最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第二五二八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　八十九年度判字第二五二八號

原告

臺灣塑膠工業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

高雄縣政府

代表人

余政憲

右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年六

月二日八八環署訴字第二七七七○號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

緣原告仁武廠從事石化業，行政院環境保護署督察大隊於民國八十七年八月二十五日派員前往稽查，發現該廠氟氯烴廠螢石貯放場旁輸送設施輸送石膏過程，因輸送設備之塑膠套管破損致白色粉塵逸散至大氣中，依法拍照存證，並送請被告依違反行為時空氣污染防制法第十九條第一款規定，依第三十九條裁處新台幣（下同）五十萬元罰鍰。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂：一、空氣污染防制法第一條，開宗明義闡明立法之精神及範圍在於維護國民健康，生活環境，以提高生活品質。按，原告廠區內屬於勞工作業場所，於製程正常運作下，進行附屬設施之維護工作，乃事實必然。依原告氟氯烴廠所設風向風速記錄器所載之當日之風向，為北風風速約0.5至1 米每秒及石膏之物理特性（比重2.96，平均粒徑43微米），加以推算，逸散範圍均在原告之工作場所範圍內，並未逸散至廠外，當然不致造成國民健康，生活環境之污染。氟氯烴廠氫氟酸製程產製之石膏，平均粒徑在43微米以上，遠大於pm10。石膏粉末平均粒徑在43微米以上，並非粒狀污染物所指總懸浮微粒及懸浮微粒。石膏粉末洩漏範圍在氟氯烴廠氫氟酸製程內，並未引起公眾之厭惡，並非粒狀污染物所指落塵。石膏粉末為非金屬類物質，並非粒狀污染物所指金屬燻煙及其化合物。石膏粉末（硫酸鈣）為無機性物質，並非粒狀污染物所指黑煙及油煙。石膏粉末不含硫酸等微滴，於空氣中不會分解，不起反應並非粒狀污染物所指酸霧。環保署再訴願決定書（88）環署訴字第○○二七七七○號，所持理由一、理由二，係以稽查記錄表及現場照片影本各乙張，即遽以判定原告已違反空氣污染防制法第十九條第一項為由，而維持被告處以罰鍰；處分之決定完全不考量是否會造成生活環境之影響。而僅以發生洩漏至大氣，即判定造成空氣污染，顯然已違反空氣污染防制法立法之精神。二、依司法院釋字第二七五號解釋：違法行為之處罰性質上屬侵犯人民基本權益之行為，依憲法第二十三條所定法律保留原則之精神，自應就其所欲達到之目的範圍，於法律中明確規定處罰發生原因之要件事實，而此要件事實之存在不單限於客觀之違反規範事實，更應及於主觀之責任條件。行政罰為行政作用之一種，係以裁判之手段，間接達成行政目的，自宜以目的控制手段，不宜以手段而害目的。原告於訴願書中，已陳述仁武氟氯烴廠氫氟酸製程石膏輸送設備，為了避免設備損壞，於設備與設備銜接處，採用鐵氟龍布套軟管，以消除熱漲冷縮之應力。當日原告公司仁武氟氯烴廠盧廠長，亦於巡視現場經過，當場向稽查大隊解說布套軟管破漏，保養人員正進行備料維修中，並於當日下午完成更換鐵氟龍布套軟管妥，原告於製程正常運轉下，一經發現破漏，立即進行維修更新作業，屬於製程正常運轉下，必然出現之維修行為，足證原告並無故意或過失之行為。空氣污染防制法第十九條之規定，不論行為人有無故意或過失，一有違法之情事發生，即由行政機關依其主觀自由心證情節之輕重予科罰，不啻變相擴張行政機關裁量，只圖行政機關之執行，侵害人民之財產權。此當非憲法賦與國家統治權之本意，甚為明顯。三、行政機關公權力之發動若概採無過失責任主義，反將打擊正當經濟活動，侵害人民權利。

以此伸張公權力之方式恐難逃竭澤而漁之譏，可謂當乎﹖於行政目的及人權保障俱見落空，於國家及人民皆未蒙其利，已先受其害。是違反行政義務行為之處罰，自應以故意或重大過失者為限，過失行為之處罰，得依故意行為之處罰，減輕之。環保署再訴願決定，未能掌握行政法解釋之機動性與敏感性，將處罰成立要件大肆放寬幾近浮濫，顯然欠缺法律明文根據而以造法方式侵害人民財產權，違反憲法第二十三條所揭櫫之法律保留原則及比例原則，致行政法規與現實情勢相脫節，至為灼然。揆諸前揭司法院解釋，原告氟氯烴廠因正常維修行為產生石膏粉末外洩，係維修行為所必然，原告應無過失責任可言，自無依空氣污染防制法第十九條之規定處罰之餘地。四、另按「公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並於一小時內通知當地主管機關。」本件原告於石膏輸送設備銜接處之鐵氟龍布套軟管破漏同時立即進行維修工作已採取緊急應變措施，而當時適環保署南區稽查大隊前來稽查，原告公司盧廠長立即向其報告，亦未逾法定一小時之期限，依舉重明輕之法理，原告既已完備上述行為，準此自不能對原告為任何處分，極為明顯。五、有鑒於原告對環境維護之努力及改善，能予諒解上述之訴。為此，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。

被告答辯意旨略謂：依污法施行細則第二條規定：本法第二條第一款所定空氣污染物之種類如左：．．．。二、粒狀污染物：㈠總懸浮微粒（指懸浮於空氣中之微粒）。

㈡懸浮微粒（粒徑在10微米以上之粒子）。㈢落塵（粒徑超過10微米能因重力逐漸落下而引起公眾厭惡之物質）．．．。及環檢所七十七年一月九日環署檢字第○七三九五號公佈空氣中粒狀物測定法－高量採樣法，其適用於大氣及周界空氣中100 微米以下粒狀污染物質濃度之測定等，已解釋粒徑在100 微米以下均屬粒狀物之範圍。原告訴稱其石膏「平均」粒徑在四十三微米以上，應包含四十三微米以上或以下之粒徑，故應屬上述粒狀污染物之粒徑範圍，且原告氟氯烴廠並非密閉式廠房，其洩漏之石膏粉末可隨風溢散於空氣中。故被告依違反空污法第十九條第一款告發處分於法並無不合。原告之訴為無理由，請判決駁回等語。

理由

按「在各級防制區內，不得有左列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」「違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」分別為行為時空氣污染防制法第十九條第一款、第三十九條第一項所明定。查，本件原告在高雄縣仁武鄉○○路一○○號設立工廠，從事石化業製造，行政院環保署南區督察大隊人員於八十七年八月二十五日前往該工廠核查，發現氟氯烴廠螢石貯放場旁輸送設施輸送石膏過程，因輸送設備之塑膠套管破損致粉塵（白色）逸散至大氣中，顯已違反空污法第十九條第一款規定，案移被告處理，被告依同法第三十九條規定，裁處原告五十萬元罰鍰。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原告所屬工廠氟氯烴廠氟氯酸製程之石膏，平均粒徑在四十三微米以上，遠大於PM10，且石膏粉末洩漏範圍在氟氯烴廠製程內，並無飄散至氟氯烴廠外，且未引起公眾之厭惡及造成他人財物之損失，被告竟以原告工廠非密閉式廠商，石膏粉末已逸散於空氣中，逕行科處罰鍰，於法有違。況稽查當時風向為北風，風速約0.5至１米，原告工廠處下風處，以石膏物性及當時氣象資料推算下游合理遭受污染最遠距離，均在原告廠區範圍內，而且原告下風處廠區範圍內設備架台林立，石膏冷卻器石膏粉末外洩處，高度僅2.5 米，以當時風速並無石膏粉末飄散至氟氯烴廠外，自無違反空污法第十九條第一款規定。況上開條文不論行為人有無故意或過失，一有違法情事，即科處罰鍰，不啻擴張行政裁量，有違憲法第二十三條規定之法律保留原則之精神，與司法院釋字第二七五號解釋之意旨云云。經查，所謂法律保留原則，簡而言之，係指行政機關為行政行為之際，在一定之範圍內須有法律之依據，而該法律依據應保留由國家來制定而言。本件被告係依據首揭行為時空氣污染防制法第十九條第一款、第三十九條第一項之規定，對原告科處罰鍰。依同法第一條規定之立法目的，係為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質得知，係為維護社會秩序及增進公共利益之必要，而以法律限制人民之自由權利，無違憲法第二十三條法律保護原則之意旨。且同法第十九條第一款之規定，係以能防止而不防止散布於空氣或他人財物，為科處罰鍰之條件，亦係以行為人是否有故意或過失為科處罰鍰為條件，亦無違司法院釋字第二七五號解釋意旨，合先敘明。本件原告違章事實，有空氣污染稽查紀錄表、照片各一紙、附原處分卷足稽。又在各級防制區內，不得從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作行為，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物，為首揭法條規定之義務，違反者即應受罰。本件經環保人員於前述事實欄所述期日前往原告工廠稽查，發現該廠氟氯烴廠螢石貯放場旁輸送設施輸送石膏過程，因輸送設備之塑膠套管破損致白色粉塵逸散至大氣中，現場拍照存證，由照片觀之，確有白色粉塵逸散至大氣中，造成空氣污染情形，違規事實洵屬明確。另按「粒狀污染物包括⒈總懸浮微粒：係指懸浮於空氣中的微粒。⒉懸浮微粒：係指粒徑在10微米以下的粒下．．．」行為時空氣污染防制法施行細則第二條第二款定有明文，即凡懸浮於空氣中的微粒，不論其粒徑在10微米以下或以上，均為該法所指之粒狀污染物，準此，原告逸散之石膏粉末平均粒徑縱在四十三微米以上，查該些粒子因能懸浮於空氣中，且因重力而沉降於地面，仍為空氣污染物之一種，原告所訴，核屬誤解法令。依行為時空氣污染防制法第十九條第一款規定，行為如符合「散布於空氣」或「他人財物」要件之一者，即屬可罰。本件石膏粉末洩漏之廠區屬開放空間，所逸散之懸浮微粒可任意飄散於空氣中，並經由空氣之流通傳送至其他地區而沉降於地面，與行為時空氣污染防制法第十九條第一款規定「散布於空氣」之構成要件相當，故發生於廠區之污染洩漏行為，仍屬行為時空氣污染防制法管制之範圍，原告主張，核無足採。揆諸首揭說明，本件原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官 廖 政 雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 張 惠 美