最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第二二六四號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第二二六四號

原告

貢寮區漁會

代表人

甲○○

訴訟代理人

邱晃泉律師

訴訟代理人

林詩梅律師

被告

行政院農業委員會（承受原臺灣省政府農林廳漁業局業務）

代表人

陳希煌

右當事人間因漁業法事件，原告不服行政院中華民國八十九年二月十八日台八十九訴

字第○五○五一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣本件原處分機關臺灣省政府以原告所有台專漁字第六號專用漁業權之部分海域與經濟部所屬事業機構臺灣電力股份有限公司（下稱台電公司）之核能四廠海域工程所需海域重疊，而核能四廠海域工程之進行係公共利益之需要，乃依漁業法第二十九條第一項第八款規定，以民國八十八年三月十一日八八府農漁字第一四九四五八號函撤銷原告所有台專漁字第六號專用漁業權之部分專用漁業權海域（面積二．六六平方公里）及停止該專用漁業權部分海域（面積一．七八平方公里）漁業權之行使，停止期間自即日起至九十三年二月二十八日止。該府並於同日以八八府農漁字第一四九四六八號公告在案。原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂：一、「公共利益」，雖屬不確定法律概念，但其含義應從客觀法秩序來解釋，俾合度適用於具體特定事實，不容行政機關以享有判斷餘地為名，恣意解釋：（一）本件，原訴願決定及再訴願決定認為，漁業法第二十九條第八款「公共利益」是不確定法律概念，被告經由解釋並具體化適用於特定事實關係有相當之判斷餘地。惟查，事涉法律構成要件之解釋問題，仍屬法律解釋問題，要不得由被告恣意解釋之。（二）按法律概念之解釋，不僅非得以主觀恣意解釋，更應探求法概念所屬法規範之目的，並詳究法規範所利益對象及相關法律等客觀法秩序，特別是，類如「公共利益」等高度價值判斷之不確定法律概念，在不同法規範，均有其意涵，更應把握其概念所屬法規範加以解釋，並於具體適用時，衡量個別事實是否與該公共利益概念相符。若某一具體事實所帶來之利益，須損害該公共利益概念所屬法規之利益對象時，則此一個別事實是否符合該法規範所訂「公共利益」，應透過價值衡量以認定之。如該具體事實具有必要性，而所致利益確比該法規範利益對象重要，並對全體國民帶來重要且無疑之利益時，方可認其為「公共利益」。二、本件，被告以我國經濟發展需要電力、興建核四廠屬大多數國民之需要云云為由，遽認此即符合漁業法第二十九條第一項第八款之公共利益之需要，進而撤銷、停止原告之部分專用漁業權。其認定，顯有違法擅斷之處：（一）按漁業法第一條規定，漁業法之立法目的是：「為保育、合理利用水產資源，提供漁業生產力，促進漁業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活。」從而，漁業法第十九條第一項第八款所定「公共利益」

之含義，自應就漁業法立法目的本身加以考量與解釋。（二）核四廠之興建並不符合公共利益之需要：⒈核四廠之興建決策，單就程序本身而論，即不足以導出其決策合乎「公共利益」；⒉核四廠之興建確會影響漁業法所利益對象；⒊核四廠之興建，既然有不良影響，除非有明確必要性，且所帶來之利益遠大於所破壞的利益，並對全體國民帶來重要且無礙利益，否則，不能認為符合公共利益之需要。然查，我國政府早已將電力自由化視為重要施政方向；現已有多家民營電廠正在興建；未來將有多家陸續加入商轉。根據經濟部能源委員會統計，已獲准登記備案之民間業者供應電力將達

一、○三○萬千瓦，遠遠超過核四廠預計發電容量一三五萬千瓦。可見，興建核四廠，已非我國電力需求之必要選擇。若為此不必要之選擇，而犧牲原告與所屬漁民之權益及海洋、海岸生態之保育，顯然不符必要性原則及比例原則。核四廠之興建，並不足以作為依漁業法第二十九條第一項第八款所定「公共利益需要」而撤銷、停止原告部分專用漁業權之理由，應可認定。（三）又被告既為漁業法之主管機關，於審查核四廠興建工程是否符合漁業法所定「公共利益之需要」時，自應將興建核四廠對水產資源保育與利益、漁業發展、娛樂漁業、漁業秩序及漁民生活等等之各種影響一併考量。然查，被告並未如此。（四）綜上所述，核四廠之興建，影響漁民權益及海洋生態資源之保育，有違漁業法立法目的，難謂其確實符合全國國民之利益。核四廠之興建，亦非我國電力發展所必要。核四廠之興建，不足以作為損害原告之生存權益及環境生態之理由，自不符合漁業法第二十九條第一項第八款所定「公共利益之需要」。

被告爾為撤銷、停止原告部分專用漁業權之處分，實已違法。三、又原處分顯然違反漁業法第二十九條第二項規定，而有違依法行政原則：（一）、查漁業法第二十九條第二項明文規定：「主管機關為前項處分前，應先公告，並通知各該有關之漁業人。

」而被告於八十八年三月十一日，未經先行公告，即逕自撤銷、停止訴願人部分專用漁業權。被告於同日公告中也明白載稱：「本府『已』依漁業法第二十九條規定變更、撤銷及停止貢寮區漁會專用漁業權部分海域之處分」。可見，被告撤銷在先，公告在後。（二）、再者，漁業法第二十九條第二項所定之「公告」，雖未訂有相當期間，惟「公告」之意義在於使權益受影響者明白行政機關所欲採取之行為，而有表示意見之可能，故自應訂有相當期間。四、按英國上議院（即最高法院）在一九六四年的一個判決裡，對於何為「公共利益」有精闢的討論與見解。其中雷德勛爵＼大法官（Lord Reid ）：「誰能決定什麼對國家的安全與利益有損？什麼是公眾利益而什麼又不是，可說是一個很常見的問題。關於這個問題，原則上我不同意應該由政府或大臣做最後的決定。」載福林勛爵＼大法官（Lord Devlin ）則指出：「一個國家利益的目的是否存在，不是『政府以為』它是否存在。我們有時固然可假定這個目的存在，但這假定不是不可以推翻的。．．．人們可以誇大自己的利益，政府又何嘗不能。政府官員就和其他人一樣，都會受一些崇高的動機所鼓舞，這時候就有本事特別訂出一些政策，專門防止老百姓做些政府不願見的事。法庭有義務隨時提高警覺，防止他們濫用特權。」五、綜上所陳，核四廠之興建，顯非被告所稱符合大多數國民需要，而屬漁業法第二十九條第一項第八款「公共利益之需要」。被告撤銷、停止原告部分專用漁業權，顯有違政府依法行政之原則，且嚴重損害人民權益。敬請鈞院撤銷原處分及原訴願決定、再訴願決定等語。

被告答辯意旨略謂：一、依漁業法第二十九條第一項規定：「有左列各款情形之一者，主管機關得變更或撤銷漁業權之核准，或停止漁業權之行使：一、國防之需要．．．八、其他公共利益之需要。」又依被告八十七年七月三日農漁字第八七一三一七五四號函示，漁業法第二十九條所定損失補償係「無損失即無補償原則」，請前台灣省政府依主管機關權責，倘認定核四廠工程符合漁業法第二十九條第一項各款情形之一者，應辦理變更、撤銷或停止之處分，然後始生補償問題。本案核能四廠興建計畫，係政府重大經濟建設計畫，從整體政策及國家經濟之觀點而言，合於大多數國民之需要，經核符合漁業法第二十九條第一項第八款情形，爰依同條規定撤銷及停止原告部分專用漁業權。二、專用漁業權係主管機關依漁業法創設之權利，屬主管機關依法律所為之行政處分，依漁業法第二十九條第一項之規定及被告之解釋，授權主管機關認定開發行為倘符合該條項任一款之情事，即得對專用漁業權予以處分，對該合法處分所生之損失，可由當事者雙方協調或中央主管機關核定補償金額予以補償，此應不違反憲法保障人民財產權之立法意旨。三、漁業法第二十九條第一項第八款之「公共利益」為不確定法律概念，行政機關將抽象之不確定概念經由解釋而具體化的適用於特定事實關係，應認為行政機關有相當之判斷餘地。又主管機關應否核發專用漁業權，於核發前即應本於國家整體立場對漁業法第二十九條第一項各款所列舉事由加以審酌，如認該事由優先於漁業利益，即不應核准專用漁業權，甚且，在已核准後專用漁業權存續期間，因公共利益與漁業利益再相比較，倘前者利益大於後者，主管機關基於利益衡量比較，即可行使裁量權，撤銷或停止部分專用漁業權。四、台電公司提出核能四廠興建計畫，其可行性及環境影響評估報告分別由經濟部及行政院原子能委員會完成審查，於八十一年報行政院通過，總投資額達新台幣（下同）一、六九七．三一億元，為我國重大公共投資計畫。其間立法院雖曾於八十五年五月間提出廢核決議案，惟經行政院於同年十月間依憲法第五十七條第二款陳奉總統核可，移請立法院覆議成功，此一國家政策正式定案。從整體政策及國家經濟之觀點而言，應符合大多數國民之需要，屬公共利益應無疑義。五、訴訟狀中述及核能四廠海域工程涉及貢寮漁業資源保育區部分，經查貢寮漁業資源保育區係位於卯澳灣，與該工程施工及營運所需範圍相距甚遠，且該工程施工及營運所需範圍並未設置漁業資源保育區。又核能四廠興建計畫屬國家公共利益，該工程對海域生態及漁業資源之影響部分，業由行政院原子能委員會完成環評審查，且該會另邀學者專家、機關及當地團體組成核四廠興建環境監督委員會，以監督核四廠施工符合環評要求。又依台灣電力公司所提供資料顯示核四廠於九十三、九十四年商業運轉後，每年可提供全國一五六億度電力，對國家整體經濟有相當之助益。同時核四建廠計畫所需海域範圍為四．四四平方公里，僅佔原告專用漁業權總面積一一六．八平方公里之百分之三．八，且原告漁民之作業區域並非僅侷限於該四．四四平方公里內之海域，漁民亦可赴公共海域或其他漁會專用漁業權海域入漁，又依漁業法第二十九條第三項規定該會亦會獲得應有的損失補償，經權衡國家公益及當地漁民部分利益下，據以處分原告專用漁業權部分海域。六、漁業法第二十九條第二項規定：「主管機關為前項處分前，應先公告，並通知各該有關之漁業人」，其「處分前公告、通知」與「處分」期間之間隔，法無明文規定，揆其立法目的，僅為主管機關處分前所預為告知之行為。前台灣省政府處理本案，由於漁業權人僅原告，而於八十五年十月接獲經濟部之請求處分原告專用漁業權部分海域時，即要求經濟部與原告協調，查經濟部於八十六年十月十四日所召開之協調會，原告賴理事長招男及漁會理事、代表等亦出席會議，已達告知之目的，嗣後經濟部與台電公司亦多次召開說明會及協調會均邀請原告或其成員參與，原告早已知悉主管機關依法必然就該施工海域之專用漁業權為處分，衡諸本案自八十五年間開始即進行協調、溝通，歷時已達兩年有餘，雖均仍未能達成補償共識，然應已有充裕時間供漁業權人原告為漁業權變更之因應措施。俟經濟部因核四工程即將進入高峰期，該部即報奉行政院秘書長八十八年一月二十二日台八十八經○三四二五號函示：「核能四廠興建計畫係政府重要施政計畫，各有關機關皆應全力配合推動」，經濟部乃於八十八年三月二日補足處分漁業權所需相關文件，再請前台灣省政府辦理漁業權處分事宜。因此台灣省政府於八十八年三月十日依漁業法第二十九條第二項規定辦理撤銷及停止該會部分專用漁業權之公告及通知，並以八十八年三月十一日八八府農漁字第一四九四五八號函撤銷該會所有台專漁字第六號專用漁業權之部分專用漁業權海域及停止該專用漁業權部分海域漁業權之行使，嗣後被告亦核定補償金額達二一五、六一二、七五二元，已屬為兼顧受處分人權利之情理法及國家政策之處置。綜上論述，原告之訴顯無理由，請求駁回原告之訴等語。

理由

按臺灣省政府（農林廳漁業局）因臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例之施行，於八十八年七月一日合併於行政院農業委員會（漁業署），其原有業務亦由行政院農業委員會（漁業署）概括承受，依訴願法第七條之旨趣，行政院農業委員會視為被告機關，特先敍明。次按基於公共利益之需要者，主管機關得變更或撤銷其漁業權之核准，或停止其漁業權之行使，為漁業法第二十九條第一項第八款所明定。本件原處分機關臺灣省政府以原告所有台專漁字第六號專用漁業權之部分海域與經濟部所屬事業機構台電公司之核能四廠海域工程所需海域重疊，而核能四廠海域工程之進行係公共利益之需要，乃依漁業法第二十九條第一項第八款規定，以八十八年三月十一日八八府農漁字第一四九四五八號函撤銷原告所有台專漁字第六號專用漁業權之部分專用漁業權海域（面積）二．六六平方公里）及停止該專用漁業權部分海域（面積一．七八平方公里）漁業權之行使，停止期間自即日起至九十三年二月二十八日止。該府並於同日以八八府農漁字第一四九四六八號公告在案。原告不服，以原處分機關就台電公司核能四廠之興建，是否符合公共利益及如何認定，並未加以審酌，復無視核能四廠對環境之影響、漁民生存權益之傷害及民間就系爭工程將影響東北角海岸風景特定區、貢寮漁場、貢寮漁業資源保育區之質疑聲浪，仍一意孤行，逕自撤銷、停止原告部分專用漁業權，顯係濫用行政權，違反憲法對人民生存權及環境權之保障，且民營電廠逐漸興建接近完工，國內電力供應並非如台電公司或政府宣稱，非興建核能四廠供應不可，然核能四廠的興建卻勢必永久影響貢寮地區之海域生態環境，亦影響原告及所屬漁民權益，與公共利益之需要不符，況核能四廠未確實進行環境影響評估，並經監察院糾正在案；又原處分機關未經公告，即逕自撤銷、停止原告部分專用漁業權，另以同日公告撤銷及停止原告部分專用漁業權，有違依法行政原則云云，訴經行政院農業委員會訴願決定，以漁業法第二十九條第一項第八款規定所稱之公共利益一詞為不確定法律概念，行政機關將抽象之不確定法律概念經由解釋而具體化適用於特定事實關係，應認行政機關享有相當之判斷餘地。主管機關應否核發專用漁業權，於核發前即應本於國家整體立場對漁業法第二十九條第一項各款所列事由加以審酌，如認該等事由優先於漁業利益，即不應核准專用漁業權，甚且在核准後專用漁業權存續期間，因公共利益與漁業利益相比較下，倘前者之利益大於後者，主管機關基於利益衡量比較，即可行使裁量權，撤銷或停止部分專用漁業權。我國自產能源不足，為確保能源穩定供應與能源多元化政策，確有需要適度發展核能發電，興建核能四廠以符合大多數國民之需要，屬公共利益，應無疑義。又核能四廠施工及營運所需海域僅佔原處分機關核予原告一一六．八八平方公里專用漁業權海域之百分之三．八，對原告之影響應屬有限，且依漁業法第二十九條第三項規定，原告亦會獲得應有的損失補償，原處分機關依漁業法第二十九條第一項第八款規定撤銷及停止原告部分專用漁業權，實為兼顧情理法及國家政策之處置。查貢寮漁業資源保育區係位於卯澳灣，與核能四廠工程施工及營運所需範圍相距甚遠，且該工程施工及營運所需範圍並未設置漁業資源保育區。至該工程對於海域生態及漁業資源之影響部分，業由行政院原子能委員會完成環境影響評估審查在案，並另邀學者專家、機關及當地團體組成核能四廠興建環境監督委員會，以監督台電公司之施工符合環境影響評估要求。所稱核能四廠未確實進行環境影響評估，經監察院糾正在案，相關單位違法失職，至為顯明一節，查環境影響評估之審查應由主管機關負責，與本件漁業權之處分無涉。再者，原處分機關業以八十八年三月十一日八八府農漁字第一四九四六八號公告，依漁業法第二十九條規定變更、撤銷及停止原告專用漁業權部分海域之處分事宜，並以八十八年三月十一日八八府農漁字第一四九四五八號函撤銷原告所有台專漁字第六號專用漁業權之部分專用漁業權海域及停止該專用漁業權部分海域漁業權之行使，於法並無不合，訴稱原處分機關未先公告即為處分，有違依法行政原則云云，核不足採，遂駁回其訴願，提起再訴願，亦遞予決定駁回，經核均無不合。原告仍不服，循序提起行政訴訟，其主張如前揭事實欄所載。經查：㈠、專用漁業權係主管機關依漁業法創設之權利，屬主管機關依法律所為之行政處分，依漁業法第二十九條第一項規定：「有左列各款情形之一者，主管機關得變更或撤銷漁業權之核准，或停止漁業權之行使：一、國防之需要．．．八、其他公共利益之需要。「又行政院農業委員會八十七年七月三日（八七）農漁字第八七一三一七五四號函示：「漁業法第二十九條所定損失補償係『無損失即無補償原則』，貴府係為貢寮區漁會專用漁業權主管機關，倘貴府依權責認定核四廠工程符合漁業法第二十九條第一項各款情形者，應辦理變更、撤銷或停止之處分，然後始生補償問題。」故依漁業法之規定及該會之解釋，授權主管機關認定開發行為倘符合該條項任何一款之情事，即得對專用漁業權予以處分，對該合法處分所生之損失，可由當事者雙方協調或中央主管機關核定補償金額予以補償，此應不違反憲法保障人民財產權之立法意旨。㈡、漁業法第二十九條第一項第八款之「公共利益」為不確定法律概念，行政機關將抽象之不確定概念經由解釋而具體化的適用於特定事實關係，應認為行政機關有相當之判斷餘地。又主管機關應否核發專用漁業權，於核發前即應本於國家整體立場對漁業法第二十九條第一項各款所列舉事由加以審酌，如認該事由優先於漁業利益，即不應核准專用漁業權，甚且，在已核准後專用漁業權存續期間，因公共利益與漁業利益再相比較，倘前者利益大於後者，主管機關基於利益衡量比較，即可行使裁量權，撤銷或停止部分專用漁業權。㈢、台電公司提出核能四廠興建計畫，其可行性及環境影響評估報告分別由經濟部及行政院原子能委員會完成審查，於民國八十一年報行政院通過，總投資額達新臺幣一、六九七．三一億元，為我國重大公共投資計畫。其間立法院雖曾於八十五年五月間提出廢核決議案，惟經行政院於同年十月間依憲法第五十七條第二款陳奉總統核可，移請立法院覆議成功，此一國家政策正式定案。從整體政策及國家經濟之觀點而言，應符合大多數國民之需要，屬公共利益，應無疑義。㈣、核能四廠興建計畫屬國家公共利益，該工程對海域生態及漁業資源之影響部分，業由行政院原子能委員會完成環評審查，且該會另邀學者專家、機關及當地團體組成核四廠興建環境監督委員會，以監督核四廠施工符合環評要求。又依台灣電力公司所提供資料顯示核四廠於九十三、九十四年商業運轉後，每年可提供全國一五六億度電力，對國家整體經濟有相當之助益。同時核四建廠計畫所需海域範圍為四．四四平方公里，僅占貢寮區漁會專用漁業權總面積一一六．八平方公里之百分之三．八，且貢寮區漁會漁民之作業區域並非僅侷限於該四．四四平方公里內之海域，漁民亦可赴公共海域或其他漁會專用漁業權海域入漁，又依漁業法第二十九條第三項規定該會亦會獲得應有的損失補償，經權衡國家公益及當地漁民部分利益下，據以處分貢寮區漁會專用漁業權部分海域。㈤、漁業法第二十九條第二項規定：「主管機關為前項處分前，應先公告，並通知各該有關之漁業人」，其「處分前公告、通知」與「處分」期間之間隔，法無明文規定，揆其立法目的，僅為主管機關處分前所預為告知之行為。前臺灣省政府處理本案，由於漁業權人僅貢寮區漁會，而於八十五年十月接獲經濟部之請求處分貢寮區漁會專用漁業權部分海域時，即要求經濟部與貢寮區漁會協調。查經濟部於八十六年十月十四日所召開之協調會，貢寮區漁會賴理事長招男及漁會理事、代表等亦出席會議，已達告知之目的，嗣後經濟部與台電公司亦多次召開說明會及協調會，均邀請貢寮區漁會或其成員參與，貢寮區漁會早已知悉主管機關依法必然就該施工海域之專用漁業權為處分，衡諸本案自八十五年間開始即進行協調、構通，歷時已達兩年有餘，應已有充裕時間供漁業權人貢寮區漁會為漁業權變更之因應措施，因此臺灣省政府於八十八年三月十日依漁業法第二十九條第二項規定辦理撤銷及停止該會部分專用漁業權之公告及通知，並以八十八年三月十一日八八府農漁字第一四九四五八號函撤銷該會所有台專漁字第六號專用漁業權之部分專用漁業權海域及停止該專用漁業權部分海域漁業權之行使，嗣後行政院農業委員會亦核定補償金額達新臺幣二億一五六一萬二七五二元，已屬為兼顧受處分人權利之情理法及國家政策之處置。㈥、又核能四廠之興建可增加電力之供應量，解決國內長期所面臨季節性用電高峰時期電力短缺之情形，整體而言，有利於民生所需及經濟之發展，難謂不具公共利益，自符合漁業法第二十九條第一項第八款之規定要件，亦無悖憲法及行政法之一般原理原則。至核能四廠之興建與否，係屬國家整體政策考量範疇，非本案所得審究，訴稱民營電廠加入供電後，核能四廠之興建並非必要云云，核不足採。綜上所述，本件被告所為原處分於法尚無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官曾　隆　興

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王　福　瀛