最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第二九一五號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　八十九年度判字第二九一五號

原告

甲○○

被告

內政部

代表人

張博雅

右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十八年八月三日台八十八訴

字第二九八四七號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

緣高雄市政府為興辦左營區○五－文小－十五國小工程，需用坐落高雄市○○區○○段二小段二一七－一地號等十七筆土地，面積四．一二三六公頃，檢附徵收土地計畫書及圖等資料，報經行政院於民國七十八年三月六日以台內地字第六八一五二○號函核准徵收，交高雄市政府地政處於七十八年五月九日以高市地政四字第九一六八號公告，並函知各土地所有人。嗣因案內高雄市○○區○○段二小段二一七－一地號等十七筆土地納入高雄市都市計畫「變更高雄市都市計畫（凹子底都市計畫文小十五、文中十七、體一、文中十六、文小六用地及苓雅都市計畫公二十用地減額使用並實施市地重劃開發）案」，業經高雄市政府於八十四年六月五日以高市府工都字第一七八六六號公告發布實施限定以市地重劃方式辦理整體開發，該府乃就原核准徵收範圍全部土地，擬具撤銷徵收土地計畫書圖及擬辦第四十九期市地重劃計畫書，報經被告於八十七年七月二十日以台內地字第八七○七五一一號函准予辦理，並經高雄市政府地政處於八十七年九月二十二日以高市地政四字第一二四四七號公告，通知原土地所有權人。原告據向高雄市政府提出異議，經該府於八十七年十一月三日以高市府地發字第三七○九九號函復後，原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、本件文小十五國小用地，採減額使用方式辦理重劃同意書，乃高雄市政府據以辦理都市計劃變更，撤銷徵收及市地重劃之法律要件，再訴願決定理由指該同意書乃由土地所有權人所出具，惟以合理推論大部份同意書應係由已徵收土地原土地所有權人所簽署，依土地法第二百三十五條規定原土地所有權人所簽署同意書根本不具法律效力，既不能依都市計劃法第二十四條申請變更都市計劃，亦不能依平均地權條例第五十七條申請優先實施重劃，可見高雄市政府辦理文小十五國小用地減額使用案，其法定程序顯有瑕疵。由於同意書乃本案重要關係證據，為此原告要求被告應提出同意書，以供鑒核該同意書是否合法有效。二、按鈞院四十一年判字第十七號判例意旨，法律有明文規定或上級官署依法已以命令指示之事項，下級官署自無運用行政職權另事裁量之餘地。否則因裁量之結果牴觸法令，即不得不謂為違法之行政處分。再按土地法第二百十九條規定，私有土地經徵收後有未依核准徵收原定興辦事業使用者，原土地所有權人得於五年內聲請收回土地。如於法定期限內未經提出聲請，依行政院五十四年八月五日台內第五五五四號令規定，政府機關亦得主動撤銷徵收發還土地，準此由政府機關主動撤銷徵收發還之土地，應需符合土地法第二百十九條第一項規定否則不得撤銷徵收，並非政府機關認為原徵收案並無必要，即可逾越法律規定任意撤銷徵收發還土地，於此先予申明。三、查文小十五國小用地內已徵收土地，經都市計劃變更為住宅區○道路者，依前揭法規自得由原土地所有權人聲請收回，或由政府機關主動撤銷徵收，至都市計劃未變更仍依原計劃保留作國小用地使用之已徵收土地則依前揭法規既不得聲請收回，當然不得由政府機關任意撤銷徵收發還土地，準此被告於八十七年七月二十日以台內地八七○七五一一號函，准予文小十五國小用地原徵收案範圍內全部撤銷徵收之處分，明顯逾越法律明文規定範圍，係違法之處分，十分明確。四、至於訴願、再訴願決定理由皆主張文小十五國小用地變更都市計劃公告內限定採市地重劃整體開發，依被告八十六年五月二十三日台內地字第八六○四八七三號函釋，乃就原徵收範圍全部撤銷徵收並實施重劃，惟按法律已有明文規定範圍之事項，即不得自訂行政命令，擴大其適用範圍，行政處分之附款更不得作為排斥法律覊束之理由，否則立法院通過土地法第二百十九條第一項條文，豈非形同具文，同時對其他因都市計劃變更案未加註「限定以市地重劃開發」，致未能取回被徵收土地之原所有權人而言，法律的優越性及公平性如何維持。五、再依高雄市政府八十七年九月十五日公告本市第四十九期重劃計劃書，及高雄市政府地政處八十七年九月二十二日撤銷徵收公告所附清冊，均可證明文十五國小用地內仍有小部份未完成徵收之私有土地，則原處分違法撤銷徵收之結果不但使已具領徵收補償，完成徵收程序長達九年之公共設施土地得依七十八年原徵收價額收回，嗣後再以私有土地參加重劃，反而造成重劃區內未徵收土地之重劃負擔倍增，況重劃後已徵收土地因違法撤銷徵收之結果與未徵收土地均可分配相同比率之土地，既不合理更有失公平有違憲法第一四三條明定保障私有土地產權之精神。六、況查文十五國小用地原計劃面積四．一二三六公頃，其內已完成徵收並移轉為市有之土地面積約三．八六七六公頃，經採公共設施用地減額使用方案，國小用地面積反而縮小為二．四九六六公頃，顯然有違適當性，合理性。再查土地法第二百十九條規定聲請收回土地權利期間為五年，苟都市計劃變更後原土地所有權人於八十九年六月五日以前依法要求收回變更為住宅區之原位置之土地，按特別法優先適用原則，原處分及高雄市政府公告本市第四十九期重劃案，恐怕均無法維持，又查本市第四十九期重劃案於八十七年九月十五日先公告，嗣後文十五國小用地撤銷徵收案再於八十七年九月二十二日公告，明顯顛倒行政程序，併此申明。七、綜前所述，高雄市政府據以辦理文小十五國小用地減額使用案之法律要件根本無法律效力，原處分亦顯然逾越法律明文規定，違反憲法保障私有土地產權之精神。訴願、再訴願，決定均未查明重要關係證據之同意書是否合法有效，亦藐視法律規定，反而以行政命令為基礎，一再駁回訴願、再訴願均屬違誤。八、查已徵收土地由原土地所有權人依土地法第二百十九條規定聲請收回與由政府機關主動撤銷徵收發還土地，雖然方式有別，惟所產生之結果則屬相同，準此由政府機關主動撤銷徵收發還土地仍應符合土地法第二百十九條規定，否則政府機關之權限，將超越法律。惟被告於八十六年五月二十三日以台內地字第八六○四八七三號函釋：「已徵收土地，於依徵收目的使用前，如因都市計劃變更其徵收之事業用地範圍，並指定以市地重劃方式辦理時，除應撤銷徵收外，並應依都市計劃說明書之規定辦理市地重劃。」依上開函釋已徵收土地縱未符合土地法第二百十九條規定，政府機關仍得主動撤銷徵收發還土地予原土地所有權人，政府機關之權限明顯超越法律。九、按憲法第一百七十二條，被告上開函釋應屬無效，不得適用。為此，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。

被告答辯意旨略謂：一、本案高雄市政府為興辦○五－文小－十五學校用地，需用坐落該市○○段○○段二一七－一地號十七筆土地，所有權人共計二十七人，面積四．一二三六公頃，乃檢附徵收土地計畫書圖，經行政院於七十八年三月六日以台內地字第六八一五二○號函核准徵收在案。惟因該市左營文小十五、文中十六、文中小十

七、體一等公共設施用地，於七十八年間徵收時，大部分土地所有權人（含原告）陳情要求以市地重劃方式取得，經該府邀集土地所有權人召開說明會後，由土地所有權人提出以該市果貿國宅用地與上開公共設施用地辦理跨區重劃，惟未奉准，乃延續由土地所有權人提出申請將案關文小十五國小用地辦理都市計劃變更減額使用並以市地重劃方式開發之同意書，經該府研析評估結果，遂於八十四年六月六日採行減額使用方式辦理都市計畫變更並限定以市地重劃方式辦理整體開發。為配合辦理都市計畫及執行細部計畫之內容，高雄市政府乃於八十七年六月二十九日以高市府地五字第一八五九六號函，擬具撤銷徵收計畫書及第四十九期市地重劃計畫書，報經被告於八十七年七月二十日以台內地字第八七○七五一一號函准予撤銷徵收，該府地政處據於八十七年九月二十二日以八七高市地政四字第一二四四七號辦理撤銷徵收公告完竣，於法並無不合。二、至原告等指稱部分學校用地並未變更都市計畫，仍可以依原徵收計畫使用，不得逕予撤銷徵收，原處分牴觸法律乙節。按本案高雄市政府原已徵收取得○五－文小－十五學校用地，嗣後經都市計劃程序變更部分學校用地為住宅區○道路用地，部分雖仍維持學校用地，惟都市計畫細部計畫內限定應以市地重劃方式辦理整體開發，並規定其以市地重劃開發之範圍，高雄市政府為符合都市計畫之規定（包括分區、用地配置及開發方式、範圍）及受益者負擔之公平原則，乃就原徵收範圍辦理撤銷徵收，並依都市計畫說明書之規定辦理市地重劃，並無不妥。綜上論結，本案原告之訴為無理由，請判決駁回等語。

理由

按「土地法第二一九條僅規定得由土地原所有權人申請收回土地，如未經原所有權人申請，政府是否得逕予撤銷徵收，法無明文規定，惟查土地法第二一九條既為保障人民私權而設，則政府本於政策及職權，如認為該項土地之徵收已無必要時，逕予撤銷徵收發還土地，已非屬法律之適用問題，自非不得為之，但應報經其原核准徵收機關之核准。」「已徵收之土地，於依徵收目的使用前，如因都市計畫變更其徵收之事業用地範圍，並指定以市地重劃方式辦理時，除應撤銷徵收外，並應依都市計畫說明書之規定辦理市地重劃。」分經行政院五十四年八月五日台內字第五五五四號令及內政部八十六年五月二十三日台內地字第八六○四八七三號函釋在案。查，本件高雄市政府為興辦○五－文小－一五國小工程，需用坐落左營區○○段○○段二一七－一地號等十七筆土地，所有權人計二十七人，面積四．一二三六公頃，經檢具徵收土地計畫書、圖等資料，報奉行政院於七十八年三月六日以台內地字第六八一五二○號函核准徵收。嗣因上開用地範圍內之土地所有權人陳請高雄市政府，改採公共設施用地減額使用方案（即將學校用地部分變更為住宅區○道路用地），並出具同意書，同意優先辦理市地重劃。經該府於八十四年六月五日以高市府工都字第一七八六六號公告完成都市計畫變更程序，並於細部計畫內限定以市地重劃方式辦理開發。嗣為配合都市計畫之變更及符合都市計畫之規定，高雄市政府乃擬具撤銷徵收土地計畫書圖及第四十九期市地重劃計畫書，報經內政部於八十七年七月二十日以台內地字第八七○七五一一號函准予撤銷徵收及辦理市地重劃。嗣該府地政處於八十七年九月二十二日以高市地政四字第一二四四七號公告撤銷徵收並同時辦理第四十九期市地重劃。原告不服，於公告期間內提出異議，經該府於八十七年十一月三日以高市府地發字第三七○九九號函復原告。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：已徵收土地倘符合土地法第二百十九條第一項規定，未經原土地所有人申請收回者，應由政府機關主動發還土地，不得撤銷徵收，原處分就核准文小十五學校用地內已徵收土地仍可依原徵收計畫使用者撤銷徵收，於法不合。且已徵收土地之撤銷徵收，原土地所有人既不能依都市計畫法第二十四條規定，申請變更都市計畫；亦不能依平均地權條例第五十七條規定，申請優先實施重劃。因此，本件撤銷徵收減額使用案之法定程序有瑕疵，且有違憲法第一百四十三條規定意旨。而本件撤銷徵收理由之一，係大部分原土地所有人出具同意書為其論據，但該同意書有違土地法第二百三十五條之規定，不具法律效力。被告之撤銷徵收裁量，有違鈞院四十一年判字第十七號判例意旨，且違背憲法第一百七十二條之規定，應為無效云云。經查，土地法第二百十九條第一項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者；未依核准徵收原定興辦事業使用者。」此項規定為原土地所有權人之權利，稱之為收回權或買回權。惟原土地所有權人不主動行使該買回權，並無應將徵收土地發還原所有權人之規定。且此項規定並未限制徵收機關不得撤銷原徵收土地，依首揭行政院函釋意旨，祗要需用地機關報經原核准徵收機關之核准，自得撤銷土地之徵收，此時非但無違憲法第一百七十二條有關命令不得牴觸憲法或法律之規定；亦無違本院四十一年判字第十七號判例意旨：法律有明文規定或上級官署依法已以命令指示之事項，下級官署自無運用行政職權另事裁量之餘地。

又撤銷徵收不以徵得原土地所有權人同意為要件，如需用地機關徵得原土地所有權人同意，且出具同意書，自可使撤銷徵收程序之推行，更為順利，其同意書與土地法第二百三十五條有關被徵收土地所有權人權利、義務之終止無涉。另因需用地機關徵收土地後，經檢討結果，須實施減額使用，以致應撤部分徵收土地時，法無明定應符合原土地所有權人得依都市計劃法第二十四條規定，申請變更都市計畫，及依平均地權條例第五十七條規定，申請優先實施重劃，始得撤銷土地徵收。需用地機關報經核准，撤銷原徵收之土地，亦與憲法第一百四十三條規定之土地政策無涉，原告無非誤解上開法條之意旨，合先敍明。本件高雄市政府因上開用地範圍內之土地所有權人陳情，該府改採公共設施用地減額使用方案，將學校用地部分變更為住宅區○道路用地，並出具同意書（同意者計二十人，面積一．七○七一公頃。另原屬金川木業股份有限公司所有土地二．四一六五公頃，業已移轉登記為高雄市有），同意優先辦理市地重劃，經該府於八十四年六月五日以高市府工都字第一七八六六號公告發布實施變更都市計畫，並於細部計畫內限定以市地重劃方式辦理整體開發。嗣為配合都市計畫變更及符合都市計畫之規定，高雄市政府乃就原徵收範圍，擬具撤銷徵收土地計畫書圖及第四十九期市地重劃計畫書，報經法定核定徵收機關內政部於八十七年七月二十日以台內地字第八七○七五一一號函准予撤銷徵收及辦理市地重劃，已符合首揭規定之程序。又高雄市政府原已取得○五－文小－十五國小用地，嗣經都市計畫程序變更部分用地為住宅區○道路用地，部分雖仍維持學校用地，惟都市計畫細部計畫內限定應以市地重劃方式辦理整體開發，並規定其以市地重劃開發之範圍，高雄市政府為符合都市計畫之規定（包括分區、用地配置及開發方式、範圍）及基於受益者負擔之公平原則，乃就原徵收範圍辦理撤銷徵收，並依都市計畫說明書之規定辦理市地重劃，業經被告於再訴願時答辯辯明在案，核無不妥。原告主張，核無足採。揆諸首揭說明，本件原處分，核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官 廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　張　惠　美