最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第四○一號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　九十年度判字第四○一號

原告

回春堂製藥廠股份有限公司

代表人

甲○○

被告

桃園縣政府

代表人

許應深

右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年九月

二十三日八八環署訴字第四三七七九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣桃園縣環境保護局於民國八十八年一月二十日十四時二十五分派員前往原告工廠稽查，發現其未取得排放許可證排放廢（污）水；且廢水處理設施未依規定設置獨立專用電表、事業廢（污）水排放口未設置累計型流量計測設備監測其放流水量。案由被告據以各裁處新台幣（下同）六萬元罰鍰（合計十二萬元），並限期於八十八年四月二十九日前補正或改善完成。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。玆摘敘兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按所謂藥品製造業，依行政院環境保護署八十二年四月十日八二環署水字第一三八二九號公告之「水污染防治法第二條第七款事業之分類定義及其他中央主管機關指定之事業」所載，製藥業之定義係指「從事人、畜用藥品製造之事業或凡從事生物技術方法製造藥品、試劑之事業」。然查，原告早於五十年三月二十七日即已設立，事業性質主要係從事藥品加工、調配而非製造，此由原告工廠作業現場即可獲得證實。至此足見，水污染防治法中所指之製藥業，明白係指藥品之「製造」，而不包括「加工」、「調配」。職是之故，原告自水污染防治法公布迄於前揭公告之有效期間內尚不適用水污染防治法。二、又，有關製藥業之定義，行政院環境保護署八十六年十二月二十七日八六環署水字第八○四六七號公告雖再次修正謂藥品製造業係指「從事人、畜用藥品製造之事業或以『合成原料藥』、生物技術方法製造藥品、試劑之事業」，然此次就藥品製造業之定義公告內容與前揭八十二年四月十日八二環署水字第一三八二九號公告內容，事實上並未大幅修訂，僅係增加「合成原料藥」等字眼。易言之，此次修正之目的，嚴格說來主要係針對「藥品加工」業一併歸入水污染防治法之藥品製造業，至此再次證明，原告於行政院環境保護署八十六年十二月二十七日八六環署水字第八○四六七號公告之前，尚不適用水污染防治法。三、進一步言之，按法律不溯及既往之原則，非但為法規適用之原則，亦且為立法之原則，尤其是具有刑罰或懲戒性質之法規，立法機關不得制定具有溯及既往效力之法規，行政機關依法所發布或修正之命令、公告，其效力亦應自該命令、公告發布後始發生。既然本件原告自始即非製藥業，依法律不溯及既往之原則，被告僅依行政院環保署事後修正之定義，而遽行認定原告屬製藥業而違反水污染防治法並做出懲處，顯有違法及不當之處。四、退萬步言，縱認原告依八十六年十二月二十七日八六環署水字第八○四六七號公告規定，係屬水污染防治法之藥品製造業，且依行政上情形之必要賦予溯及之效力，亦應比照水污染防治法第五十九條所定而有二年緩衝期限之適用。然查，自前開公告發布迄於被告對本事件所為之處分，相隔僅一年又二個月餘，尚未達二年，故被告所為之處分，顯有不當之處。五、原告事業性質主要係從事藥品加工、調配而非製造，自始即不適用水污染防治法，此應為被告所明知，否則自六十三年七月十一日水污染防治法公布迄今，近二十五年以來被告為何不曾認定原告為製藥業，而以原告違反水污染防治法為由，對原告做出處分，反而遲至行政院環境保護署八十六年十二月二十七日八六環署水字第八○四六七號公告後，才認定原告係屬水污染防治法所指之藥品製造業並做出處分。是被告所為顯亦違反信賴保護原則，殊屬不法。六、細繹被告答辯書，不外仍執原告違反水污染防治法第十四條第一項及第十八條規定，略稱：參照中華民國行業標準分類，依該行業標準分類定義，「調配及加工等」仍屬藥品製造業範疇，是被告依水污染防治法第四十二條及第四十三條規定，據以處罰，並無不合云云。七、惟查，本事件之爭議點，應在於原告是否屬水污染防治法所指之藥品製造業？而非爭執原告是否屬中華民國行業標準分類所定義之藥品製造業。按中華民國行業標準係我國政府頒布之國家統計標準之一，主要用於多種公務統計、各種普查，以及各機關編印之業務性或綜合性統計期刊，易言之，其性質為統計法規，其目的亦係為了反應社會真象及趨勢，以供決策參考之用。八、依水污染防治法第三條規定：「本法（水污染防治法）所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署：在省為環境保護處；在直轄市為環境保護局；在縣（市）為縣（市）政府。

」同法第二條第七款亦明定，本法所稱之事業，主要係指經中央主管機關指定之事業。職是之故，水污染防治法中藥品製造業之定義自應以行政院環境保護署所公告者為依據，此從台灣省政府訴願決定書及行政院環境保護署再訴願決定書均可看出，就藥品製造業之定義，二份決定書均依行政院環境保護署八十六年十二月二十七日八六環署水字第八○四六七號公告，絕非如被告嗣後改稱所言，原告既為中華民國行業標準分類藥品製造業之範疇，自屬水污染防治法中之藥品製造業云云，倘其如此，行政院環境保護署根本無須就藥品製造業之定義連續自行修正並公告，只要自始直接公告依中華民國行業標準分類所定義者為準，豈不是更便宜行事。九、足見被告上述所辯完全係張冠李戴，就法規見解亦有所混淆，本件被告所為之行政處分係依據水污染防治法，並非中華民國行業標準分類，一切相關規定及定義，自應以水污染防治法為準據，況且如前所述，中華民國行業標準分類僅係統計法規，係供決策參考之用，並非屬於強制規範。故被告辯稱參照中華民國行業標準分類，依該行業標準分類定義，原告乃屬藥品製造業範疇，是被告依水污染防治法第四十二條及第四十三條規定，據以處罰，並無不合云云，顯不足採。十、行政處分以適用行為時之法律為原則（司法院院字第一八九六號、第二六七二號解釋暨行政法院六十一年判字第五四○號判例參照），故行為時之法規，雖於行為後有所變更，除非變更後之新法明文溯及既往，否則因該行為所發生之法律關係及行政機關所得採取之行政處分，仍應適用行為時法（舊法）。行政院環境保護署數次水污染防治法第二條第七款事業之分類、定義及其他中央主管機關指定之事業重行公告，乃是行政上適應當時情形所為事實上之變更，然無論公告內容之如何變更，其效力皆僅及於以後之行為，殊無溯及既往而使公告以前之行為受何影響之理。綜上所述，請求撤銷原處分及一再訴願決定等語。

被告答辯意旨略謂：一、原告排放廢水，經被告派員於八十八年一月二十日前往勘查結果，發現原告廢水處理設施未依規定裝置獨立專用電表、累計型流量計，已違反水污染防治法第十八條規定，被告依同法第四十三條規定處六萬元罰鍰；又原告未依規定向省（市）主管機關申請排放許可證，已違反水污染防治法第十四條規定，被告依同法第四十二條規定處六萬元罰鍰。二、原告於行政訴訟訴狀中聲稱有關製造業之定義，．．．．。被告派員於八十八年一月二十日至原告處勘查發現係從事人用藥品製造作業，屬行政院環境保護署於八十二年四月十日以八二環署水字第一三八二九號函令發布公告指定之業別（製藥業），查上開業別定義，係參照中華民國行業標準分類（第五次修訂，八十年八月），依本行業標準分類定義，「調配及加工等」仍屬藥品製造業範疇，行政院環境保護署又於八十六年十二月二十七日以八六環署水字第八○四六七號函修正公告指定之業別（藥品製造業），廢水產生量則無須規範。查上開業別定義，係參照中華民國行業標準分類（第六次修訂，八十五年十二月），依該行業標準分類定義，「調配及加工等」仍屬藥品製造業範疇，原告應依行政院環境保護署於八十二年四月十日以八二環署水字第一三八二九號函令發布施行之日起二年內，依水污染防治法第十四條規定申請排放許可證，故原告於行政訴訟起訴狀中所言，應屬卸責之詞。三、原告聲稱非屬水污染防治法第二條第七款規定藥品製造業。查中華民國行業標準分類（第五及六次修訂）已明文登載藥品製造業：凡從事人類或禽畜用西式藥品及其輔助品之製造、調配及加工等，中藥材製造中藥製劑，與農業、家庭用環境用殺菌劑、殺蟲劑、殺鼠劑、殺草劑等製造之業行業均屬之。次查原告為回春堂「製藥」股份有限公司，生產產品：西藥內用（粉劑）、抗生素等，原告既為藥品加工、調配之製藥事業，自屬水污染防治法中之藥品製造業，應受水污染防治法之規範，遵行前揭法規應盡之義務，故原告所述，應屬卸責之詞。四、原告未依水污染防治法相關規定，於廢水處理設施裝置之獨立專用電表、累計型流量計及向省（市）主管機關申請排放許可證後，始得排放廢（污）水於地面水體，故皆已違反水污染防治法相關規定。綜上所述，原告之訴為無理由，請求判決駁回原告之訴等語。

理由

按「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向省（市）主管機關申請，經審查登記，發給排放許可證後，始得排放廢（污）水。」、「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」為行為時水污染防治法第十四條第一項、第十八條所規定。同法第四十二條規定：「違反第十四條第一項．．．規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰。」第四十三條規定：「違反依第十八條所定辦法者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業。必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。」又依行為時水污染防治法第十八條規定訂定之事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第八條第四款規定：「廢（污）水處理設施具備足夠功能之情形如左：．．．四、具獨立專用電表。」第五十五條第三款規定：「廢（污）水放流口應符合左列規定：．．．三、應設置累計型流量計測設備監測放流水量。」本件原告之工廠未取得排放許可證排放廢（污）水；且廢水處理設施未依規定設置獨立專用電表、事業廢（污）水排放口未設置累計型流量計測設備監測其放流水量。經桃園縣環境保護局於民國八十八年一月二十日十四時二十五分派員前往稽查發現，有水污染稽查紀錄在卷可稽。被告以原告已違反水污染防治法第十八條、第十四條規定，分別依同法第四十三條、第四十二條規定各裁處六萬元罰鍰，並限期於八十八年四月二十九日前補正或改善完成。原告不服，以其為單純之藥品加工公司，主要從事藥品加工、調配，公司雖名為「製藥廠」，實不屬製藥，而屬其他業。再則，原告之排水量亦未達一天二十噸之標準，應不屬水污染防治法之各項規定所列管。原告公司成立時間已久，從未做出對鄉里污染之情事，請確切查報並將原處分撤銷云云，訴經一再訴願決定，以凡事業排放廢（污）水於地面水體者，應取得排放許可證後，始得排放廢（污）水；事業廢水處理設施應依規定設置獨立專用電表、廢（污）水放流口應設置累計型流量計測設備以監測放流水量，為前揭法條明定業者應盡之義務；若有違反，即應受罰。本件稽查人員於是日前往原告工廠稽查發現「有廢水排放至地面水體」

、「．．．勘查時現場有簡易沉澱池，於放流處採樣送驗。．．．於後方池塘未發現漂浮廢棄物。．．．無排放許可證、電表、水表。」並經事業代表吳君閱後簽名在卷。是本件違規事實明確，被告據以各裁處法定最低額度六萬元罰鍰，並限期補正或改善完成，用促踐行改善之義務，即無違法或不當。又所謂「藥品製造業」，係指從事人、畜用藥品製造之事業或以合成原料藥，生物技術方法製藥品、試劑之事業，行政院環境保護署八十六年十二月二十七日八六環署水字第八○四六七號公告訂有定義。

原告既為藥品加工、調配彰事業，自屬水污染防治法中之藥品製造業，應受水污染防治法之規範、遵行前揭法規應盡之義務，以原告所訴非有理由，遂駁回其一再訴願，揆諸首揭規定，經核並無不合。原告起訴主張詳如事實欄所載，經查水污染防治法第二條第七款規定：「事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」依行政院環境保護署行政院環境保護署於八十二年四月十日以八二環署水字第一三八二九號函公告所指定之「製藥業」係指從事人、畜用藥品製造之事業或從事生物技術方法製造藥品、試劑之事業。經查原告雖一再指稱其事業性質主要係從事藥品加工、調配而非製造，此由原告工廠作業現場即可獲得證實云云，惟查被告派員於八十八年一月二十日至原告處勘查發現係從事人用藥品製造作業，屬行政院環境保護署於八十二年四月十日以八二環署水字第一三八二九號函令發布公告指定之業別（製藥業），而上開業別定義，係參照中華民國行業標準分類（第五次修訂，八十年八月），依本行業標準分類定義，「調配及加工等」仍屬藥品製造業範疇。行政院環境保護署又於八十六年十二月二十七日以八六環署水字第八○四六七號函修正公告指定之業別（藥品製造業），廢水產生量則無須規範。上開業別定義，亦係參照中華民國行業標準分類（第六次修訂，八十五年十二月），依該行業標準分類定義，「調配及加工等」仍屬藥品製造業範疇，原告自應依行政院環境保護署八十二年四月十日八二環署水字第一三八二九號函公告施行之日起二年內，依水污染防治法第十四條規定申請排放許可證。次查，原告之公司名稱即為回春堂製藥廠股份有限公司，而依經濟部公司登記資料庫所載，原告公司之營業項目，包括：一、藥品及營養劑．．．之製造批發零售。二、動物用藥品製造批發買賣。．．．四、藥用植物栽培加工買賣。五、檢驗試劑之製造批發買賣。．．．」原告公司應屬上開函公告所指定之事業，至為明確。原告訴稱其事業性質主要係從事藥品加工、調配而非製造，基於法律不溯及既往之原則，本件於行政院環境保護署八十六年十二月二十七日八六環署水字第八○四六七號公告之前，尚不適用水污染防治法之規定云云，自無足採。次查行政法上之信賴保護原則，適用於授益性質行政處分之撤銷或廢止，並以當事人有值得保護之利益為要件。原告未依水污染防治法之規定辦理，已違反法規應盡之義務，要難以行政機關未能及時發現並予裁罰，而免受處罰。原告主張被告所為顯已違反信賴保護原則云云，亦無可採。原告未取得排放許可證排放廢（污）水；且廢水處理設施未依規定設置獨立專用電表、事業廢（污）水排放口未設置累計型流量計測設備監測其放流水量，已如前述，被告據以各裁處六萬元罰鍰（合計十二萬元），並限期於八十八年四月二十九日前補正或改善完成，即屬於法有據。原告所訴各節，均無可採，其起訴論旨，並無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　蘇　金　全