最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第二二五七號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第二二五七號

上訴人

大信防水工程有限公司

代表人

乙○○

訴訟代理人

李鳳翱 律師

被上訴人

外交部

代表人

簡又新

訴訟代理人

蔡鴻斌 律師

　　　　　　　　藍弘仁　律師

右當事人間因採購事件，上訴人對於中華民國九十年九月三日臺北高等行政法院八十

九年度訴字第二五○三號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：緣上訴人參與被上訴人辦理之「屋頂防水翻修工程」採購招標案，因不服評選結果並質疑評選程序不公，向被上訴人提出異議，被上訴人以八十九年六月二十八日外（八九）總購字第八九三四○○三○○九號函復表示評選過程及結果一切依法辦理，並無違法不公等情事。上訴人不服，依政府採購法第七十六條規定向行政院公共工程委員會提出申訴，遭該會審議判斷其申訴為無理由。上訴人遂提起本件行政訴訟。查系爭工程之招標係「採序位法評定最有利標，非採總評分法，但是以總評比項目之分數高低定其序位」。依最有利標評選辦法第十四條第三款明定，總評分不合格者，不得作為最有利標，而二號、三號評審委員既評選旭邦公司之總評分低於七十分，屬不及格，被上訴人依法即不得以旭邦公司作為最有利標之認定，然被上訴人逕以「名次和」及「最低者」而為最有利標為旭邦公司之認定，其評選方法即有違誤。按評選須知第十二條第九款規定：總評分給分為「不及格」或「特優」者應於評分表中敘明具體理由，並就各該投標廠商填寫綜合評論。惟四號評審委員給予旭邦公司之總評分為九十八分，屬「特優」，但該四號評選委員並未依規定於評分表中敘明具體理由及填寫綜合評論，其違法事證明確。最有利標評選辦法第十四條第三款規定：「總評分不合格者，不得作為最有利標。」，參諸被上訴人所載之「評選比較表暨會議記錄」，二號、三號評選委員對旭邦公司之總評分，分別為六十五分、六十八分之不及格分數，被上訴人於本案招標文件之評選須知上逕載須達二分之一評選委員評定不及格之參選廠商，不得列為最有利標云云，即違反最有利標評選辦法第十四條第三款之強制規定，於法無據，是被上訴人以旭邦公司為未達二分之一評選委員評定為不及格之廠商，即得列為決標對象云云，其認事用法違誤。按最有利標評選辦法第十四條第一項規定係屬強行規定，被上訴人訂定之「評選須知」須符合法令之規範，故被上訴人違法甚明。再者，參諸「評選委員意見彙整表」有關旭邦公司之保固能力評選意見，二號評選委員標註「材料試驗報告未經駐外單位認證」，三號評選委員則標註「提出之檢驗證明文件不足以認定符合」，既然二號、三號評選委員均認旭邦公司此部分之檢驗證明文件尚不足認定符合評比標準，則基於同一評選標準之四號評選委員如何認定旭邦公司之保固能力？甚至在材料檢驗文件未經駐外單位認證或不足以認定符合規定之情況下，而獲得四號評審委員總評分高達九十八分之特優情形？另外，在投標商可提供之最有保障之保固方式乙項，參諸「評選委員意見彙整表」三號評選委員之意見，旭邦公司僅提供標單規定之５％保固保證金外，並無提供其他最有保障之保固方式，上訴人則提供標單規定外之專業團體保險，並有保險公司百分之廿五之五年保固保證保險。爰此，如依評分表所列評選項目之配分比，縱使旭邦公司在其他評選項目均得滿分，在保固能力乙項，至少亦不可能獲得僅差二分即得滿分之總評分結果。按同一評選項目，不同委員之評選結果有明顯差異時，得由召集人決定之或依本委員會決議辦理複評，採購評選委員會審議規則第六條第一項、第二項定有明文。是最有利標之評選出現明顯差異時，應進入複評階段，本件採購招標案之四位評選委員，其中就旭邦公司之保固能力評選乙項，有二位評選委員評分均為不及格，另一名委員評分高達九十八分之特優情形，顯有明顯差異，應依前開規定，進入複評階段，惟本招標案被上訴人並無進入複評階段，逕以初評結果決定最有利標，實有未合。「採購評選委員會審議規則」第六條第三項規定，固賦予召集人或委員會議決定是否有「明顯差異」之權，但仍須在合理、合法之範圍，且其前提係先由召集人或委員會議決定有無明顯差異。惟本件評選委員會之召集人或委員會根本未依前揭規則第六條第三項「先」決定有無明顯差異，遑論是否要進入複評階段，其違背職務甚明。五名委員中有二位給予旭邦公司「不及格」，一位給予「特優」，此即「明顯差異」。上訴人與旭邦公司之評選分數相差懸殊，業有「評選比較表暨會議紀錄」可稽，行政院公共工程委員會亦認同「評選比較表暨會議紀錄」上所得之分數，係一總評分之結果，爰此本案當然有最有利標評選辦法第十四條第三款之適用，是被上訴人逕將旭邦公司列為最有利標之認定，即與法令牴觸。另被上訴人與行政院公共工程委員會均以上訴人並無確切事證足以證明評選委員有任何違法情事，應對於評選給分給予尊重云云，惟上訴人業列舉被上訴人之招標文件之評選須知、評分表、評選委員意見彙整表、評選比較表暨會議紀錄所載內容，均可清楚知悉本案評選委員確有不按招標文件列舉之評選項目之配分比給予評分，其認事用法顯已違誤。上訴人雖亦由該評選委員評分為特優，惟評選須知既已明文規定應敘明具體理由，公務員即應依法行政，尚難據以卸責。是有關本件工程招標案，被上訴人遴選之評選委員顯有違法情事，原處分依據評選委員之評分作成最有利標之決定，亦屬有違等語，請判決予以撤銷申訴審議判斷及異議處理結果。

二、被上訴人則以：上訴人請求撤銷被上訴人八十九年五月三十日由旭邦公司得標之行政處分及行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷，其目的在希望被上訴人改為上訴人得標之處分，惟該工程早於八十九年十二月十二日竣工，同年月二十六日驗收合格，此有被上訴人結算驗收證明書可稽，足見上訴人提起本件訴訟並無訴訟上之權利保護必要，應予駁回。按最有利標評選辦法第三條第二項規定，係指評選委員全體評給某一投標廠商之合計總得分，非指個別評選委員單獨一人評給某一投標廠商之各評選項目得分合計之總分數。再按，同辦法第十四條第一項第二款規定所稱「全部評選項目滿分合計總分數」，係為同辦法第三條第一項定義之總滿分，而同款所稱「全部評選項目滿分合計總分數及其合格分數」，係指招標文件所列評選項目之總滿分及其合格分數，另第三款所稱「總評分不合格者」，則指全體評選委員評給某一投標廠商之合計總得分不合格者，非指個別評選委員單獨一人評給某一投標廠商之總分數不合格者。本案之決標原則，係採政府採購法第五十二條第一項第三款規定，以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。而評定最有利標方式係採序位法，亦即排序過程中涉及評分，以及招標文件之評審標準，均依法於招標前由本案採購評選委員會之五位評選委員審定。本案招標文件已載明各評選項目之配分，總滿分一百分及其合格分數七十分；至於總評分不合格者不得作為協商對象或最有利標之原則規定，係因本案採序位法，非總評分法，但以總評比項目分數的高低來定其序位，故不直接規範總得分應多少為及格，而是為配合後續排序之進行，從而於最有利標評選須知中載明：「超過半數評選委員評定之總評分為不及格之投標廠商，不得作為協商對象或列為最有利標。」，即係以投標商被評定為不及格之委員數作規範，實質亦為總評分不合格之另種表達方式，並不違反最有利標評選辦法第十四條第一項第三款規定。是上訴人明顯曲解法令規定，誤認為凡經評選委員任何一人評定為不及格者，即不得作為協商對象或最有利標。本案評選結果，計有二位評選委員將旭邦公司評分為不及格（二號及三號），因未超過半數評選委員評定其不及格，依招標文件規定，旭邦公司即得列為協商或最有利標之對象。據此事實，被上訴人本無用法違誤之處。上訴人指稱依最有利標評選須知第十二條評選方法（九）：「總評分給分為『不及格』或『特優』者，應於評分表中敘明具體理由，並就各該投標廠商填寫綜合評論。」，而四號評審委員對旭邦公司之總評分高達九十八分為特優，並無隻字片語敘明具體理由，其評選方法即有違誤云云。惟該須知所以如此規定，其目的當在避免評審無故對於不同之參與投標者，給予差距極大之評分，致遭無謂爭議。本件實際受評選廠商僅二家，該四號評選委員除給予旭邦公司九十八分外，給予上訴人之評分亦高達九十二分，兩者同屬特優，均未給予具體理由，四號評選委員之評分實已明白顯示其判斷，且就兩家參與投標廠商之分數均為特優，可知並無偏頗之處。縱四號評選委員未具明理由，實質上並不違反該須知，對決標結果亦無影響。上訴人基於評選項目中「保固能力」乙項之第一子項規定，而質疑四號評選委員給予旭邦公司九十八分之特優情形為不可能，並據以推斷本案評選委員確有不按招標文件列舉之評選項目之配分比給予評分之說法，乃欠缺事實根據。按評選委員對旭邦公司所提之各項材料文件，當有依其專業判斷之自主裁量權，且該子項所占之六分，當非缺一則無分數，而係最高不得超出六分之意。蓋防水之專業知識並非由特定之專家學者所壟斷，不能因二號評選委員標註「材料試驗報告未經駐外單位認證」及三號評選委員標註「提出之檢驗證明文件不足以認定符合」，即可推翻其他委員之看法。況材料試驗報告非規定一定要經過駐外單位認證不可，有國內公立檢驗單位亦可符合本子項要求，且公立檢驗單位亦非指特定單位，檢驗證明文件亦非由三號評選委員認定符合才能顯現保固能力。上訴人另基於評選項目中「保固能力」乙項之第三子項規定，而質疑其提供之專業團體保險有保險公司百分之二十五之五年保固保證保險，對被上訴人應最有保障且至少應與旭邦公司相差十四分以上之說法，純屬主觀判斷問題。採購評選委員會決議之性質屬合議制，評選委員之評分具有高度專業性，亦即具有行政法上所稱之「判斷餘地」，在無任何違法情事之情況下，應對於評選委員之評選給分予以尊重。且本案之所以採序位法，即慎重考慮過評選委員間依其專業所核之分數必不可能相同，個人均有獨特看法，如此，倘在總評分法之下，總體表達之分數容易失真，更容易被有心人操縱，相較之下，序位法較為公正客觀。行政院公共工程委員會審議判斷書所稱「評選比較表暨會議紀錄上所得之分數，係一總評分之結果」旨在說明該表格呈現之得分差異，為總得分之差異，與上訴人申訴事實，本質並不相同，上訴人顯斷章取義，模糊被上訴人以序位法評定最有利標之規定。至於上訴人主張依採購評選委員會審議規則第六條之規定，有關最有利標之評選出現明顯差異時，應進入複評階段云云，惟該條規定係「得」而非「應」，故評選委員會得基於其裁量權決定是否進入複評階段，本件評選委員會認為無進入複評之必要，並無違法等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人起訴求為判決撤銷申訴審議判斷及異議處理結果，其目的無非冀求招標機關即被上訴人撤銷或變更原招標結果，惟系爭屋頂防水翻修工程已於八十九年十二月十二日竣工，同年月二十六日經被上訴人驗收合格，此有被上訴人工程結算驗收證明書影本附本院卷可稽，足見上訴人提起本件行政訴訟，已無訴訟利益，自屬欠缺權利保護要件，應認其訴為無理由，而予駁回。又本件既經以欠缺權利保護要件駁回上訴人之訴，則兩造其餘訴辯理由，自無加以審究之必要，為其判斷基礎，據以駁回上訴人在原審之訴。

四、按撤銷訴訟之目的在於撤銷違法之行政處分，以保障人民不受違法之行政處分繼續侵害。如在訴訟進行中，該處分因已執行完畢而不存在，無從以提起撤銷訴訟而達上開目的，自應認該訴訟欠缺權利保護之必要。至司法院釋字第二一三號解釋所闡釋當事人因行政處分之撤銷而有可回復法律上利益時，仍應許其提起或續行訴訟之見解，應係指當事人得於訴訟中為訴之變更或另行提起確認之訴合併請求損害賠償，或逕行提起一般給付訴訟。良以現行行政訴訟公布實施後，已增加確認之訴及給付訴訟等訴訟種類，其第六條第一項後段所定「其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」，已明示對於已執行完畢而消滅之行政處分，如原告有即受確認判決之法律上利益者（包括司法院釋字第二一三號解釋所釋當事人因行政處分之撤銷而有可回復法律上利益時），得提起確認之訴以資救濟。如當事人對已執行完畢而無從撤銷之行政處分，仍提起撤銷訴訟，顯無從因該訴訟而取得排除該違法行政處分之判決，法院應認該訴欠缺權利保護要件而以判決駁回之。查本件上訴人於八十九年十一月二十日向臺北高等行政法院起訴請求撤銷被上訴人八十九年五月三十日由旭邦公司得標之屋頂防水翻修工程之行政處分，惟該工程早於八十九年十二月十二日竣工，同年月二十六日驗收合格，為原審認定在案，兩造就此亦不爭執。則本件訴訟標的之行政處分已執行完畢而消滅，顯無疑義。上訴人對該已消滅之行政處分提起本件撤銷訴訟，揆諸上開說明，於法自有未合，上訴人又未於該訴訟中依行政訴訟法第六條第一項後段規定轉換其訴，故原判決以上訴人提起本件撤銷訴訟，無訴訟利益，欠缺權利保護要件，認其訴為無理由而予駁回，尚無違誤。上訴意旨謂原判決有理由不備之違背法令情事，自非有據。次查行政訴訟法第一百九十八條、第一百九十九條所定之情況判決，其前提必須該訴已合於訴訟之形式與實質要件後，法院為實體審認而認原處分或決定違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害時，法院始得為情況判決。如該訴因欠缺訴之利益而無保護之必要予以駁回時，因法院尚未進入實體判決，自無情況判決之適用可言。上訴意旨以基於公益與私益的衡平，本件是否有適用情況判決之必要，應予考慮云云，尚屬誤解法律規定。從而原審駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　彭 秀 玲