臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

銓敘部

代表人

乙○○（部長）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　周佩芳

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國92年12月9日92公審決字第0335號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告原任高雄市政府捷運工程局（以下簡稱高雄捷運局）副工程司，其自願退休案經被告以92年9月5日部退4字第0922281658號函核定自92年11月1日生效，並於公務人員月退休金證書附記欄加註公保養老給付金額不得辦理優惠存款（按：指依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點《以下簡稱優存要點》辦理優惠存款）等字樣。原告不服上開月退休金證書加註公保養老給付金額不得辦理優惠存款之註記，提起復審，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：（依起訴狀所載）

⒈原處分關於原告退休金證書所附註自67年至79年間之退休俸額（指公保養老給付）「不得辦理優惠存款」部分均撤銷。

⒉前項撤銷部分，被告應將其在原告92年9月5日部退4字第0922281658號函退休金證書所附註之「不得辦理優惠存款」字句（指67年至79年間之公保養老給付部分）予以註銷，並應准原告就該部分之公保養老給付辦理優惠存款。

⒊命被告應作成賠償原告公保養老給付（指67年至79年間之公保養老給付之本金）之自92年11月1日退休日起至清償日止，該段期間之優惠存款利息給付金總額及該段期間優惠存款利息之給付金自92年11月1日退休日起至清償日止，按週年率5%計算之利息。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：本件是否應採分段計算，即就原告任職於行政院國軍退除役官兵輔導委員會（以下簡稱退輔會）榮民工程事業管理處自67年4月起至79年8月間年資所核給之養老給付金額部分准予辦理優惠存款？

㈠原告主張之理由：（原告未於言詞辯論期日到場，據其所提訴狀主張如下）

⒈按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」、「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」、「人民有應考試、服公職之權。」，分別為憲法第7條、第15條、第18條所明定。次按「憲法第7條平等原則係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事務性質之差異而為合理之區別對待。」、「行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。」、「關於社會政策之立法，依本院釋字第485號解釋之意旨，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。」、「憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。」，復分別為司法院大法官會議釋字第485號、第542號、第575號解釋意旨所明示。

⒉查退休公務人員退休金優惠存款制度（以下簡稱公保優存制度）之建立係緣於立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，認一般公務人員早期每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數，造成退休實質所得偏低，為照顧退休公務人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告乃與財政部於49年11月2日會銜訂定發布退休公務人員退休金優惠存款辦法（現已修正為退休公務人員一次退休金優惠存款辦法）；而公保優存制度亦係基於上述因素及軍保退休給付已得辦理優惠存款之考量，遂由被告於63年12月17日訂定優存要點後開辦。因此公保優存制度之目的，乃為使公務員早期每月所得待遇微薄之情形於其退休後藉由養老保險給付優惠存款獲得補償，以盡國家對公務人員維持尊嚴生活並確保經濟安全之照顧義務，此項目的應屬正當，併予敘明。

⒊次查基於上開給付行政之目的，優存要點第2點第1項關於訂定辦理存款之限制條件，可分三方面言之：

⑴對於時間之限制：第3款規定「依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」，故僅有依早期每月待遇所得微薄時期計算年資支領之養老給付始得辦理優惠存款。

⑵對人之一般限制：第1款規定「依公務人員退休法辦理退休。」。

⑶對人之具體限制：第2款以在職機關待遇類型作為審查標準，惟有依行政院訂定之軍公教支給要點（以下簡稱軍公教支給要點）之公務人員俸額標準表（以下簡稱俸額標準表）支薪之公務人員，始認每月待遇所得確屬微薄，而得辦理優惠存款。然被告於優存要點第2點第1項第2款內，另增加「最後任職機關」之限制，與該要點欲達成之行政目的及「使公務員早期每月所得待遇微薄之情況於其退休後藉由養老保險給付優惠存款獲得補償」無關，甚至有害於行政目的之達成，且違反憲法第7條之平等原則。蓋優存要點係於87 年7月3日修正增訂「最後任職機關」文句之實施時間溯及自84年7月1日，故優存要點第2點第1項第2款所謂之「退休公務人員最後任職機關」，不論薪給類型為何，必屬84年7月1日以後之薪給，惟當時公務人員之薪俸水準已獲實質上之普遍提昇，無須藉由公保優存制度予以補償，是以「84年7月1日以後之最後任職機關」作為公保優存制度之限制條件實與行政目的毫無牽涉，遑論具備手段與目的間之有效性。退步言，縱優存要點第2點第1項第2款增加「最後任職機關」之限制係因考量行政上之便利使然，惟給付行政亦應符合平等原則，否則將有違憲之虞，故優存要點第2點第1項第2款應將「最後任職機關」數字予以刪除，並與同條項第3款合併修正為「於中華民國84年6月30 日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪」，即專就84年6月30日以前薪給實質審查是否偏低，始與其行政目的相符，並防止不合理差別待遇之發生。

⒋又非依「軍公教支給要點之俸額標準表支薪」之機關，其中有5個機關（均屬非常設之工程機關），其關於退休金及公保養老給付之核計仍適用前開俸額標準表，亦即公保優存制度係採雙軌制，而原告最後任職之高雄捷運局即屬此類機關。故倘退休公務人員最後任職機關屬於前述雙軌制之類型，而其84年7月1日以前任職之機關卻屬於優存要點第2點第1項第2款所規定之薪給偏低類型，則若其仍不能辦理優惠存款，不僅有違平等原則，其因不能辦理優惠存款之損失又無較高額之退休金或公保養老給付可稍加彌補，實係遭受雙重不合理之差別待遇。是被告依優存要點第2點第1項第2款規定認原告因最後任職之機關即高雄捷運局並非適用軍公教支給要點之俸額標準表支薪之機關，核定原告不具辦理優惠存款之資格，揆諸首揭法條規定及解釋意旨，已違反憲法第7條之平等原則，更使「最後在職機關薪給類型不符規定，但前曾任職之機關薪給類型符合規定」之退休公務人員之財產權與應考試、服公職之權一同遭受侵害。

⒌另優存要點第2點第1項第2款規定有違平等原則，亦為被告所明悉，蓋其業已於92年7月28日召開「研商『退休公務人員一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款條件之檢討案』會議」，並提出2項修正方案，亦即會議資料中之甲案及乙案。其中甲案即原告前述建議修正之內容，業已獲法務部、經濟部、內政部、交通部、教育部、行政院人事行政局及經濟建設委員會等中央行政機關贊同，遠比其他方案受到支持，是被告應依職權加速按甲方案之內容完成修正，而非坐視原告及相同情形之退休公務人員繼續遭受不合理之差別待遇，併予陳明。

㈡被告答辯之理由：

⒈按優存要點於63年12月訂定發布時，第1點即明定，養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依軍公教支給要點所訂之俸額標準表支薪者為限。上開要點係被告本於權責，依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，以符合優惠存款制度乃為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員退休生活之建制意旨。至84年11月18日修正發布之優存要點第2點第1項規定「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：⑴依公務人員退休法辦理退休。⑵最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。⑶依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」，其中之第1、2款除係維持歷年公保養老給付辦理優惠存款之2項基本條件外，有鑒於公務人員於84年7月1日退撫新制實施後之年資核給之退休給與已大幅提高，故以84年7月1日為準，增列第3款之規定，俾採斷源措施，以逐步取消優惠存款制度。而優存要點於88年7月3日及89年10月4日雖復二度修正公布，然該要點第2點第1項之規定仍予維持，是公務人員退休時其最後在職機關仍非適用軍公教支給要點支薪者，其所領之公保養老給付因不符上開要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。

⒉經查原告最後在職之機關為高雄捷運局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用軍公教支給要點之俸額標準表支薪，與上開要點規定所需條件顯有不合，是被告92年9月5日部退4字第0922281658號函之處分及保訓會92公審決字第0335號復審決定遞予維持，於法均無違誤。而被告對於核給之公保養老給付金額得否辦理優惠存款向依上開規定辦理，即當事人得否辦理優惠存款均按同一標準審核，自無為恣意不合理之差別待遇，亦難謂違公平及比例原則，此有鈞院89年度訴字第7號判決及最高行政法院91年度判字第2060號判決可資參照。

⒊又原告訴請應採分段計算，准其自67年至79年間按一般行政機關待遇支薪之年資所核給之公保養老給付金額得辦理優惠存款始符平等原則一節。按政府各部門之職掌特性各有不同，為反應工作內涵之繁簡難易、職責輕重，並以績效為導向，乃訂有不同之待遇類型，而適用不同待遇類型之人員，其各項權益之設計互有不同，以求整體之衡平，尚不得就個別權益事項相互援引比照。再被告於63年訂定優存要點自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍，應以依公務人員退休法核准退休之人員，並依軍公教支給辦法（按：現已修正為「全國軍公教員工待遇支給要點」）所定之俸額標準表支薪者為限，並非於原告調至高雄捷運局後始修正該項規定，原告基於其自由意願轉調至不得辦理優惠存款之機關致不得辦理優惠存款乃其自由意願選擇之結果，尚不得指摘優存要點違反平等原則；且平等原則僅具客觀之法規範性質，就原告而言，僅具消極主張被告不得違反平等原則為恣意之處分，係屬防禦性之作用，尚不得據此請求被告應為具體之作為以撤銷原處分。又被告基於平等原則內涵中之自我拘束原則，於該當法規範構成要件之行為時，即有義務賦與一定之法律效果，並無權限另為其他之處分，以免違背依法行政原則。另就被告基於行政之積極性、公益性，於衡酌政府財政、社會經濟狀況、原告等在職時及退休時之所得等情事，就不涉及公共利益之重大事項時，應可視同係屬行政保留事項，而有較廣大之形成空間，此亦有司法院大法官會議釋字第443號解釋可資參酌，且鈞院92年度訴字第82號判決亦採此見解。

⒋至原告所稱優存要點有違平等原則係經鈞院90年度訴字第6137號判決指明一節，經查被告不服該判決提起上訴，業經最高行政法院93年度判字第78號判決廢棄原判決並駁回被上訴人第1審之訴在案，其判決理由略謂，優惠存款係為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。再優存要點之訂定既屬被告之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，以退休公務人員最後在職機關係適用軍公教支給要點之俸額標準表支薪為其要件，亦即就上開優惠存款制度之對象與範圍為必要及限定性之分配，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。是以，被告所定優存要點尚無違反平等原則甚明。又原告請求其得優惠存款之金額應自93年11月1日退休生效日之次日開始計息並加計求償週年率5%計算之利息部分，茲以本件原告公保養老給付本不得辦理優惠存款，其加計求償利息亦無法律依據，自應予駁回。

理由

一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決；又本件起訴時被告之代表人為吳容明，嗣於本件訴訟程序進行中變更為乙○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，均合先敘明。

二、按養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之軍公教支給要點所訂之公務人員俸額標準表支薪者為限，優存要點於63年12月17日訂定發布時之第1點即定有明文。次按「．．．依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：(1)依公務人員退休法辦理退休。(2)退休生效當日適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。(3)依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」，復為84年11月18日修正發布之優存要點第2點所規定。是以，退休公務人員辦理公保養老給付金額優惠存款，除依公務人員退休法辦理退休外，並須其退休生效當日係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，其依84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款，毋庸置疑。而有關上開要點第2點 (2)之支薪標凖，依文義觀之，須退休人員退休前之支薪與上開規定完全相同始可據以辦理優惠存款。且因待遇類型之適用以機關為單位整體適用，而非依機關內之公務人員分別逐一認定並加予適用，則認定上，於88年7月3日上開要點修正實施後，同一機關之人員退休，自應為相同之處理。又退休公務人員於退休時依法應有之權益，自應依退休生效當時之法令而定，方符合公平原則，否則有關退休之法令一有變更，主管機關即應重新核算全國已退休公務人員退休待遇並追減或追加差額，當更增加退休公務人員之不安定感及實質權益，先予陳明。

三、次查退休公務人員公保養老給付優惠存款之辦理，原無法律依據，此係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，由被告於63年12月17日本於職權訂定優惠存款要點，比照一次退休金優惠存款之條件，規定以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之「全國軍公教員工待遇支給辦法」（已修正為「全國軍公教員工待遇支給要點」所訂之公教人員俸額標凖表支薪者為限。嗣因84年7月1日修正之公務人員退休法施行細則第32條第1項規定：本法修正前任職年資，依本法修正施行前原規定標凖核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。），被告乃於84年11月7日與財政部會銜修正發布優惠存款辦法，除維持上述2條件外，並明定僅有依84年7月1日公教人員退休法修正施行前原規定標凖核發之1次退休金始得辦理優惠存款。前此規定乃被告鑑於公務人員退撫新制實施後之年資，以本俸加1倍為退休金基數內涵，較新制實施前已提高約1倍，公務人員之退撫新制實施後年資所核發之退休金加上公保養老給付，所構成之整體退休所得已有增加，與優惠存款之建制精神不符，為落實政府公平照顧退休公務人員之政策，乃配合規定於84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付，始符合辦理優惠存款之要件。雖前開優惠存款要點配合公務人員退撫新制修正發布後，被告即迭接反映，因本機關或所屬機關改制為行政機關；或原為支領單一薪給待遇之機關，現已改支一般行政機關待遇；或年資結算曾領有退休金差額、待遇差額之機關，於機關改制或機關待遇類型變更或待遇差額併銷完成後，已符合原優惠存款要點所定辦理優惠存款之條件，建請被告同意其所具84年7月1日公務人員退撫新制施行前之任職年資，於依公務人員退休法辦理退休時，所計給之一次退休金及公保養老給付得辦理優惠存款。被告為解決類此因機關改制、待遇類型變更後，其所屬人員可否辦理優惠存款之問題，及研商優惠存款規定宜如何修正事宜，前於88年5月21日邀集有關機關開會研商，經獲致決議略以「前開機關之人員於84年7月1日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，如未曾領取待遇差額等並經各該任職機關出具證明者，其所計給之一次退休金及公保養老給付得辦理優惠存款，惟業經本部核定之退休案，基於法律不溯既往之原則，不予追溯生效在案。」等語，是以，被告遂於88年7月3日修正發布優惠存款要點第2點，增列「如因機關改制或待遇類型變更始符合前項規定之機關，其人員於中華民國84年6月30日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，未曾領取待遇差額、退休金差額或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構待遇者，其參加公保期間所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。」規定，亦即對於部分因改制而符合條件之機關，其所屬人員於退撫新制實施前之保險年資，按其各期間之待遇類型分別論究，屬於符合依軍公教支給要點支薪之年資所核給之公保養老給付得以辦理優惠存款，俾符公平、合理之原則；至於退休時其最後在職機關仍非適用軍公教支給要點支薪者，其所領之公保養老給付因不符上開要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。況上開要點雖於89年10月4日再次修正，然上開規定均仍予維持，併此述明。

四、本件原告主張其經被告核定之退休年資中自67年4月起至79年8月止，即任職於改制前屬於依軍公教支給要點之俸額標準表支俸薪之機關退輔會間年資所核給之養老給付金額得辦理優惠存款等語。惟查原告於92年11月1日退休生效前，其最後在職機關高雄捷運局係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用軍公教支給要點之俸額標準表支薪，核與退休當時優存要點所規定得辦理優存款之退休公務人員要件不符，依前開說明，其退休時所領之公保養老給付全部即不得辦理優惠存款甚明。再查原告之公保養老給付得否辦理優惠存款之權益，係依原告退休當時被告發布之優存要點辦理，別無其他法令依據，其與公務人員保險法令規定無關；且歷來被告發布之優惠存款辦法及要點，係被告機關本於職權就不同待遇類型人員之所得多寡加以斟酌後，予以得否優惠存款之差別規定，就非同時期退休之公務人員，因適用法令之不同，或有差別待遇，惟就同時期退休之公務人員而言，得否適用優存要點之要件規定既均相同，即無所謂違反平等及比例原則可言，亦與公務人員保障法第7條第2項之規定無違。是被告以原告基於自由意願任職不得辦理優惠存款之機關即高雄捷運局，致其不得辦理優惠存款，乃自由意願選擇之結果，而其既與優存要點規定不合，則被告予以核定原告公保養老給付金額不得辦理優惠存款，即非無據。至原告所引本院90年度訴字第6137號判決係個案情形，並非判例，本無拘束力可言，自無援引適用之餘地，附此說明。又查系爭月退休金證書附註欄公保養老給付金額不得辦理優惠存款之註記係指退休所有年資，非如原告所主張自67年4月起至79年8月間之退休俸額不得辦理優惠存款部分，是原告訴之聲明第1項請求撤銷之標的有關不得辦理優惠存款（即公保養老給付金額）部分，亦即關於自67年4月起至79年8月間之退休俸額即公保養老給付金額不准辦理優惠存款部分既係系爭退休核定範圍內，自仍應視為對系爭核定整個不服。從而被告以原告最後在職之機關為高雄捷運局，並非適用軍公教支給要點之俸額標準表支薪，與優存要點規定所需條件不合，遂予以核定其公保養老給付金額不得辦理優惠存款，揆諸首揭法條規定及前開說明，並無違誤，復審決定予以維持，亦稱妥適，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。至原告訴之聲明第2項、第3項義務訴訟部分，因訴之駁回而失所附麗，亦應併予駁回；況退步言，縱使本件原核定經撤銷，因公保養老給付優惠存款係依據優存要點辦理，已如前述，是原告自不得就其公保養老給付部分請求辦理優惠存款，且原告係支領月退休金，並非具領一次退休金，本件亦非依公教人員保險法規定所領取之養老給付，自無辦理優惠存款規定適用之餘地，是被告仍無法遽以准予辦理優惠存款，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、第98條第3項前段、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

第二庭審判長 法 官 鄭忠仁