最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第一二六七號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第一二六七號

原告

甲○○

被告

行政院環境保護署

代表人

郝龍斌

右當事人間因有關環保事務事件，原告不服行政院中華民國八十八年九月七日台八十

八訴字第三三八二九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告於八十六年一月十四日向被告所屬環境保護人員訓練所（以下簡稱環訓所）申請核發甲級廢水處理專責人員合格證書，經該所函復未准所請。原告訴經被告八十六年五月十五日八六環署訴字第一六三七一號訴願決定將原處分撤銷，由該所另為適法之處分。環訓所重新審查，仍未准所請。原告復訴經被告八十六年十二月六日八六環署訴字第七七三五七號訴願決定將原處分撤銷，由該所另為適法之處分。案經環訓所審查，復未准所請。原告提起訴願，經遭駁回，訴經行政院台八十七訴字第五五七三一號再訴願決定，將原決定及原處分均撤銷，指示應由被告另為適法之處分。被告遂以八十七年十二月一日（八七）環署訓字第○○八○七九一號函復原告，以原告之乙級廢（污）水處理技術員合格證書經被告以八十六年六月三十日八六環署訓字第三六三六四號函撤銷確定（該部分原告循序提起行政訴訟，另行裁定終結）在案，依環境保護專責單位或人員設置辦法（以下簡稱設置辦法）第二十二條第二項「經撤銷合格證書者，五年內不得再請領該類合格證書」之規定，所請甲級廢水處理專責人員合格證書，歉難核發。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告於八十六年一月十四日提出申請甲級合格證書被否准及被告八十六年五月十五日（八六）環署訴字第一六三七一號之訴願決定書內容，均未述及原告乙級證書之情事乙節，該訴願決定撤銷原處分。可知當時之法令及實務運作上，並非如被告所宣稱「在實務上係指同類（含甲、乙級）」的基礎審理發證，因而甲、乙二級證書，應屬不同合格證書，不因乙級證書撤銷而影響甲級證書之申請。二、修正前設置辦法第二十三條規定禁止五年內再請領證書有違授權明確及比例原則：該規定因無法律明文授權本不生規範之效力，原告本不因被告撤銷其乙級廢水處理專責人員合格證書，而影響其申請核發甲級廢水處理專責人員合格證書之權利，且前揭被告撤銷處分存有明顯重大之瑕疵，所依據之法源違憲且違反追訴權之時效，自不生撤銷原告乙級證書之效力，更遑論形成原告申請甲級證書之障礙。按憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」所謂必要者，參酌行政程序法第七條規定應為：「一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」相較於撤銷合格證書及禁止五年內再請領該類證書之手段，課處罰鍰或暫時停止執業等方式一樣能夠達到守法之道德標準。

就此而言，使他人利用其名義虛偽設置為專責人員，不適宜以撤銷合格證書方式處罰行為人。以撤銷合格證書方式禁止他人利用其名義虛偽設置為專責人員，固然能達成專責人員全職之目的，然撤銷合格證書將剝奪被處分人工作、生存之權利，利益權衡顯失均衡。前揭撤銷專責人員合格證書之規定顯有違比例原則，本於同一法理，禁止五年內再請領該類證書之規定亦有違憲之虞。三、按嚴格文義解釋之原則，原告並非再行聲請同類證書：行政法所習用之解釋方法，與憲法或民刑法所運用者，並無根本之差異。而文字為法律意旨附麗之所在，為法律解釋活動之最大範圍。故解釋法律，首須確定文字涵蓋之範圍，此即為文義解釋。且制裁性法律之解釋，尤應著重於嚴格的文義方法，俾能保護人民之自由與權利。現行設置辦法第二十二條第二項規定：「前項經撤銷合格證書者，五年內不得再請領該類合格證書。」所謂「再」文義上應係指先有撤銷合格證書之事實存在後，始重新再請領合格證書，否則即有逾越條文之文義。原告是於八十六年六月三十日被撤銷合格證書，然原告是於八十六年一月十四日向環訓所申請核發甲級廢水處理專責人員合格證書，在時間上並非重新再申請合格證書。所謂「該類」合格證書應指同一種類。本於制裁性法律嚴格文義解釋之原則，所謂同一種類應是指與原先申請之合格證書完全相同之種類而言。且現行環保法令又未明文規定甲、乙級合格證書係屬同一種類。故所謂「該類」合格證書，於本案中應指乙級廢水處理技術員合格證書而言，並不包括甲級廢水處理技術員合格證書。原告是於八十二年三月、八十三年三月分別接受甲級、乙級廢水處理專責人員完整課程訓練及考試，並分別取得結業證書，故甲級、乙級合格證書應屬不同證書，豈可因乙級證書事後撤銷而影響到原告原先得申請甲級證書之權利，故甲、乙級二級合格證書應屬不同證照。四、八十六年八月二十七日修正前之設置辦法第二十三條第二項規定，「．．．。前項經撤銷合格證書者，五年內不得再請領合格證書。．．．」原告於八十六年元月十四日提出甲級證照申請。雖被告一再宣稱：在實務上係指同類（同甲、乙級），且同類甲、乙級專責人員擔負該辦法第十四條規定之職責程度並無區別，應具備同等守法之道德標準，．．．」惟揆諸該修正前之設置辦法之內容並無何法條規定如被告所述，迨八十七年八月二十六日修正後之現行設置辦法第二十二條第二項規定「．．．。前項經撤銷合格證書者，五年內不得再請領該類合格證書」，始有明示。

可知前述實務上係指同類（含甲、乙級）乃是被告在八十七年八月二十六日修正公布現行設置辦法前，自行擴大解釋法令。然涉及攸關剝奪人民工作權、生存權時、在法條尚未修正明示前，被告不應未有法條依據而擴大解釋，駁回原告甲級證書之申請。

被告所稱「．．．應具備同等守法之道德標準．．．」應在其整合空、水、毒三類為現行設置辦法時，予以一致性的規範。即適用現行設置辦法之各類專責人員，如查屬實，有所謂「使他人利用其名義虛偽設置為專責人員」之事實，理應撤銷該員所有空、水、毒三類之各類合格證書，才可謂之「應具備同等守法之道德標準」之一致性。

然揆諸被告之現行法令及其至今之行政行為，並無上述之「應具備同等守法之道德標準」一致性。以上得以印證，被告答辯所指「應具備同等守法之道德標準」及「在實務上係指同類（含甲、乙級）」，在八十七年八月二十六日公布之現行設置辦法之前的法令並無規範，乃係被告無法條規定下自行擴大解釋。五、人民依被告要求取得專責人員合格證書，均有其規定，須分別參加甲級（或乙級）之專業項目訓練，並經被告之甲級（或乙級）之考試及格，始可分別取得甲級（或乙級）之合格證書，且為專責人員須有上述之合格證書，始得有該項謀生工作權。也是一種賴以維持生計之權利事項，豈可謂之「授益行政處分」。該權利並非被告平白無故加給人民之物品，而自認又可隨時收回之物品權益。豈可用撤銷合格證書方式來達成禁止「使他人利用其名義虛偽設置為專責人員」。固然其能達成專責人員全職之目的，但如改課處罰鍰或暫時停止執業等方式，一樣能夠達到守法之道德標準而言，顯然撤銷合格證書非但有違背憲法第二十三條之虞，且剝奪原告工作、生存之權利，利益權衡顯失均衡。環訓所一再否准原告請領甲級廢水處理技術證書，亦經監察院認定係誤解法令所致。六、綜上所述，依八十六年八月二十七日發布之設置辦法內容，及本於制裁性法律嚴格文義解釋之原則，甲、乙二級證書應屬不同合格證書。且原告非於乙級證書被撤銷後再行聲請，應不受設置辦法之拘束，故原處分及一再訴願決定之認事用法顯然違法，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂：一、原告訴稱環境保護專責單位或人員設置辦法禁止五年內再請領證書，有違授權明確性及比例原則云云。按水污染防治法第二十一條明定「事業或污水下水道系統應設置廢水處理專責單位或人員；其辦法由中央主管機關定之。」被告基於法定職權訂定發布：「環境保護專責單位或人員設置辦法」並送立法院備查，該辦法具有廣義之法律效力。其中對於專責人員學歷、工作經驗及訓練資格認定之合格證書之取得，及使用時所應遵守之約定皆有明確規範。被告依該辦法核發之合格證書，屬授益行政處分，非屬人民基本權利範圍。原告並未實際從事設置事業廢水處理及防治之專責工作，而虛偽設置之行為，視上述法規制度為無物，顯已不符被告核發其合格證書之目的。故被告依查核事實據以撤證，並限制其五年內不能再參加該類之訓練及請領證書，實乃收回權益之行政處分，並為健全專責制度所必要。二、依環境保護專責單位或人員設置辦法第二條之規定，專責人員分三類（空氣污染防制專責人員、廢水處理專責人員及毒性化學物質專業技術管理人員），每類均為甲、乙二級。

因此五年內不得再請領合格證書，在實務上係指同類（含甲、乙級）。且同類甲乙級專責人員擔負該辦法第十四條規定之職責程度並無區別，應具備同等守法之道德標準。因此，同一人無論其甲級或乙級之合格證書因違規遭撤證，五年內自不宜再擔任同類專責工作，即五年內不得再請領同類含甲級及乙級之廢水處理合格證書。此於整合空、水、毒三類為現行設置辦法前之舊「事業或污水下水道系統廢（污）水處理專責單位或人員設置辦法」第十三條第二項規定：「撤銷廢（污）水處理技術員資格證書者，五年內不得再請領廢（污）水處理技術員資格證書。」亦含甲級及乙級五年內均不得再請領，得以印證。原告被撤銷乙級廢水處理合格證書時，其甲級廢水處理合格證書仍屬於申請程序中，故五年內不得再請領甲級及乙級之同類合格證書。被告遵照行政院八十七年十一月十一日台八十七訴字第五五七三一號再訴願決定之意旨，以被告之名義函復原告不予核發其甲級廢水處理專責人員合格證書之處分，並無不合。綜合上述，本件行政訴訟為無理由，請判決駁回原告之訴等語。

理由

按涉及人民權利之限制，其處罰構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨。司法院釋字第三九四號解釋甚明。經查，行為時水污染防治法第二十一條規定：「事業或污水下水道系統應設置廢水處理專責單位或人員；其辦法由中央主管機關定之。」概括授權訂定廢水處理專責單位或人員設置辦法。此項授權條款未就授權之內容與範圍為明確之規定，依法律整體解釋，固可推知立法者有意授權中央主管機關，就設置廢水處理專責單位或人員之事項，得依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。但對廢水處理專責單位或人員所為裁罰性之行政處分，縱與上開事項有關，究涉及人民權利之限制，依首開解釋，其處罰構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨。被告基於中央主管之職權，本於上開授權條款所訂定之行為時環境保護專責單位或人員設置辦法第二十二條第一項關於由中央主管機關撤銷廢水處理專責人員合格證書之規定部分，係對廢水處理專責人員所為裁罰性之行政處分，未經法律具體明確授權，依上開說明，與憲法保障人民權利之意旨不符，應不予適用。從而同條第二項規定「前項經撤銷合格證書者，五年內不得再請領該類合格證書。」既以不符合憲法保障人民權利意旨之規定為基礎，亦應不予適用。

雖行政程序法於八十九年十二月二十七日公布第一百七十四條之一第一項規定：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後一年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。惟不得據之謂與憲法保障人民權利之意旨不符之行為時環境保護專責單位或人員設置辦法第二十二條第一項、第二項之規定部分，於本件仍應予適用。從而其據應不予適用之規定而為行政處分者，該處分即有未合。本件原告於八十六年一月十四日向被告所屬環境保護人員訓練所申請核發甲級廢水處理專責人員合格證書，嗣經被告以原告原領有乙級廢水處理技術員合格證書，於八十六年六月三十日經撤銷在案，依上開辦法第二十二條第二項規定，不得再請領該類合格證書為由，予以否准，揆諸前述說明，即違背法律保留原則，難謂於法有據。原再訴願決定未予糾正，同有未合。原告指摘為違法，非全無理由。應將原處分及原再訴願決定悉予撤銷，由被告另為適法之處理。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱　彰　德