，查獲上架販售如事實欄所載之菸品，未標示尼古丁及焦油含量等情，為原告所不爭執，事實已明，是以被告依首揭法規所定，依查獲菸品之品牌，每品牌處罰鍰十萬元，合計五十萬元，經核於法自屬有據，訴願、再訴願決定加以維持，亦均無不當。

茲原告起訴訴稱：㈠依法不溯及既往原則，菸害防制法第八條所定「應標示而未標示之行為」，應自該法八十六年九月十九日施行生效日後所製造之菸品，始有適用。不能溯及該法施行前已製造完成之菸品。又因行政院衛生署遲至八十六年十月三十日方以公文通知進口商，是以處罰對象應延至八十六年十月三十日之後所製造而未標示之菸品，始為適法。原告進口被查獲之本件菸品均係於八十六年十月三十日之前自國外進口，國外製造商自無從於菸品容器標示尼古丁及焦油含量。又因進口數量大，原告欲將所有菸品包裝加上貼帋，需相當時間，因此必須予以緩衝期，方符誠實信用原則。被告自八十七年一月一日起即加以取締，顯違反誠實及信賴保護原則。且行政院衛生署對外發布消息，關於菸品標示尼古丁及焦油含量標示，分兩階段實施，五大倉儲業、OK、統一、全家、萊爾富及福客多等連鎖便利商店於八十七年元月份實施，其他零售業者延至同年三月開始取締。故被告於八十七年一月一日至前述五大超商以外之大葉高島屋超市取締本案菸品，不無違反信賴保護原則。㈡原告於八十七年一月一日前，即派員至大葉高島屋超市補貼標籤，不意該超市因菸品種類甚多，僅將貨架上陳列之香菸交予原告補貼標籤，未將庫存品取出補貼該標籤，致發生本件違規事件，按該超市非原告所得管理之範圍，且原告對該超市人員再三囑付應補貼標籤於菸品容器上，已盡注意能事，並無故意或過失，被告既已對大葉高島屋超市予以裁罰，自不應再對無過失之原告處罰。㈡菸害防制法第八條僅規定：「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」，並未規定作為義務之主體為進口商、經銷商、零售商。依法應解為製造商，因菸品之尼古丁及焦油含量若干，僅製造者方能知悉並為明確標示，被告及一再訴願決定以原告有標示義務，恐對菸害防制法第八條規定有誤解云云。查菸害防制法第一條開宗明義其立法目的在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應於菸品容器標示健康警語，標示尼古丁及焦油含量，並對促銷或廣告設有限制條款等相關規定，是以由該法立法目的，自應自八十六年九月十九日該法生效日起所有在市面上銷售之菸品，均有適用，始能達到維護國人身體健康之目的。原告認以製造時作為適用菸害防制法第八條之始點，與該立法目的不符，尚屬誤解。㈡菸害防制法生效施行前所製造之菸品容器，雖未能及時標示尼古丁及焦油之含量，惟以標籤補貼於菸品容器上，所花費時間及費用不多，並將印妥之標籤送請各地經銷及零售場所補貼，亦非難事，原告所稱須花費長時間作業云云，與常情不合。本件菸害防制法於八十六年三月十九日公布，至同年九月十九日施行，已預留六個月施行緩衝期，且行政院衛生署於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示之統一方式，並於八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函，明示自八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。足認進口商已知所有菸品於販售時應標示尼古丁及焦油含量，如係八十六年九月十九日前輸入者，仍應以黏貼標籤方式標示，且並非客觀上無法完成之事項。原告稱預留緩衝期太短，法律不應要求人民盡客觀上無法達成之義務乙節，自係一己之見，尚非可採。另行政院衛生署於八十六年十二月二十三日以衛署保字第八六○七一八一一號函發布，自八十七年一月一日起，凡於市面上販賣菸品場所發現未標示焦油、尼古丁含量之違規菸品，均應嚴格取締處罰。原告為菸品進口商，對於主管機關所發布之攸關自己生計之行政命令，自無不知悉之理。原告主張行政院衛生署曾釋出消息，對於五大超商以外之銷售業者，延至八十七年三月開始取締，本件被告却於同年一月一日取締原告自國外進口之菸品，有違信賴保護原則乙事。查原告所稱行政院衛生署釋出之消息並非正式公函，自應以八十六年十二月二十三日之前述公函為據，原告知悉該主管機關之正式公函後，自有遵守義務，且被告所為並非授益處分，尚難主張信賴保護原則。㈢原告復主張其已至大葉高島屋超市補貼標示菸品尼古丁及焦油含量之標籤，並再三囑付該超市人員應補貼標籤於菸品容器上，其已盡注意能事乙節，並未提出任何證據證明其主張之事實為實在，尚難採信。且該超市向原告進貨若干，尚未售出若干，不難由銷售帳冊得知，原告應以尚未售出貨品數量，促請該超市補貼該標籤。原告如已依此而為，當不致於仍被查獲未貼標示尼古丁及焦油含量之違規事項，足見原告所稱其無過失乙節，尚非可信。㈣按進口商品出售時，應加中文標示，為商品標示法第七條所明定，進口商對於菸品尼古丁及焦油含量自得要求製造商事前予以標示，或於進口時自行以中文加以標示，原告所稱菸害防制法第八條所定之作為主體，不包括進口商云云，顯屬誤會。㈤至於行政院衛生署八十六年十二月二十三日衛署保字第八六○七一八一一號函對於製造或輸入違規菸品之業者，依查獲之品牌作為處罰之單位乙節，據該署承辦人林月美、林美娜於本院作證，及該署八十九年三月二十七日衛署保字第八九○一六六四五號函說明，係以所製造或輸入者為不同品牌之菸品，自應就不同品牌之菸品，依菸害防制法第八條第一項之規定，分別以中文標示其尼古丁及焦油含量於菸品容器上，單一品牌之標示義務，均屬獨立事件，其違法行為自應為各別之處分。且被查獲時同時以處分書副本通知全國各級主管機關，於限期改正期間內不另重複處罰，逾期仍未收回改正，則就被查獲之品牌處各該業者停止製造或輸入六個月至一年，違規之菸品並沒入銷燬之。依此方式處罰對業者較有利，因業者之下游經銷販賣菸品者可能甚多，如以業者之下游經銷或販賣者被查獲一次，以一行為處罰業者，則業者所受處罰次數可能更多，又如不論品牌被查獲一次僅以一行為處罰業者，如業者未於限期內收回改進，再次違規被查獲時，將被停止製造或輸入全部品牌之菸品六個月至一年，而非僅就被查獲之品牌停止製造或輸入六個月至一年。查行政院衛生署前開函令所定處罰方式，已顧及菸品販賣單位眾多之特性，並從製造或輸入菸品業者之有利方向著想，故該函令所定與菸害防制法之規定意旨及公平原則尚無違悖，自可採為裁判之依據。綜上，被告據以科處原告罰鍰，及一再訴願遞予維持，均無不合。原告起訴意旨非有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 評 事 黃 綠 星評 事 藍 獻 林評 事 黃 璽 君評 事 廖 宏 明評 事 鄭 忠 仁右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 彭 秀 玲