最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第二○六○號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第二○六○號

上訴人

甲○○

被上訴人

銓敘部

代表人

吳容明

右當事人間因優惠存款事件，上訴人對於中華民國八十九年十月四日臺北高等行政法

院八十九年度訴字第七號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人原任行政院農業委員會（下稱農委會）技正，前經被上訴人民國八十七年六月二十五日八七台特二字第一六四○五一九號函核定退休，自八十七年七月十六日生效，並依退撫新制施行前後核定年資三十年及三年一個月之標準，分別核給百分之九十及百分之七之月退休金，並於備註欄加註：「三、該員退休金其他現金給與補償金一次發給，應發補償金額計新臺幣（下同）四三二、二四六元，不得辦理優惠存款。該項應發補償金額與新制施行前年資應發之退休金合計為六七一、八七五元。」退休金證書註明「不得辦理優惠存款」（按：指其退休金及公保養老給付均不得優惠存款）。另中央信託局公務人員保險處同年七月十五日（八七）｜Ｅ２｜○○五九二三號通知書核付上訴人公保養老給付一七、○二八、○○○元，通知書註明「如經核定，享有優惠存款者，如欲辦理優惠存款，必須憑本聯及所附支票始可辦理。」上訴人不服被上訴人前開函及中央信託局公務人員保險處上開公保養老給付通知書，向被上訴人提起復審被駁，提起再復審，亦經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以八十八年九月二十八日八八公審決字第○一五五一號再復審決定書決定，以再復審不合法予以駁回。嗣因退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱養老給付優惠存款要點）於八十八年七月三日修正發布，上訴人於八十八年九月二十七日函被上訴人，要求依修正後規定，於其退休年資扣除支領中美基金差額補貼年資後，養老給付及一次退休金，准予辦理優惠存款，經被上訴人八十八年十月十八日八八台特一字第一八一四二六○號書函否准，上訴人就養老給付之優惠存款部分循序提起行政訴訟，主張：農委會於七十三年九月改制為一般行政機關，其退休人員支領之一次退休金及公保養老給付金額是否可以辦理優惠存款疑問，經被上訴人七十四日六月十二日七四台華特三字第二二八五四號函復：「農委會人員，改制後雖係依一般公務人員俸額標準支俸，惟尚有由中美基金支應補足之差額，待遇遠較一般機關優厚，其現已在職具該會改制前年資人員，業已先行由中美基金結算發給超過一般公務人員退休金差額，實質退休所得亦較一般公務人員優厚；農委會人員（含改制前已在職人員、改制後新進人員、農業局併入人員）不宜辦理一次退休金及公保養老給付優惠存款。」上訴人原任職臺灣省政府農林廳漁業局及經濟部農業局（下稱農業局）十五年六個月，七十三年九月二十日農業局被裁併入農委會，屬於農業局併入人員，非改制前之農委會人員。改制前並未領有「由中美基金結算發給超過一般公務人員退休金差額」，併入農委會後計支領中美基金差額十三年十個月。被上訴人否准上訴人辦理公保養老給付優惠存款，與公務人員保障法第七條第二項規定有違。上訴人任職農委會十三年十個月，每月支領中美基金差額補貼僅一萬餘元，而喪失在一般行政機關任職達二十五年六個月之公保養老給付依法得辦理優惠存款之既得利益，不符公平原則及比例原則。

又被上訴人於八十八年五月二十一日邀集有關機關開會作成決議，並於同年七月三日修正發布養老給付優惠存款要點第二點，增列第二項規定：「如因機關改制或待遇類型變更始符合前項規定之機關，其人員於中華民國八十四年六月三十日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，未曾領取待遇差額、退休金差額或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構待遇者，其參加公保期間所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。」上訴人經核定之退休年資中有二十五年六個月未支領中美基金差額補貼，符合被上訴人八十八年七月三日修正發布之養老給付優惠存款要點第二點第二項規定，應准於奉核定退休年資扣除支領中美基金差額補貼年資後計算之公保養老給付，辦理優惠存款。被上訴人否准之理由，無非以被上訴人之退休在養老給付優惠存款要點修正前，不得溯及既往適用該修正規定。然法令不溯及既往，其目的在於維持法律秩序安定性與人民信賴保護，僅對侵益性、負擔性法令禁止溯及適用，倘新法令屬於授益，溯及既往對人民有利，應可發生溯及效力。司法院釋字第一四二號解釋及行政法院五十二年度判字第三四五號判例、六十八年字第一四七號判決、七十五年判字第七八五號判決悉採此見解。況養老給付優惠存款要點中亦未明文禁止溯及既往，只是被上訴人八十八年五月二十一日會商決議之乙紙行政命令否准上訴人之應有權益。退步言之，被上訴人上開研商會議紀錄雖有「本部核定退休案基於法律不溯既往之原則，不予追溯生效」之記載，該會議紀錄僅屬機關內部作業資料，而且被上訴人依據該決議於八十八年七月三日修正發布養老給付優惠存款要點第二點規定時，並未將不溯及既往之原則同步納入條文修正，則同要點第六點第二項既已規定：「本要點修正條文自中華民國八十四年七月一日實施。」依中央法規標凖法第十四條規定，上訴人自可追溯自八十七年七月十六日退休生效日起辦理優惠存款。請判決將原處分及復審、再復審決定均撤銷。命被上訴人應就上訴人任職農委會於八十七年七月十六日奉准退休之年資中扣除支領中美基金補貼年資後計算之公保養老給付金額，准予辦理優惠存款。

被上訴人則以：退休公務人員退休金及公保養老給付優惠存款，均係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施。有關退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係緣以立法院法制委員會於四十八年七月十五日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由本部邀請有關機關研商。被上訴人爰與財政部於四十九年十一月二日會銜訂定發布退休公務人員一次退休金優惠存款要點（下稱退休優惠存款要點）。

至於退休公務人員公保養老給付准予辦理優惠存款亦係基於上述兩項因素，及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於六十三年十二月十七日訂定養老給付優惠存款要點。有關公保養老給付辦理優惠存款之範圍，係比照一次退休金優惠存款之條件，規定以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之全國軍公教人員待遇支給辦法（按：現已修正為全國軍公教員工待遇支給要點）所訂之公務人員俸額標準表支薪者為限。嗣因八十四年七月一日修正施行之公務人員退休法施行細則第三十二條第一項規定：「本法修正施行前任職年資，依本法修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。」被上訴人爰與財政部於八十四年十一月七日會銜修正發布退休金優惠存款辦法，除維持上述二項條件外，並明定僅有依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前原規定標準核發之一次退休金始得辦理優惠存款。本部並配合於八十四年十一月十八日修正發布養老給付優惠存款要點，於第二點第三款增列規定，依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付，始符合辦理優惠存款條件。本件上訴人原服務機關農委會於七十三年九月改制成立後，依行政院七十三年九月十九日台七十三人政肆字第二六七四四號函示：農委會成立後，所有人員（含農業局併入人員）之待遇，原則上仍維持原農發會現行待遇，至於原月支農發會待遇超過國科會之差額，由中美基金支應予以補足。

另有關農委會退休人員支領之一次退休金及公保養老給付得否辦理優惠存款疑義一節，被上訴人前曾於七十四年六月五日邀集財政部、行政院主計處、行政院人事行政局等有關機關到部會商，獲致決議以：「農委會人員，改制後雖係依一般公務人員俸額標準表支俸，惟尚有由中美基金支應補足之差額，待遇遠較一般機關優厚，且現已在職具該會改制前年資人員，業已先行由中美基金結算發給超過一般公務人員退休金之差額，實質退休所得亦較一般公務人員優厚；農委會人員（含改制前已在職人員、改制後新進人員、農業局併入人員）不宜辦理一次退休金及公保養老給付優惠存款。」

在案。由於優惠存款係為補助支領一般公務人員待遇及退休所得偏低者，因此，退休金優惠存款要點及養老給付優惠存款要點（下併稱優惠存款要點）第二條（點）規定：「退休生效當日適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪」，係屬退休人員辦理優惠存款之充分必要條件。亦即退休人員退休前之支薪與上開規定須完全相同始可辦理，並非其退休前支薪中一項或部分與規定相同即可。本件上訴人於八十七年七月十六日退休生效前仍支領中美基金待遇差額，核與當時適用之養老給付優惠存款要點不符，其退休時所領之公保養老給付即全部不得辦理優惠存款。惟優惠存款要點配合公務人員退撫新制修正發布後，被上訴人即迭接財政部、經濟部、交通部等機關及公務人員來函反映，因本機關或所屬機關改制為行政機關；或原為支領單一薪給待遇之機關，現已改支一般行政機關待遇；或年資結算曾領有退休金差額、待遇差額之機關，於機關改制或機關待遇類型變更或待遇差額併銷完成後，已符合原優惠存款要點所定辦理優惠存款之條件，建請被上訴人同意其所具八十四年七月一日公務人員退撫新制施行前之任職年資，於依公務人員退休法辦理退休時，所計給之一次退休金及公保養老給付得辦理優惠存款。被上訴人為解決類此因機關改制、待遇類型變更後，其所屬人員可否辦理優惠存款之問題，及研商優惠存款規定宜如何修正事宜，前於八十八年五月二十一日邀集有關機關開會研商，經獲致決議略以：「前開機關之人員於八十四年七月一日以前曾任符合併計公務人員退休之年資（例如行政機關或學校年資），如未曾領取待遇差額等並經各該任職機關出具證明者，其所計給之一次退休金及公保養老給付得辦理優惠存款，惟業經本部核定之退休案，基於法律不溯既往之原則，不予追溯生效在案。」蓋以各級政府每年支出龐大優惠存款利息補貼差額，業已形成嚴重之財政負擔，有關機關已有共識不再擴大優惠存款範圍；且立法院於審查八十六年度中央政府總預算時，部分立法委員亦對優惠存款利息差額補助之公平性提出質疑，如再准予擴大並追溯優惠存款適用範圍，顯有不妥，爰決議如上。是以被上訴人乃據於八十八年七月三日修正發布養老給付優惠存款要點第二點，增列第二項規定：「如因機關改制或待遇類型變更始符合前項規定之機關，其人員於中華民國八十四年六月三十日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，未曾領取待遇差額、退休金差額或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構待遇者，其參加公保期間所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。」準此，農委會係屬機關改制待遇類型變更機關，於該要點修正發布後辦理退休之人員，其退休年資中未支領中美基金待遇差額年資等所核給之公保養老給付，始得辦理優惠存款。上訴人係於該要點修正發布日以前退休，自無法適用上開規定。又查農委會漁業署（下稱漁業署）及動植物防疫檢疫局（下稱檢疫局）係於八十七年八月一日新成立之機關，在行政體系上雖隸屬於農委會，惟其具有單獨之組織法律及預算，尚不能等同於農委會。而被上訴人八十七年七月十四日召開研商「漁業署及檢疫局人員，所具退撫新制施行前任職年資所支領之一次退休金及公保養老給付得否辦理優惠存款疑義」會議決議後，以同年月二十九日八七台二字第一六四八八七七號函釋規定略以：關於八十四年七月一日退撫新制施行後新成立之機關（如漁業署及檢疫局等），其人員退休時如符合退休時係依公務人員退休法辦理退休，且其最後在職當日係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪之條件者，則依其所具退撫新制施行前之任職年資所計給之一次退休金及公保養老給付始准予辦理優惠存款；惟上開任職年資中有非依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪之年資（領有待遇差額、中美基金等之年資）應予扣除。亦即，本函釋規定係對八十四年七月一日以後新成立機關之退休人員始有其適用，上訴人退休前所任職之農委會，顯非屬該函釋所稱之「於退撫新制施行後新成立之機關」。另查歷來之優惠存款辦法及要點，係就不同待遇類型人員之所得多寡加以斟酌後予以得否優惠存款之差別規定，並不違反公平原則。又上訴人之公保養老給付得否辦理優惠存款之權益，均與公務人員保險法令規定無關，且應依退休生效時之法令規定辦理，上訴人業依被上訴人八十七年六月二十五日八七台特二字第一六四○五一九號函核定退休生效，非屬尚未終結事件，且其後修正之規定，被上訴人既已明示不予追溯生效，原處分自不受影響等語，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：八十四年十一月十八日修正發布之養老給付優惠存款要點第二點規定：「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依公務人員退休法辦理退休。（二）退休生效當日適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」是以退休公務人員辦理公保養老給付金額優惠存款，除依公務人員退休法辦理退休外，並需其退休生效當日係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，其依八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。而有關上開要點第二點（二）之支薪標凖依文義觀之，須退休人員退休前之支薪與上開規定完全相同始可據以辦理優惠存款。換言之，雖依一般公務人員俸額標凖表支薪，但有支領待遇差額者，即不符合該條件。且因待遇類型之適用以機關為單位整體適用，而非依機關內之公務人員分別逐一認定並加予適用。則認定上，在八十八年七月三日上開要點修正實施後，同一機關之人員退休，自應為相同之處理。以農委會為例，其於七十三年九月改制，所有人員之待遇，原則上仍維持原農發會之待遇，至於原支農發會待遇超過國科會之差額，由中美基金加以補足，即與上述要點第二點（二）之標凖不符。又退休公務人員於退休時依法應有之權益，自應依退休生效當時之法令而定，方符合公平原則，否則有關退休之法令一有變更，主管機關即應重新核算全國已退休公務人員待遇並追減或追加差額，當更增加退休公務人員之不安定感及實質權益。本件上訴人主張其經被上訴人核定前項退休年資中有二十五年六個月未支領中美基金差額補貼，符合被上訴人八十八年七月三日修正發布養老給付優惠存款要點第二點第二項之規定，請求被上訴人准依上訴人退休後方修正之規定，於奉核定退休年資扣除支領中美基金差額補貼年資後計算之公保養老給付，溯及適用前開要點准予辦理優惠存款，與前開要件有違。次查，退休公務人員公保養老給付優惠存款之辦理，原無法律依據，此係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，由被上訴人於六十三年十二月十七日本於職權訂定養老給付優惠存款要點，比照一次退休金優惠存款之條件，規定以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給辦法（已修正為全國軍公教員工待遇支給要點）所訂之公教人員俸額標凖表支薪者為限。嗣因八十四年日七月一日修正之公務人員退休法施行細則第三十二條第一項規定：本法修正前任職年資，依本法修正施行前原規定標凖核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。被上訴人乃於八十四年十一月七日與財政部會銜修正發布優惠存款辦法，除維持上述二條件外，並明定僅有依八十四年七月一日公教人員退休法修正施行前原規定標凖核發之一次退休金始得辦理優惠存款。前此規定乃被上訴人鑑於公務人員退撫新制實施後之年資，以本俸加一倍為退休金基數內涵，較新制實施前已提高約一倍，公務人員之退撫新制實施後年資所核發之退休金加上公保養老給付，所構成之整體退休所得已有增加，與優惠存款之建制精神不符，為落實政府公平照顧退休公務人員之政策，乃配合規定於八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付，始符合辦理優惠存款之要件。本件上訴人於八十七年七月十六日退休生效前仍支領中美基金待遇差額，核與退休當時養老給付優惠存款要點所規定得辦理優存款之退休公務人員要件不符，其退休時所領之公保養老給付依前開說明即全部不得辦理優惠存款。雖養老給付優惠存款要點配合公務人員退撫新制修正發布後，被上訴人即迭遭反映，因本機關或所屬機關改制為行政機關；或原為支領單一薪給待遇之機關，現已改支一般行政機關待遇；或年資結算曾領有退休金差額、待遇差額之機關，於機關改制或機關待遇類型變更或待遇差額併銷完成後，已符合原養老給付優惠存款要點所定辦理優惠存款之條件，建請被上訴人同意其所具八十四年七月一日公務人員退撫新制施行前之任職年資，於依公務人員退休法辦理退休時，所計給之一次退休金及公保養老給付得辦理優惠存款。被上訴人為解決類此因機關改制、待遇類型變更後，其所屬人員可否辦理優惠存款之問題，及研商優惠存款規定宜如何修正事宜，前於八十八年五月二十一日邀集有關機關開會研商，經獲致決議略以：「前開機關之人員於八十四年七月一日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，如未曾領取待遇差額等並經各該任職機關出具證明者，其所計給之一次退休金及公保養老給付得辦理優惠存款，惟業經本部核定之退休案，基於法律不溯既往之原則，不予追溯生效在案。」是以被上訴人於八十八年七月三日修正發布養老給付優惠存款要點第二點，增列第二項規定：「如因機關改制或待遇類型變更始符合前項規定之機關，其人員於中華民國八十四年六月三十日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，未曾領取待遇差額、退休金差額或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構待遇者，其參加公保期間所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。」並無已退休公務人員得溯及適用之規定。準此，農委會係屬機關改制待遇類型變更機關，於該要點修正發布後辦理退休之人員，其退休年資中未支領中美基金待遇差額年資等所核給之公保養老給付，始得辦理優惠存款。上訴人係於該要點修正發布日以前退休，自無法適用上開規定。又查漁業署及檢疫局係於八十七年八月一日新成立之機關，在行政體系上雖隸屬於農委會，惟其具有單獨之組織法律及預算，尚不能等同於農委會。而被上訴人八十七年七月十四日召開研商「行政院農委會漁業署及檢疫局人員，所具退撫新制施行前任職年資所支領之一次退休金及公保養老給付得否辦理優惠存款疑義」會議決議後，以同年月二十九日八七台二字第一六四八八七七號函釋規定略以：關於八十四年七月一日退撫新制施行後新成立之機關（如漁業署及檢疫局等），其人員退休時如符合退休時係依公務人員退休法辦理退休，且其最後在職當日係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪之條件者，則依其所具退撫新制施行前之任職年資所計給之一次退休金及公保養老給付始准予辦理優惠存款；惟上開任職年資中有非依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪之年資應予扣除。亦即該函釋規定係對八十四年七月一日以後新成立機關之退休人員始有其適用。

本件上訴人退休前既係任職於農委會，原非屬該函釋所稱之「於退撫新制施行後新成立之機關」，其退休公保養老給付得否辦理優惠存款，與該函釋規定並無關聯。另查歷來被上訴人發布之優惠存款辦法及要點，係被上訴人本於職權就不同待遇類型人員之所得多寡加以斟酌後，予以得否優惠存款之差別規定，就非同時期退休之公務人員，因適用法令之不同，或有差別待遇。惟就同時期退休之公務人員而言，得否適用養老給付優惠存款要點之要件規定既均相同，自難謂違反公平及比例原則，與公務人員保障法第七條第二項之規定亦未相悖。上訴人之公保養老給付得否辦理優惠存款之權益，係依上訴人退休當時被上訴人發布之養老給付優惠存款要點辦理，別無其他法令依據。其與公務人員保險法令規定無關，尤與司法院釋字第一四二號解釋及本院五十二年判字第三四五號判例、六十八年字第一四七號判決、七十五年判字第七八五號判決意旨無涉。上訴人業依被上訴人八十七年六月二十五日八七台特二字第一六四○五一九號函核定退休生效，並依當時有效之法令規定辦理退休，且其後修正之養老給付優惠存款要點，被上訴人既已明示修正前已核退並辦理退休之人員不予追溯適用，上訴人請求就其任職農委會於民國八十七年七月十六日奉准退休之年資中扣除支領中美基金補貼年資後計算之公保養老給付金額，准予辦理優惠存款，被上訴人予以否准，於法並無不合，一再復審決定遞予維持，亦稱妥適。上訴人訴請撤銷，為無理由等詞，為其判斷基礎，而駁回上訴人之訴。經核無違誤。

本院按退休公務人員於退休時應有之權益，除法規有特別規定者外，悉應依據退休生效當日之法規而定。上訴人原任職於農委會，於八十七年七月十六日奉准退休，依其退休生效當日之優惠存款要點第二點規定，不符合辦理優惠存款之條件，已如前述。

而八十八年七月三日修正發布之養老給付優惠存款要點，增訂第二點第二項規定，並未明定於該修正增訂之規定發布以前，已退休公務人員得追溯適用該條件辦理優惠存款之特別規定，基於法律不溯及既往原則，上開要點之增訂條文之生效日期，即應自發布之八十八年七月三日起算至第三日起發生效力。上訴人所指養老給付優惠存款要點第六點第二項規定：「本要點修正條文自中華民國八十四年七月一日實施。」該項規定係八十四年十一月十八日修正時所增，該條項所稱修正條文當指八十四年十一月十八日修正者，不及於八十八年七月三日修正條文。八十八年七月三日修正時未就該次修正條文之實施日期與八十四年修正者區別，固有疏漏，惟參諸該次修正前之八十八年五月二十一日就修正原則所獲致結論，修正規定於業經核定之退休案，不予追溯生效及為免爭議，被上訴人於八十九年十十四日修正養老給付優惠存款要點，於第二點增訂第三項，明定：「前項規定，自中華民國八十八年七月三日實施」，並刪除第六條規定，是解釋上，上開要點八十八年修正前之第二條第二項規定，不及於八十八年修正條文。原審未予適用，不發生不適用法規或適用不當之問題。上訴人於原審曾就前述各點為爭執，原審雖有未於判決中加以論斷，惟尚不影響於判決之結果，與判決不備理由之違法情形不相當。所引原審法院九十一年度訴字第四六四七號判決之見解，無拘束本件之效力。上訴論旨，執前述各點，指摘原審判決違法，求為廢棄，非有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱 彰 德