最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第七六八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十一年度判字第七六八號

原告

甲○○

被告

高雄市政府工務局新建工程處

代表人

林文雄

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十九年五月十七日台八九內

訴字第八九○三五三七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告所有坐落高雄市○○區○○段一小段一四七○–一地號土地，屬該市四米都市○○道路用地，原告以上開系爭土地供人車通行使用多年，惟被告遲遲不辦徵收補償，致其權益受損，乃向被告請求儘速辦理徵收補償，經被告以八十八年八月十三日高市工新（四）字第一○一七六號函予以否准。原告不服，提起訴願，高雄市政府認上開被告否准之理由，核與司法院釋字第四○○號解釋及行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函示意旨未合，以八十八年十月十三日高市府訴一字第三二○七一號訴願決定撤銷原處分，著由被告另為適當之處理。茲被告以八十八年十一月三日高市工新（四）字第一四一三五號函重為處分，函復原告以：系爭土地因囿於財力暫緩徵收補償，俟通盤研擬方案定案後，即據以辦理等語。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：

甲、原告起訴意旨略謂：

一、按系爭土地係依都市計畫規劃為四米巷道，並由高市地政單位測量後依公權力逕為分割而出，該巷道左右直通六十米民生路及十米竹園路，乃屬路型路況均已完整使用之既成道路，此有高雄市政府工務局所出「土地使用分區證明書」內，說明：一、本證明係按本局都市計畫公告圖查明，並在查明內容證明為「道路用地」等語足證。原決定理由稱：「．．．該道路之形成係兩側建築物依建築法規定，循指定建築線主動興闢而成．．．」云云，並非事實。蓋系爭既成巷道並無所謂「兩側建築物依建築法規循指定建築線」情形，事實上，該巷道兩側均有空地，即使幾處已蓋建物，係因該土地已被都市計畫規劃為巷道用地在前，又被地政機關依公權力逕為分割於後，而形成巷道，並直接接通六十米民生路及十米竹園路，而非「循指定建築線主動興闢」，此詳土地分區使用證明書及系爭土地登記謄本上所載「登記原因：逕為分割」即可明白。又一再訴願決定誤把地政機關所逕為分割都市○○巷道線，曲解為係兩側建物所循之建築線而成之巷道，其認事用法，均有違背。

二、司法院釋字第四○○號解釋：「．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償．．．」云云，及「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定續續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」原告所有系爭土池，因依都市計畫規劃成四米巷道，依市區道路條例第十條規定：「修築市區道路所需要土地得依法徵收之。」則原告請求徵收系爭巷道，依法自屬有據。且依上開司法院解釋意旨，本件系爭巷道，確已形成公用地役關係，亦形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收。準此，本件原告之請求徵收系爭既成巷道，亦有理由。

三、為因應上開解釋意旨，行政院以八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函請各有關機關積極推動辦理。查該處理情形壹、二、所列辦理項目（十）省（市）、縣（市）政府除應為儘先採行前述地政手段取得私有既成道路外，亦應依司法院釋字第四○○號解釋意旨，訂定私有既成道路分年分期取得計畫，自行編列預算逐步加以取得等語。惟原處分僅以「本案系爭土地本府囿於財力而暫緩徵收」云云，核與上開中央政府所提具辦法或措施，容有未合，應予以撤銷。

四、縱如一再訴願決定所稱，本件道路並非由被告主動興闢而成，但仍不影響系爭道路有公用地役關係之存在，原處分乃應依前開司法院解釋意旨，各級政府如經費困難，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理。一再訴願決定不察及此，而竟不願意訂定期限，辦理徵收本件訟爭道路用地，棄置百姓財產上之犧牲於不顧，此等決定應予撤銷等語。

乙、被告答辯意旨略謂：

一、原告引用市區道路條例第十條規定：「修築市區道路所需土地，得依法徵收之。」訴請依法徵收乙節，按土地徵收，乃國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力之作用，對私有土地給予相當之補償後，以行政行為強制取得私有土地所有權，供公共設施或公共事業之用。再依據鈞院二十四年判字第一八號判決：「公用徵收，國家為徵收權之主體」，亦即得徵收人民土地者，只有國家（政府機關），因此，國家（政府機關）因公共事務之需要，固可徵收人民之土地，惟參照土地法第二百零八條、第二百零九條及第二百十一條規定之意旨，土地徵收須依需用土地人之請求，始得為之，故申請徵收係為需地機關之請求權，土地所有權人申請徵收土地之行為，僅係促使政府機關徵收土地之職權發動，其性質應似為建議權而已。因此，土地所有權人並無請求徵收之權利。

二、按「．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，．．．國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收補償，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。．．．至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行使用，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。．．．」，司法院釋字第四○○號解釋有案。查本案既成道路形成，並非司法院釋字第四○○號解釋所謂「成立公用地役關係」之既成道路，職故，原告主張顯無理由。

三、上開解釋對私有既成道路取得問題之處理乙案，依行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函示，鑑於省、市政府初步統計結果，都市○○道路及公路系統尚未徵收補償之私有既成道路，合計約二萬四千餘公頃，所需徵收補償費按八十四年公告土地現值計算（未加四成），逾新臺幣四兆元，按中央政府及各級地方政府目前財政狀況，實無法全面辦理徵收補償，爰訂定優先順序，分兩階段就取得私有既成道路擬具可行措施。（一）第一階段．．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。（二）第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：ｌ、第一優先：道路寬度超過十五公尺者。２、第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。３、第三優先：道路寬度未達八公尺者。本案原告請求徵收補償之坐落高雄市○○區○○段一小段一四七○–一地號土地，雖屬本市四米都市○○道路用地，惟現況為已鋪設柏油路面（就原有已形成之路面鋪設）並依都市計畫寬度供人車通行使用之現有既成道路。查該道之形成，係兩側建築物依建築法規定，循指定之建築線興建後而形成（按被告所屬工務局於核發七八高市工建築使字第一五六一號及八一高市工建築使字第一○四九號使用執照時，其面臨道路已鋪設在案），非被告依都市計畫主動興闢而成，限於財力，對系爭業依都市計畫寬度完成使用之土地，暫緩辦理徵收補償，並無不合，原決定亦無不當。

四、綜上所述，原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。

理由

一、按「．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，．．．，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，無庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。．．．至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。．．．」司法院釋字第四○○號解釋有案。又上開解釋對私有既成道路取得問題之處理乙案，依行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「壹、一（一）第一階段．．．以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。（二）第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：ｌ、第一優先：道路寬度超過十五公尺者。２、第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。３、第三優先：道路寬度未達八公尺者。」

二、本件原告以其所有坐落高雄市○○區○○段一小段一四七○–一地號土地，屬該市四米都市○○道路用地，供人車通行使用多年，被告遲遲不辦徵收補償，致其權益受損，乃向被告請求儘速辦理徵收補償，被告予以否准，原告不服，提起訴願，經高雄市政府撤銷原處分，著由被告另為適當之處理。茲被告重為處分結果，仍否准辦理，原告仍不服，循序提起行政訴訟，並以如事實欄所示各節，據為爭執。經查：

（一）本件原告請求徵收補償之坐落高雄市○○區○○段一小段一四七○–一地號土地，屬該市四米都市○○道路用地，此有都市計畫圖附於訴願卷可憑，另現況為已鋪設柏油路面（就原有形成之路面鋪設），並依都市計畫寬度供人車通行使用之道路，業經被告查明，原告對此亦不爭執。

（二）原告主張系爭土地經依都市計畫規劃為四米巷道，並由地政機關測量後依公權力逕為分割而出，該巷道左右直通六十米民生路及十米竹園路，乃屬路型路況均已完整使用之既成道路云云，並提出土地使用分區證明書及土地登記謄本為證。惟被告則否認該道路係由被告主動興闢而成，並主張係兩側建築物依建築法規定，循指定之建築線興建後而形成。查系爭土地之土地使用分區證明書記載系爭土地為道路用地，此乃表示於都市計畫中，系爭土地經編列為道路用地，於他日執行都市計畫時，應將系爭土地興闢為道路，此與本件道路實際之形成原因無涉，尚難以該項記載即謂系爭道路係被告所興闢。另依土地登記謄本之記載，系爭土地雖曾因「逕為分割」之原因而自坐落同段一四七○地號土地分割而出，惟系爭土地經「逕為分割」，僅係於地籍圖上將一筆土地分為二筆土地，並依法為有關土地管理之行政行為，然於土地之現地，則未為任何變更，是系爭道路顯非因前開「逕為分割」之地籍管理行為而闢成，從而，原告前開主張自不足採。

（三）依司法院釋字第四○○號解釋理由書，既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。本件原告主張系爭道路縱非由被告主動興闢而成，但仍不影響系爭道路有公用地役關係之存在云云，惟其未就系爭道路成立公用地役權有關之要件有所說明或舉證，自難採取。

（四）依行政院秘書長八十五年十二月十四日以台八十五內字第四五七四五號函，系爭土地非屬第一階段優先徵收之既成道路，被告以限於財力，對系爭土地暫緩辦理徵收補償。俟「都市計劃容積移轉辦法」將既成道路納入辦理，並衡酌被告財源，再通盤研擬解決辦法，經核與前揭司法院解釋尚無不合。

三、綜上所述，本件原處分尚無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴意旨聲明撤銷，非有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮 桂 芬