臺北高等行政法院判決

原告

擎宇開發股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

梁育純律師

被告

內政部

代表人

乙○○部長）住同

訴訟代理人

丙○○兼送達代收

　　　　　　丁○○

上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服行政院會中華民國93年10月15日院臺訴字第0930089910號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告擬具「大台北地區工程剩餘土石方填海計畫」申經被告民國（下同）91年4月25日台內營字第0910083256號函同意發給開發許可後，於91年5月27日檢具造地施工相關書圖文件申請海埔地造地工程（下稱系爭工程）施工許可。案經被告區域計畫委員會92年4月17日第119次會議決議：一、造地施工許可申請書中關於交通改善措施及交通管理方法彙整於一章節。二、造地施工許可申請案經審查符合規定後，依據海埔地開發造地施工管理作業要點（以下簡稱作業要點）及海埔地開發契約範本簽訂開發契約並繳納保證金。三、確實依契約內容及作業要點規定辦理開工及施工管理事項。四、儘速向行政院農業委員會（以下簡稱農委會）申請撤銷淡水區漁會專用漁業權與系爭工程重疊海域之漁業權，以利工進。被告嗣以92年12月26日台內營字第0920090776號函通知原告於該函發文之日起3個月內辦理簽約及繳納保證金新臺幣（下同）492,330,840元。原告未於期限內至被告所屬營建署（以下簡稱營建署）辦理簽約事宜，被告以93年4月14日台內營字第0930083219號函（下稱系爭處分）退回原告之系爭工程施工許可申請案，倘原告仍欲進行開發，請於收受該函之日起1年內，重新申請系爭工程施工許可，逾期未申請者，依海埔地開發管理辦法第14條第3項規定，將原開發許可公告註銷。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之主張：

甲、原告主張之理由：

一、關於被告依作業要點第9點、第10點規定將原告之申請案退回，涉有違法之說明：

㈠按被告裁量退回原告造地施工許可申請案，係依據作業要點第10點之規定，核該要點之性質，係屬行政命令之位階，然若涉及人民自由權利之限制或負擔，應由法律定之，法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，該授權法律本身亦必須具有明確性，即授權目的必須特定、內容必須具體、範圍必須明確，如此方符合授權明確性之要求。此原則觀諸行政程序法第5條及第150條之規定自明。此外，司法院釋字第367號解釋之理由書亦明白揭示：「法律僅概括授權行政機關訂施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」故依此解釋之意旨，行政命令應嚴格遵守法律保留原則及授權明確性原則，殆無疑義。

㈡本案依作業要點之內容觀之，其第1點僅規定「為配合海埔地開發，有效管理海埔地造地施工行為，以確保開發計畫順利完成，特訂定本要點。」顯見其並無法律之授權，而推及其上位法規「區域計畫法」，亦無相關之授權規定或指示。由此可知，該作業要點顯然有違法律保留原則及授權明確性原則。因此，訴願機關始於訴願決定理由中明白指出「．．．內政部前開台內營字第0930083219號函援引作業要點第10點規定作為退回依據，固待斟酌．．．。」

㈢再查「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」為行政程序法第174條之1所明定。今被告退回原告海埔地造地施工許可申請案所依據之作業要點，其中既然涉及退回人民申請案、簽訂契約及繳交保證金等內容，已涉及人民外部權益之限制或負擔，且該要點既是對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，即應有類同於法規命令的授權依據及訂定程序，始足保障人民之自由及權利。而行政程序法第174條之1此一過渡條款，實是針對欠缺法律明文或法律授權依據而屬於法律保留事項範圍內之職權命令，容有2年訂定或修正法律規定以法律明列其授權依法之緩衝期間。自行政程序法施行日即90年1月1日起算，已於92年1月1日屆滿，惟被告並未就該作業要點為任何法律規定或以法律明列其授權依據之訂定或修正，依前開行政程序法相關規定，此作業要點自已失效，則被告以一失效之行政命令拘束人民，自屬違誤。

㈣綜上所述，被告依據作業要點第10點之規定，將原告之申請案退回，實有重大違法之處。

二、關於訴願機關依區域計畫法第15條之1、第15條之2及同法施行細則第16條之2規定將訴願駁回，涉有違法之說明：

㈠本案經原告提起訴願，訴願機關即行政院固認為「．．．內政部前開台內營字第0930083219號函援引作業要點第10點規定作為退回依據，固待斟酌．．．。」惟因認為依區域計畫法第15條之1、第15條之2及同法施行細則第16條之2等規定，亦應予駁回，固認為系爭處分仍應予以維持。惟查，訴願機關依據區域計畫法及其施行細則之相關規定，維持系爭處分，於法律適用上，實具有重大瑕疵，而有適用法規錯誤之情形。蓋區域計畫法第15條之1、第15條之2及施行細則第16條之2是針對開發許可申請案件所作之規定，與本案是申請造地施工許可案件有間。而原告之開發許可早已經區域計畫委員會審議通過且核發許可在案，被告與訴願機關依區域計畫法及施行細則相關之規定作為退回依據，其認事用法即有錯誤。

㈡區域計畫法施行細則第16條之2固然規定：「區域計畫擬定機關辦理許可審議時，如有需補正事項者，應通知申請人限期補正，屆期未補正者，應為駁回之處分。」對於該條所稱需補正文件，實則已明定於區域計畫法施行細則第16條之1，其中包括開發內容分析、其他環境資料分析、實質發展計畫、公共設施營運管理計畫、平地之整地排水工程、其他應表明事項、申請人清冊、設計人清冊、土地清冊、相關簽證（名）技師資料，土地及建築物權利證明文件，相關主管機關或事業機構同意文件、其他文件等等，其實際內容，依區域計畫法第15條之2第2項之規定，則授權中央主管機關即被告會商有關機關訂定審議作業規範決定之。茲再詳究被告據以制定之「非都市土地開發審議作業規範」第11編有關海埔地開發之相關規定及該作業規範之附件4「申請海埔地開發檢附開發計畫、造地施工計畫及有關文件製作格式」，其中並未包含「海埔地開發契約」此項文件。申言之，區域計畫法第15條之1、第15條之2及施行細則第16條之2所謂之補正，是針對區域計畫委員會審議過程中所需，區域計畫法施行細則第16條之1及「非都市土地開發審議作業規範」及其附件所示之各該文件，並未及於審議通過後，由主管機關與開發人簽訂之「海埔地開發契約」。因此，訴願機關將審議過程中開發人應提出之文件與審議通過後，開發人與主管機關簽訂之契約混為一談，並進而依據區域計畫法及施行細則相關規定，認為系爭處分應予維持，即屬適用法律上之重大錯誤。

㈢據上所陳，區域計畫法及施行細則之相關規定與本案原告所爭執之簽約程序，二者並無關聯，原訴願機關因適用法律錯誤而維持系爭處分，自有違誤，而應予撤銷。

三、有關被告明知無法開工卻要求原告限期簽訂海埔地開發契約，涉有違法之說明：

㈠被告將「漁業權處分」納入原告造地施工許可申請案，做為原告開工之前置要件，以本案漁業權尚未獲解決之情形，縱然原告與被告簽訂海埔地開發契約，亦無法如期開工。如此一來，原告所合法取得之開發許可及審查通過之造地施工許可豈非形同具文，毫無意義？

㈡再以台灣電力公司「林口發電廠第2期灰塘工程」為例，被告於91年7月12日核發台電公司造地施工許可後，台電公司卻遲遲無法發包開工，揆其主要原因亦係因農委會漁業署未依漁業法第29條規定先行撤銷漁業權人於該海域之專用漁業權，因而造成台電公司之工程延宕開工兩年有餘。基此，被告前後3次同意台電公司申請展延開工，前兩次是同意展延3個月，最後則同意展延至農委會撤銷該海埔漁業權後6個月內開工。對於本案，被告固然表示得比照台電公司案，得展延開工日期至漁業權處分後6個月內，惟觀諸作業要點第9點之規定，被告於契約簽訂完成後即應發給造地施工許可，同作業要點第12點則明定開發人應於收到造地施工許可之日起6個月內開工，同作業要點第13點則規定開發人因故無法開工時，得向主管機關申請開工展期，展期期間以3個月為限。換言之，如若不論上開作業要點之合法性，依上開作業要點，開發人於取得造地施工許可後，最遲應於9個月內開工，此乃至明之事。惟被告在台電公司「林口發電廠第2期灰塘工程」形同無限期同意展延開工日期，其做法已有可議，茲於本案再要求原告與之簽約，並同意比照台電公司案，可以無限期展延開工日期，自屬違法之舉。原告認被告之處理方式誠有可議，並基於可預見之開工之延宕，故請求與被告暫緩辦理簽約相關事宜，俟漁業權處分順利完成後再行簽約，並於簽約取得造地施工許可後隨即開工，原告此項請求，應屬合理。

㈢被告既然可以罔顧上開作業要點中有關開工期限之規定，同意於簽約後，開發人未順理完成漁業權處分前，可以無限期展延開工日期，何以對於簽約日期卻斤斤計較，明知於簽約後縱發給造地施工許可，也無法如期開工之情形下，仍強要原告完成簽約手續，並以原告未於3個月內完成簽約手續，將原告之申請案退回？被告對於簽約期限與開工期限，竟然如此差異之對待，其理由何在？

四、有關被告要求依照92年版「海埔地開發契約範本」與原告簽訂契約，而拒絕就保證金數額與原告進行協議，涉有違法之說明：

㈠有關保證金之規定，在其他法規如「水土保持法」係直接規定於該法第24條，至於數額、繳納及保管等之規定，則由該法明確授權指示由行政機關以辦法定之，兩相比較，海埔地開發造地行為之保證金，並無如水土保持法有相類之授權規定，而僅以上開作業要點規範之，誠屬違反法律保留原則。換言之，被告要求原告於簽約之同時繳交鉅額保證金，並非適法。

㈡退步言之，縱然原告應繳交保證金，依據被告區域計畫委員會92年4月17日第119次會議決議，原告應與被告簽訂之「海埔地開發契約範本」，是被告88年12月10日台88內營字第887245號函所訂定版本，該契約範本第7條明定有關保證金之數額，應由甲、乙雙方協議決定之。換言之，原告主張被告應就簽約時實際繳交之保證金金額與原告協議決定，並非無據。惟被告竟置區域計畫委員會之決議內容於不顧，認為原告應依被告於92年新修訂之「海埔地開發契約範本」辦理簽約，並要求原告提供保證金492,330,840元，該做法即難謂合法。

㈢被告稱本案若依上開88年版「海埔地開發契約範本」，原告應繳納保證金7億多元，因被告要求原告與之簽訂92年版之「海埔地開發契約範本」，原告只需繳納4億9千多萬元，故主張其要求原告依92年版之範本簽約，於原告較為有利云云。惟被告所稱，與事實不符。查88年之「海埔地開發契約範本」附件固有申請面積逾300公頃者，應按工程總價3%繳納保證金額之相關規定，惟其計算基準為「工程總價」3%，依原告送被告審核通過之文件，系爭開發案件之直接工程費為10,330,000,000元，縱以3%計算，亦應是309,900,000元，而非4億多元，更非7億多元。被告係以「開發總成本」24,616,542,000元（包含與工程費無關之其他開發成本與財務成本）之3%計算，始會認為原告本應繳納7億多元保證金，事實上，被告之計算基礎已有錯誤。更何況，由88年版之「海埔地開發契約範本」第7條規定可知，該附表所稱「工程總價3%」僅是供締約之雙方「參考」之用，實際保證金金額應由雙方協議決定之，因此，被告拒不與原告協商，欲逕行認定原告應繳納之保證金為7億元或4億元，均無理由。

㈣按「行政機關基於其法定職權，為達特定之行政目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係」司法院釋字第384號解釋理由書已明白揭示行政契約之容許性。行政契約既屬行政作用之一環，自當有行政程序法之適用，而依行政程序法第137條之規定：「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定：一、契約中應約定人民給付之特定用途；二、人民之給付有助於行政機關執行職務；三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。行政處分之作成，行政機關無裁量權時，代替該行政處分之行政契約所約定之人民給付，以依第93條第1項規定得為附款者為限。第1項契約應載明人民給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨。」由此可知，雙務契約首重給付與對待給付衡平原則，應容許契約當事人雙方有協議磋商之空間。今被告於88年所制定之契約範本，容許開發人就保證金金額得與主管機關協商，較為符合行政程序法上揭規定，至於92年之契約範本，則變更為被告得片面決定開發人之義務或負擔，致令開發人毫無協議磋商之機會，顯然有違行政程序法之前述規定。

五、有關農委會未依法行政，致生漁業權處分延宕，被告不僅坐視不理，更退回原告之申請案，顯屬不當之說明：

㈠按「有左列各款情形之一者，主管機關得變更或撤銷漁業權之核准，或停止其漁業權之行使：一、國防之需要。二、土地之經濟利用。三、水產資源之保育。四、環境保護之需要。五、船舶之航行、碇泊。六、水底管線之鋪設。七、礦產之探採。八、其他公共利益之需要。主管機關為前項處分前，應先公告，並通知各該有關之漁業權人。因第1項之處分致受損害者，應由目的事業主管機關或由請求變更、撤銷、停止者，協調予以相當之補償，協調不成時，由中央主管機關決定。」乃漁業法第29條之所明文規定。由此可知，漁業法之規定，有關專用漁業權處分之程序，係「先予處分，再談補償」，換言之，主管機關若認為開發行為符合該條項任何一款之情事，即得對專用漁業權予以處分，對該合法處分所生之損失，再由當事者雙方協調或中央主管機關核定補償金額予以補償。惟本案因漁業主管機關農委會漁業署遲遲不做出相關處分，致漁業權處分問題延滯，嚴重影響原告辦理簽約。

㈡關於漁業權處分問題，原告一再重申係影響本申請案之不可抗力因素，漁業權之撤銷處分事涉農委會之職權，根本非原告得以獨立排除，原告為解決開發海域內重疊之漁業權爭議問題，曾函請農委會漁業署依漁業法第29條為專用漁業權撤銷處分，漁業署則回函要求原告應先與漁業權人協調補償事宜，且謂該協調為辦理漁業權撤銷過程「必要」之程序，原告即遵循漁業署之函示，先後召開8次會議與淡水區漁業權人進行協商補償事宜，惟因雙方意見差距過大，未能達成共識，原告遂函請漁業署依職權裁定合理補償金額，俾供原告據以辦理補償，然漁業署竟相應不理，更甚者，還質疑原告之開發許可是否適用漁業法第29條之規定。

㈢漁業署上開見解，實有可議之處，蓋漁業署87年7月3日農漁字第87131754號函明白揭示漁業法第29條所定損失補償係「無損失即無補償原則」。漁業法之規定已授權主管機關依其權責認定開發行為是否符合29條之任何一款情事，倘若符合者，即得對專用漁業權予以處分，對該合法處分所生之損失，再由當事人者雙方協調或中央主管機關核定補償金額予以補償。換言之，是「先予處分、再談補償」之處理原則，此參照最高行政法院90年度判字第2264號判決亦可知。而漁業署於88年6月16日「研商台北港外廓防波堤工程漁業影響補償費相關事宜」之會議，對於漁業法第29條適用程序亦採取與上開函釋相同之見解，卻於本案不依法先處理漁業權撤銷事宜，致原告因漁業權處分問題延滯，嚴重影響原告與被告辦理簽約，置原告於不利之境地。原告此項困境，被告並非不知，且原告更數度陳請被告協助處理，惟被告卻坐視不管，僅一昧要求原告與之辦理簽約手續，誠屬不當。

㈣被告未予原告陳述意見之機會，亦有違法之處，蓋有關「漁業權處分」之問題，被告係依據93年1月30日台內營字第0930081901號區委會第135次審查會中「辦理『海埔地開發計畫書審查』與『漁業權處分』之時程關係」之決議，要求原告應於施工前完成「漁業權處分」。然而此項「海埔地開發計畫書審查與漁業權處分之時程問題」之決議，係鑒於台灣電力公司林口發電廠第2期灰塘工程海埔地造地施工許可申請案之爭議而作成，是否可以直接適用於原告，於原告之權益影響甚大，依行政程序法第102規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人到場陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」原區域計畫委員會於作成該決議時，並未給予原告陳述意見之機會，況依同法第103條各款規定，原告亦無「得不予陳述意見機會」之情形，因此，原區域計畫委員會該項決議即難謂符合「正當程序」之要求。更何況，陳述意見尚非正式之聽證程序，對人民之權利保障未臻周延，而本案既涉及「漁業權處分」之問題，其權益範圍涵蓋甚廣，實應依法舉行聽證程序，聽取原告與漁業權人即淡水區漁會兩造之意見，始作成決定，原區域計畫委員會未依循上述行政程序逕自作成決議，未能貫徹「依法行政」之原理原則，致原告難以信服該決議。

乙、被告主張之理由：

一、就原告訴稱被告依作業要點第9點、第10點規定將原告之申請案退回，涉有違法乙節，說明如下：

㈠依「區域計畫法施行細則」第16條之2第2項規定：「區域計畫擬定機關辦理許可審議時，如有須補正事項者，應通知申請人限期補正，屆期未補正者，應為駁回之處分。」被告90年9月6日台90內營字第9085309號令：關於區域計畫法施行細則第16條之2第2項規定補正執行事宜，其規定如下：．．．第3類案件，經提區域計畫委員會大會審查通過後，需依決議修正計畫書圖，給予3個月之期限。營建署依規定分別於92年6月13日及92年12月26日2度函知被告依區域計畫委員會決議修正計畫書圖在案。

㈡被告為使海埔地主管機關能有效監督造地施工行為，並明定開發人之權利與義務，藉以約束開發人能確實依核定計畫完成開發，爰於被告區域計畫委員會92年4月17日第119次大會決議：「本案應依『海埔地開發管理辦法』第14條及『海埔地開發造地施工管理作業要點』第9點規定，主管機關於造地施工許可審查符合規定後通知開發人於3個月內簽定開發契約，並繳交保證金，始發給造地施工許可。」在案。

㈢海埔地造地開發訂定契約及繳納保證金之目的，係屬公益性質且為維護公共安全所必需，並屬「附停止條件之行政契約」（參考法務部90年11月22日「行政程序法諮詢小組」第25次會議結論），似不同於一般行政契約可完全按訂約雙方協議議定。

㈣本案係92年4月17日通過區域計畫委員會審查，經營建署通知原告依區域計畫委員會決議事項限期補正，並配合辦理「漁業權處分」及修正「開發契約簽定與保證金繳納」等行政程序，惟經營建署第2次函通知，原告仍未於期限內至營建署辦理簽訂契約相關事宜，爰於93年4月14日以系爭處分退回原告申請海埔地造地施工許可申請案。

二、就原告訴稱訴願機關依區域計畫法第15條之1、第15條之2及同法施行細則第16條之2規定，將其訴願駁回，涉有違法乙節，說明如下：

㈠依被告「非都市土地開發審議作業規範」中「海埔地開發」第1點規定：「申請開發海埔地應檢附之書圖文件包括開發計畫及造地施工計畫2部分；申請人得先擬具開發計畫送審，並於區域計畫委員會指定期限內檢具造地施工計畫申請許可。」故開發計畫與造地施工計畫均屬申請海埔地開發之要件，合先敘明。

㈡如前所述，被告為使海埔地主管機關能有效監督造地施工行為，並明定開發人之權利與義務，藉以約束開發人能確實依核定計畫完成開發，爰於被告區域計畫委員會92年4月17日第119次大會作成上揭決議在案。

三、就原告訴稱被告明知無法開工卻要求原告限期簽訂海埔地開發契約，涉有違法乙節，說明如下：

㈠查依區域計畫法規定，被告係非都市土地開發計畫之審議機關；至於開發計畫事業之投（集）資、籌設與利害關係人之協調（議）等事項，係由原告為之，非區域計畫法規定被告應辦事項，合先敘明。

㈡本案有關專用漁業權之撤銷處分，應依漁業法第29條規定辦理，依法非屬被告權責，惟本案被告區域計畫委員會審議過程中，漁業主管機關農委會漁業署與會代表表示本案應依法完成漁業權撤銷始得開發，另八里鄉公所、淡水區漁會及漁民代表等單位多次在被告區域計畫委員會審查會議中，表示反對本案開發。原告針對90年5月23日被告區域計畫委員會第1次專案小組審查決議第16點：「開發單位承諾於施工前，依漁業法第29條規定及相關案例辦理，完成與淡水區漁會之漁業權補償事宜，並向農委會申請撤銷專用漁業權之處分。」並列入核定計畫書在案。

㈢「漁業權處分」係農委會漁業署權責，其程序完成與否與區域計畫委員會審查開發計畫並無任何直接關聯，亦即區域計畫委員會准駁開發計畫，不得以完成「漁業權處分」與否為依據。被告爰於93年3月3日台內營字第0930004096號函、93年3月24日台內營字第0930005076號函、93年3月31日台內營字第0930005460號函及93年4月5日台內營字第0930005545號函復原告，此申請不符合相關規定，被告礙難同意，並請原告確實依區域計畫委員會決議辦理。惟原告仍未於期限內至營建署辦理簽訂契約相關事宜，爰以系爭處分退回原告申請海埔地造地施工許可申請案。

㈣依作業要點第12點：「開發人應於收到造地施工許可之日起6個月內開工．．．」，以確保開發案能依核定計畫內容實施，惟鑑於上開行政命令涉及人民自由權利之限制或負擔，欠缺法律之授權，爰於簽訂開發契約時將上開規定納入，俾利開發單位及審查機關共同遵循。

㈤有關被告區域計畫委員會135次會議結論略以：已完成審查或審查中之海埔地開發計畫，擬依原區委會決議事項辦理，亦即於施工前應完成「漁業權處分」，惟參考「環境影響評估法」第16條之1規定，增列：開發單位取得開發許可後，逾3年始申報開工，應提出環境現況差異分析（含地形測量）及對策檢討報告，送本委員會審查，本委員會未完成審查前，不得實施開發行為。同時並同意台電公司所請展延「林口發電廠第2期灰塘工程」海埔地造地開發工程（該案已完成繳交保證金、簽訂契約及核發造地施工許可等程序），至農委會撤銷該海埔漁業權後6個月內開工，並增列上開但書。至開發計畫因工期延宕，致保證金利息增加之負擔，本係開發單位應自行吸收之成本，基於公平正義原則，被告區域計畫委員會上開決議並無不當之處。

㈥依此案例，原告有更充足之時間，可依漁業法第29條規定，審慎評估辦理「漁業權處分」等相關事宜，不致因被告規定「開發人應於收到造地施工許可之日起6個月內開工」之時程限制，而喪失與淡水區漁會公平談判漁業權補償事宜之空間。

四、就原告訴稱被告要求依照92年版「海埔地開發契約範本」與原告簽訂契約，而拒絕就保證金數額與原告進行協議，涉有違法乙節，說明如下：

㈠查原告「大台北地區工程剩餘土石方填海工程」之造地施工計畫，經被告92年4月17日區域計畫委員會第119次大會審查完竣，並於92年5月2日函發會議紀錄。

㈡海埔地開發涉及海岸及海域地區國土保安、防災、生態及環境敏感性，一經恣意破壞，甚難回復，並對鄰近地區居民形成災害威脅。為公共安全及公益計，故被告針對海埔地開發案件之許可前，要求開發人簽訂契約及繳交保證金，即為確保開發人按審定計畫施作完成，以維國土保安及社會公益。開發人如按核定計畫施工完成，該保證金即予退還；而保證金應由開發人以現金、銀行本行本票或支票、保付支票、無記名政府公債、設定質權之銀行定期存款單、銀行開發或保兌之不可撤銷擔保信用狀繳納，或取具銀行之書面連帶保證、保險公司之連帶保證保險單為之。

㈢本案開發計畫總成本為24,616,542,000元，開發總面積達380.66公頃，按被告88年訂頒「海埔地開發契約範本」規定計算，本案應繳納738,496,000元保證金；按被告訂定原意，「工程總價」即為開發總成本經費，歷來海埔地開發案例即依相同範本方式計算，原告逕自曲解工程總價為直接工程費計算，與訂定該契約範本原意相左，亦與「總價」涵意不同，其主張顯有未妥。

㈣原告92年7月8日擎海開字第176號函為開發契約保證金計算事由，請營建署，召開「排除投資障礙及促進民間參與公共建設推動委員會議」，針對開發契約保證金予以協議，並說明略以：承蒙被告及營建署綜合計畫組自受理本案以來，於行政程序上以高效率協助民間企業，是本案能如此順利完成各項法定程序，特表謝忱。

㈤被告92年7月29日召開「內政部排除投資障礙及促進民間參與公共建設推動委員會第3次會議」，並請原告列席在案，，該會議決議：「請營建署（綜合計畫組）通盤檢討考量海埔地開發保證金計算所使用工程總價應包含之項目、保證金是否得依工程施工分期分區予以收取？本案俟依法制作業程序修訂完成後，請申請人依修訂後之通案規定辦理。」，並於92年8月14日台內營字第0920088487號函送會議紀錄在案。

㈥原告據被告92年8月4日（應為8月14日）上開函送會議紀錄於92年9月10日擎海開字第181號函略以：「因大部法制作業程序之所需」及「為兼顧法理及事實需要」二理由，請被告暫緩計算開發契約簽訂之期間與期日；是以被告據原告請求於92年間進行「海埔地契約範本」及作業要點修訂作業，應符原告期望，且原告於92年7月29日會議列席及所發會議紀錄，對上開修訂作業並未提出異議，並表示配合法制作業申請暫緩計算簽約期日，今復主張應以88年版之「海埔地開發契約範本」顯前後立場不一致，不足採信。

㈦如按88年版「海埔地開發契約範本」簽約日期應為被告營建署92年6月13日營署綜字0922909551號函文到次日起3個月內，原告今主張應以88年版範本議約，然又以配合92年版契約修訂要求暫緩計算簽約期日，其主張亦已矛盾。

㈧營建署92年9月16日召開「研商有關海埔地開發保證金計算所使用工程總價應包含那幾項目及保證金是否得依工程施工分期分區予以收取事宜會議」，結論略以：開發總成本應包括直接工程費、間接工程費及其他開發成本；土地取得成本及屬申請人內部調度管理之財務成本得不計入工程總價，惟總價最終核計金額不得少於財務計畫所列開發總成本3分之2。

㈨被告92年11月24日台內營字第0920089737號函，修正作業要點」第9點及「海埔地開發契約範本」第7條。旋於92年12月26日台內營字第0920090776號函通知原告於3個月內簽約繳交保證金，然原告自93年2月17日、93年3月11日、93年3月17日、93年3月24日、93年4月5日，5度函以漁業權問題推遲簽約，且未再主張保證金異議事項，是以原告自92年12月26日被告通知簽約繳交保證金起即未主張異議事項，復於行政訴訟始提出該（保證金數額）異議主張，顯無理由。

㈩綜上，營建署業依法定作業重新檢討相關規定，並將本案保證金由738,496,000元向下修正為492,330,000元，實無原告所稱「拒絕就保證金數額與原告進行協商」之情事。惟原告仍無繳交保證金與依被告區域計畫委員會決議簽訂契約之意願，並藉機一再拖延達1年之久（92年4月17日被告區委會審查通過，93年4月14日被告退回造地施工計畫），被告爰依法進行行政處分。

五、就原告稱農委會未依法行政，致生漁業權處分延宕，被告不僅坐視不理，更退回原告之申請案，顯屬不當乙節，說明如下：

㈠本案有關專用漁業權之撤銷處分，應依漁業法第29條規定辦理，依法非屬被告權責，詳如上揭三之㈡所述。惟期間原告並無與淡水區漁會協商漁業權處分積極作為，並至92年1月24日始以一連串之公文，藉極高之姿態與嚴峻之語氣，要求農委會，處分本開發計畫之專用漁業權。

㈡被告92年6月6日邀集相關單位，召開「研商擎宇開發股份有限公司為辦理『大台北地區工程剩餘土石方填海計畫』需要，請農委會依漁業法第29條規定撤銷淡水區漁會專用漁業權與該工程重疊海域之漁業權案部會協調會議」。

㈢被告92年7月1日台內營字第0920087618號函，請農委會協助處理原告與台北縣淡水區漁會有關漁業權補償與救濟問題。

㈣被告92年9月5日台內營字第0920010798號函，請原告依農委會92年8月25日農授漁字第0921224343號函示，儘速與淡水區漁會協調予以相當之補償，以利工進。

㈤92年11月4日內授營綜字第0920012576號函，請農委會依法研處原告92年10月22日擎海開字第191號函略以：「．．．本公司絕對依法辦理補償協調事宜，但政府更應依法先辦理銷處分再要求補償之協調．．．．」乙案。

㈥綜上，被告業於行政作業，多方協助原告辦理漁業權處分；致退回原告造地施工計畫之緣由，如上揭事實所述，係原告多次藉機拖延繳交保證金與未依限簽訂契約所致，與原告所稱「漁業權處分延宕，．．．，更退回原告之申請案」之說完全不符。

理由

一、按「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰．．．二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」、「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」、「直轄市、縣（市）政府受理申請開發案件後，經查對開發計畫與有關文件須補正者，應通知申請人限期補正；屆期未補正者，直轄市、縣（市）政府應敘明處理經過，報請區域計畫擬定機關審議。區域計畫擬定機關辦理許可審議時，如有須補正事項者，應通知申請人限期補正，屆期未補正者，應為駁回之處分。」為區域計畫法第15條之1、第15條之2及同法施行細則第16條之2所規定。次按「本規範依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條之2第2項規定訂定之。」、「本規範為審查作業之指導原則，若有未盡事宜，仍以區域計畫委員會之決議為準。」、「申請開發海埔地應檢附之書圖文件包括開發計畫及造地施工計畫2部分；申請人得先擬具開發計畫送審，並於區域計畫委員會指定期限內檢具造地施工計畫申請許可，為非都市土地開發審議作業規範壹總編第1點、第46點、專編第11編海埔地開發第1點所規定。再依被告90年9月6日台內營字第9085309號令：「關於區域計畫施行細則第16條之2第2項規定限期補正執行事宜，其規定如下：．．．三、第3類案件：經提區域計畫委員會大會審查通過後，需依決議修正計畫書圖，給予3個月之期限。．．．四、前揭3類案件之補正期限，如有特殊不可抗力之原因，經申請簽報核准者，得酌予展延補正期限。五、前揭補正期限，以文到次日起算，屆期不補正，即予『駁回』處理。．．．」。查上揭非都市土地開發審議作業規範，為主管機關依據區域計畫法第15條之2第2項授權，就區域土地申請開發利用審議而為技術性、細節性之規定，非增加法律所無之限制，被告據以行政，並不違法。至被告上開令，核與區域計畫法、區域計畫法施行細則規定意旨無違，被告辦理相關案件，自得據之適用。

二、次查被告為確保公共利益、維護公共安全及使海埔地主管機關能以有效監督管理造地施工行為，有由該管主管機關與開發人訂定開發契約之必要，以簽訂契約方式，明訂開發者之權利與義務，藉以約束開發人能確實依核可之計畫完成開發；再開發人進行海埔地開發時，或有違反應遵循事項或約定事項，或因開發行為、停工或其他不確定因素，以致海岸地形或鄰近地區或相關權利所有人造成損害，同時顧及完工後之善後處理，亦有必要由開發人繳納保證金，作為依核定計畫及契約內容實施開發、施工行為之保證，而保證金金額係依據海埔地開發保證金收取標準表規定，按工程總價之一定比例計算。又海埔地造地開發訂定契約及繳納保證金之目的，係屬公益性質且為維護公共安全所必需，並屬「附停止條件之行政契約，不同於一般行政契約可完全按訂約雙方協議議定，故此乃為兼顧公共利益衡量之必要，依據區域計畫法施行細則第16條之2第2項規定及上揭被告90年9月6日台內營字第9085309號令之意旨，經提區域計畫委員會大會審查通過後，需依決議修正計畫書圖而命原告補正簽約及繳納保證金事宜，於法無違。

三、另按「開發計畫經審查許可後，開發人應於收受知之日起1年內檢具造地施工計畫、施工設計書、圖等向中央或直轄市主管機關申請造地施工許可；經其審查符合規定後，通知開發人簽訂開發契約，並發給該許可。．．．」海埔地開發管理辦法第14條第1項前段定有明文。又「造地施工許可申請案經審查符合規定後，該管主管機關應通知開發人於3個月內簽訂開發契約，並於契約簽訂完成後發給造地施工許可。開發人簽訂開發契約時應同時繳納保證金。」、「開發人未依第9點規定之期限簽訂開發契約者，該管主管機關得退回該造地施工許可案。」88年12月10日之作業要點第9點、第10點定有明文（嗣上揭第9點於92年11月24日修正為「造地施工許可申請案經審查符合規定後，該管主管機關應於通知開發人於3個月內簽訂開發契約，並於契約簽訂完成後發造造地施工許可。開發人簽訂開發契約時應同時繳納保證金。保證金應1次繳納，1次退還。但開發人於海埔地造地施工計畫書敘明工程屬施工期程較長，工程本體非單一且可分隔之開發申請案，擬有分期分區開發計畫並載明工程本體開發期程與完工驗收標準及方式，並經區域計畫委員會審查通過者，得依核定計畫於工程完工部分完工驗收後，分期退還部分保證金。」

四、本件原告擬具「大台北地區工程剩餘土石方填海計畫」，申經被告同意發給開發許可後，申請系爭工程施工許可案，被告區域計畫委員會92年4月17日第119次會議決議，系爭工程施工許可申請案經審查符合規定後，簽訂開發契約並繳納保證金。被告據以92年12月26日台內營字第0920090776號函通知原告於該函發文之日起3個月內辦理簽約事宜，並繳納保證金。原告迭向被告請求俟農委會撤銷漁業權後再辦理簽約事宜，經被告93年3月3日台內營字第0930004096號及93年3月24日台內營字第0930005076號函復以所請與相關規定不符，歉難照辦，請於93年3月25日前辦理簽約事宜等語，原告仍未於期限內辦理簽約事宜，被告乃以系爭處分退回系爭工程施工許可申請案，有被告區域計畫委員會92年4月17日第119次會議決議、被告92年12月26日台內營字第0920090776號函、93年3月3日台內營字第0930004096號函、93年3月24日台內營字第0930005076號函、系爭處分在卷可稽，揆諸首揭說明，並無不合。

五、原告雖主張系爭處分依作業要點第9點、第10點規定將原告之申請案退回，涉有違法；又訴願機關依區域計畫法第15條之1、第15條之2及同法施行細則第16條之2規定將訴願駁回，亦涉有違法云云。惟查：

㈠依「非都市土地開發審議作業規範」中「海埔地開發」第1點規定：「申請開發海埔地應檢附之書圖文件包括開發計畫及造地施工計畫2部分；申請人得先擬具開發計畫送審，並於區域計畫委員會指定期限內檢具造地施工計畫申請許可。」故開發計畫與造地施工計畫均屬申請海埔地開發之要件，合先敘明。

㈡次依上揭非都市土地開發審議作業規範可知，該規範乃為審查作業之指導原則，如有未盡事宜，仍以區域計畫委員會之決議為準，故被告處理上揭海埔地造地施工許可，以上揭作業規範及區域計畫委員會之決議為依據即無不合。茲依被告區域計畫委員會92年4月17日第119次會議決議略以：「．．．二、請申請人（指原告）依據本部88年12月10日訂頒之『海埔地開發造地施工管理作業要點』第9點：『造地施工許可申請案經審查符合規定後，該管主管機關應通知開發人於3個月內簽訂開發契約，並於契約簽訂完成後發給造地施工許可。開發人簽訂開發契約應同時繳交保證金。」，並請申請人依據本部88年12月10日台88內營字第887245號函訂定之『海埔地開發契約範本』辦理簽訂契約相關事宜。三、本案有關申報開工及施工管理事項，開發人應確實依前揭契約書內容及『海埔地開發造地施工管理作業要點』辦理。四、請申請人儘速依漁業法第29條規定向行政院農業委員會申請撤銷淡水區漁會專用漁業權與該工程重疊海域之漁業權，以利工進。以上意見申請人於3個月內補正資料後，經本部營建署查核無誤後，通知申請人辦理簽約相關事宜及核發造地施工許可。」有區域計畫委員會119次審查會議紀錄1份在卷可參。則由上揭決議意旨，被告要求原告於期限內至被告營建署辦理簽訂契約及繳納保證金相關事宜，並無不合。

㈢嗣營建署分別於92年6月13日及92年12月26日2度函知原告依區域委員會決議修正計畫書圖在案，復有該函2紙在卷可按。惟經營建署第2次函通知，原告仍未於期限內至營建署辦理簽訂契約相關事宜，被告乃以系爭處分退回原告申請海埔地造地施工許可申請案，即無不合。

六、至原告主張被告明知無法開工卻要求原告限期簽訂海埔地開發契約，涉有違法云云：惟查：

㈠依區域計畫法規定，被告係非都市土地開發計畫之審議機關；至於開發計畫事業之投（集）資、籌設與利害關係人之協調（議）等事項，係由原告為之，非區域計畫法規定被告應辦事項，此由區域計畫法之規定自明。本案「大台北地區工程剩餘土石方填海計畫」屬促進公共利益之建設，因與淡水區漁會專用漁業權海域有所重疊，有關專用漁業權之撤銷處分，應依漁業法第29條第1項第8款規定，向農委會申請撤銷淡水區漁會專用漁業權重疊海域部分。而漁業權之撤銷，依漁業法之規定，乃農委會之職權，並非被告之權責。再者，「漁業權處分」係農委會漁業署權責，其程序完成與否與區域計畫委員會審查開發計畫並無任何直接關聯，亦即區域計畫委員會准駁開發計畫，不得以完成「漁業權處分」與否為依據。至申請撤銷漁業權所需時程及困難，為開發人於規劃階段即應慮及之問題，非得執為不簽訂開發契約之理由，故此不足為原告拒絕與被告簽約之正當理由。

㈡況被告區域計畫委員會135次會議就「辦理『海埔地開發計畫審查』與『漁業權處分』之時程關係」之結論略以：已完成審查或審查中之海埔地開發計畫：擬依原區委會決議事項辦理，亦即於施工前應完成「漁業權處分」，惟參考「環境影響評估法」第16條之1規定，增列：開發單位取得開發許可後，逾3年始申報開工，應提出環境現況差異分析（含地形測量）及對策檢討報告，送本委員會審查，本委員會未完成審查前，不得實施開發行為。同時並同意台電公司所請展延「林口發電廠第2期灰塘工程」海埔地造地開發工程（該案已完成繳交保證金、簽訂契約及核發造地施工許可等程序），至農委會撤銷該海埔漁業權後6個月內開工，並增列上開但書等情，有該會議紀錄在卷可按。查漁業權之撤銷雖影響開工與否，然漁業權之撤銷程序法既有明定，並非無法解決之問題，因此乃無原告所指無法開工之情形。且原告於規劃本案時即已知悉有此事由，應早已有預見，為免延宕本件開發案件之進行，確立權利義務關係之簽訂開發契約乃有必要。況原告簽訂開發契約後，有關漁業權撤銷處分及何時施工等問題，可由被告區域計畫委員會依實際情形決定其開工期限，故並無原告所指被告明知無法開工卻要求原告限期訂約之違法。至開發計畫因工期延宕，致保證金利息增加之負擔等問題，本係開發單位應自行吸收之成本，基於公平正義原則，被告區域計畫委員會上開決議並無不當之處。

㈢查依作業要點第12點規定：「開發人應於收到造地施工許可之日起6個月內開工．．．」，乃為確保開發案能依核定計畫內容實施，惟鑑於上開行政命令涉及人民自由權利之限制或負擔，欠缺法律之授權，故被告在海埔地開發契約範本內將上開規定納入，俾利開發單位及審查機關共同遵循並無不可。而在本件情形，雖該契約內有「乙方（指原告）應於取得造地施工許可之日6個月內開工，並於造地施工許可規定期限內完成。」之規定，然該開工期間可經被告區域計畫委員會決議延長，則原告應有更充足之時間，可依漁業法第29條規定，審慎評估辦理「漁業權處分」等相關事宜，不致因被告規定「開發人應於收到造地施工許可之日起6個月內開工」之時程限制，而喪失與淡水區漁會公平談判漁業權補償事宜之空間。

七、至原告主張被告要求依照92年版「海埔地開發契約範本」與原告簽訂契約，而拒絕就保證金數額與原告進行協議，涉有違法云云：

㈠按「乙方（指原告）應於簽訂開發契約時參考海埔地開發保證金收取標準表（如附件）繳納保證金。其實際保證金金額由甲乙方雙方協議決定之。」被告88年12月10日公布之海埔地開發契約範本第7條第1項定有明文。（嗣被告於92年11月24日修正第7條條文及附件為「乙方應於簽訂開發契約時依據海埔地開發保證金收取標準表（如附件）繳納保證金。」，並於附件後增列”附註：⒈工程總價依『非都市土地開發審議作業規範附件四壹、開發計畫五、財務計畫書附表（二）之開發總成本中應包含項目如下：⑴直接工程費：應按各項硬體建設工程之施工成本估列，其中應包含施工費、工安環保、品質管制及施工管理等費用。⑵間接工程費：須包含因硬體建設產生之各項間接費用，其中應包含設計費、監造費、鑽探測量費、營業稅、保險費、品保試驗費、空氣污染防制費、準備金及整個開發計畫期間之物價上漲因素之費用等。⑶其他開發成本：依據海埔地開發計畫及造地施工計畫書（核定本）應辦理事項及承諾事項之費用。⒉土地取得成本及屬申請人內部調度管理之財務成本得不計入工程總價，惟工程總價最終核計金額不得少於財務計畫所列開發總成本3分之2。”有該契約範本2份附卷可按。

㈡依據被告區域計畫委員會92年4月17日第119次會議決議固有「請原告依據被告88年12月10日台88內營字第887245號函訂定之『海埔地開發契約範本』辦理簽訂契約相關事宜」之決議，然被告辯以本案開發計畫總成本為24,616,542,000元，開發總面積達380.66公頃，按被告88年訂頒「海埔地開發契約範本」規定計算，本案應繳納738,496,000元保證金；茲按被告訂定原意，「工程總價」即為開發總成本經費，歷來海埔地開發案例即依相同範本方式計算，原告則認「工程總價」應以直接工程費計算。參以原88年所訂定之海埔地開發契約範本對於該「工程總價」並未予明確定義，則無論被告認以開發總成本經費計算「工程總價」或原告認應以直接工程費計算乃有疑慮，因此嗣被告乃針對此問題予以協商解決，此為92年修正該契約範本附件部分增列「附註」之由來。至原告逕自曲解工程總價為以直接工程費計算，其主張並無所據。

㈢茲查原告92年7月8日擎海開字第176號函為開發契約保證金計算事由，請營建署，召開「排除投資障礙及促進民間參與公共建設推動委員會議」，針對開發契約保證金予以協議，並說明略以：承蒙被告及營建署綜合計畫組自受理本案以來，於行政程序上以高效率協助民間企業，是本案能如此順利完成各項法定程序，特表謝忱等語。被告乃於92年7月29日召開「內政部排除投資障礙及促進民間參與公共建設推動委員會第3次會議」，並請原告列席在案，該會議決議：「請營建署（綜合計畫組）通盤檢討考量海埔地開發保證金計算所使用工程總價應包含之項目、保證金是否得依工程施工分期分區予以收取？本案俟依法制作業程序修訂完成後，請申請人依修訂後之通案規定辦理。」，並於92年8月14日台內營字第0920088487號函送會議紀錄在案，有原告92年7月8日擎海開字第176號函、被告92年8月14日台內營字第0920088487號函送被告排除投資障礙及促進民間參與公共建設推動委員會第3次會議簽到簿及會議紀錄在卷可按，查上開簽到簿上乃有原告代表人之簽到紀錄。又原告據被告92年8月4日（應為8月14日）上開函送會議紀錄於92年9月10日擎海開字第181號函略以：「因大部法制作業程序之所需」及「為兼顧法理及事實需要」2理由，請被告暫緩計算開發契約簽訂之期間與期日；是以被告據原告請求於92年間進行「海埔地契約範本」及作業要點修訂作業，應符原告期望，且原告於92年7月29日會議列席及所發會議紀錄，對上開修訂作業並未提出異議，並表示配合法制作業申請暫緩計算簽約期日，嗣於本院審理時始主張該保證金金額之收取應以88年版之「海埔地開發契約範本」由雙方協議為之云云，顯然前後立場不一致，不足採信。

㈣又依88年版「海埔地開發契約範本」簽約日期應為營建署92年6月13日營署綜字0922909551號函文到次日起3個月內，原告主張其保證金部分應以88年版範本議約以協議為之，然又以配合92年版契約修訂要求暫緩計算簽約期日，其主張亦已矛盾，有違誠信原則。

㈤營建署92年9月16日召開「研商有關海埔地開發保證金計算所使用工程總價應包含那幾項目及保證金是否得依工程施工分期分區予以收取事宜會議」，結論略以：㈠海埔地開發保證金計算所使用工程總價應包含那幾項目。於海埔地開發保證金標準表後另加註記如下：１工程總價依「非都市土地開發審議作業規範附件四壹、開發計畫五、財務計畫書附表(二)之開發總成本應包括項目如下：⑴直接工程費：應按各項硬體建設工程之施工成本估列，其中應包含施工費、工安環保、品質管制及施工管理等費用。⑵間接工程費：須包括因硬體建設產生之各項間接費用，其中應包含設計費、監造費、鑽探測量費、營業稅、保險費、品保試驗費、空氣污染防制費、準備金及整個開發計畫期間之物價上漲因素之費用等。⑶其他開發成本：依據海埔地開發計畫及造地施工計畫書（核定本）應辦理事項及承諾事項之費用。２土地取得成本及屬申請人內部調度管理之財務成本得不計入工程總價，惟工程總價最終核計金額不得少於財務計畫所列開發總成本3分之2。．．．㈢配合本案併同修正海埔地開發契約範本第7條第1項規定：「乙方應於簽訂契約時參考海埔地開發保證金標準表（如附件）繳納保證金。其實際保證金金額由甲乙雙方協議決定之」條文中「參考」修正為「依據」，及刪除「其實際保證金額由甲乙雙方協議決定之」等文字。此有該會議紀錄附處分卷在按。嗣被告以92年9月29日台內營字第0920011348號函復原告略以，本案前因貴公司於92年7月8日擎海開字第176號函請本部召開排除投資障礙及促進民間參與公共建設推動委員會議針對開發契約保證金予以協議。本部業已依該會議決議請本部營建署辦理中，關於貴公司函請本部暫緩計算本案開發契約簽訂之期間及期日乙案，本部原則同意暫緩通知貴公司辦理簽約，俟本部營建署依法定程序修訂完成「海埔地開發契約範本」後，再通知貴公司辦理簽訂契約相關事宜，亦有被告92年9月29日台內營字第0920011348號函在卷可按，原告當時並未為反對之表示。

㈥嗣被告92年11月24日台內營字第0920089737號函，修正「作業要點」第9點及「海埔地開發契約範本」第7條。旋於92年12月26日台內營字第0920090776號函通知原告於3個月內簽約繳交保證金，然原告自93年2月17日、93年3月11日、93年3月17日、93年3月24日、93年4月5日，5度函文或陳情被告以漁業權撤銷後，再辦理簽約事宜之問題推遲簽約，均未主張對於保證金之計算方式有何異議，且表明希漁業權處分完成後再辦理簽約繳納保證金等情。是以由上揭函文可知，原告自92年12月26日被告通知簽約繳交保證金起即未主張該保證金數額有異議及須由雙方協議為之等事項，迨提起本件行政訴訟始再就上揭事項提出異議，辯以應以88年版之契約範本為適用基準云云，顯無理由。

㈦綜上，營建署業依法定作業重新檢討相關規定，並將本案保證金由738,496,000元向下修正為492,330,000元，即已針對該保證金之計算方式為修正，應無原告所稱「拒絕就保證金數額與原告進行協商」之情事。惟原告仍無繳交保證金與依被告區委會決議簽訂契約之意願，並自92年4月17日被告區域委員會審查通過，迭至93年4月14日被告退回造地施工計畫已逾1年期間，均未與營建署簽訂開發契約，致開發契約之進行顯有延宕之虞，故被告依法進行系爭處分，並無不合。

八、就原告主張農委會未依法行政，致生漁業權處分延宕，被告不僅坐視不理，更退回原告之申請案，顯屬不當云云。惟查如上所述，本案有關專用漁業權之撤銷處分，應依漁業法第29條規定辦理，依法非屬被告權責。又被告曾於92年6月6日邀集相關單位，召開「研商擎宇開發股份有限公司為辦理『大台北地區工程剩餘土石方填海計畫』需要，請農委會依漁業法第29條規定撤銷淡水區漁會專用漁業權與該工程重疊海域之漁業權案部會協調會議」。再以92年7月1日台內營字第0920087618號函，請農委會協助處理原告與台北縣淡水區漁會有關漁業權補償與救濟問題。另以92年9月5日台內營字第0920010798號函，請原告依農委會92年8月25日農授漁字第0921224343號函示，儘速與淡水區漁會協調予以相當之補償，以利工進。復以92年11月4日內授營綜字第0920012576號函，請農委會依法研處原告92年10月22日擎海開字第191號函略以：「．．．本公司絕對依法辦理補償協調事宜，但政府更應依法先辦理銷處分再要求補償之協調．．．．」乙案，有上揭函示在卷可參。綜上，被告業於行政作業，多方協助原告辦理漁業權處分；至退回原告造地施工計畫之緣由，如上揭事實所述，係原告多次藉機拖延繳交保證金與未依限簽訂契約所致，與原告所稱「漁業權處分延宕，．．．，更退回原告之申請案」不符，故原告此項主張，不足為其有利之認定。

九、被告系爭處分援引作業要點第10點規定作為退回依據，查前開作業要點未經法律明確授權訂定，其既然涉及退回人民申請案、簽訂契約及繳交保證金等內容，已涉及人民外部權益之限制或負擔，以此理由作為退回依據，固有未洽，惟依上揭理由可知，依首揭區域計畫法相關規定，原告既仍有補正被告區域計畫委員會決議應予繳納保證金及簽訂契約，卻於被告多次通知補正後，猶有未補正之情形，故被告退回其申請海埔地造地施工許可申請案之結論仍屬正確，該退回理由雖有不同，但結果並無二致，系爭處分結論仍無違誤，訴願決定予以維持，即無不合。原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。

十、至兩造其餘之主張陳述，於本件判決結果之認定不生影響，毋庸一一審究，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　姜素娥