最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度裁字第九○九號

最　高　行　政　法　院　裁　定　　　　　　　　　　九十一年度裁字第九○九號

抗告人

交通部高速鐵路工程局

代表人

何煖軒

訴訟代理人

梁開天律師

相對人

臺北縣政府

代表人

乙○○

參加人

甲○○

代表人

何玉枝

右抗告人因與相對人臺北縣政府間有關土地事務事件，對於中華民國九十年六月二十

一日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一八三一號裁定提起抗告，本院裁定如左︰

主文

理由

一、原裁定駁回抗告人在原審之訴，略以：坐落臺北縣甲○○○○○段一九三之四一號土地，登記為甲○○所有。因中央政府因規劃興建高速鐵路，成立抗告人機關，負責高速鐵路之規劃事宜，規劃高速鐵路將行經上開土地，需用該土地。為此抗告人乃與參加人進行協議撥用甲○○所有之該筆土地事宜。最後由抗告人經交通部於八十六年十一月十八日以交總八十六（一）字第八六○○八一三七號函請內政部轉陳行政院准予無償撥用。行政院旋於八十六年十一月二十六日以臺（八六）內地字第八六一一八七四號函復交通部准予無償撥用，並副知臺灣省政府。臺灣省政府接到行政院之指示後，交由所屬地政處辦理，而省府地政處則函知相對人，相對人再去函指示其所屬之下級機關樹林地政事務所辦理。樹林地政事務所收到上級機關即相對人之指示後，先於八十八年十二月十二日直接在土地登記簿上單方面逕行變更登記上開土地之管理機關（從參加人變更為抗告人）。又於同年月十五日，以八六北縣樹地一字第一四二五四號函通知參加人繳回土地所有權狀。參加人認為樹林地政事務所上開單方片面變更登記管理機關之作為及要求參加人繳回土地所有權狀之命令，已侵犯到地方自治團體公法人甲○○之財產權，因此提起訴願。相對人受理後，認為樹林地政事務所上開函令性質上屬行政處分，其處分內容包括「變更系爭土地之管理機關」及「命令參加人繳回土地所有權狀」二個部分並認樹林地政事務所作成上開行政處分所依據之上級機關指示本身違法，而予以撤銷。雖經抗告人提起再訴願，且經再訴願機關一再撤銷相對人之訴願決定，但相對人仍一再抗拒上級機關於再訴願決定中所為之指示，於每次重為決定時，還是撤銷樹林地政事務所之原處分。之後因行政爭訟制度之變革，廢除再訴願程序，相對人又於八十九年九月十一日再次撤銷樹林地政事務所前開處分，抗告人乃依行政訴訟法第四條第三項之規定，以利害關係人之身分提起本案訴訟。（二）本案之撥地決定，並非上級機關就有關土地管理機關變動所為之單純決定，還涉及地方自治團體。而地方自治團體為一獨立之公法人，享有獨立於國家以外之權利主體地位，得擁有自己之財產，並在地方自治事項具有自主權限，撥用其所有之土地將影響地方自治團體對所有財產之使用收益，當然足以產生外部之法律效力，因此應該被定性為行政處分。而相對人對該行政處分所為之訴願決定內容（即撤銷原處分之訴願決定），也同屬行政處分之一種。而依顯名原則之要求，應該是以做成書面函文通知參加人，表示變更系爭土地管理機關及命令參加人繳回土地所有權狀之樹林地政事務所為原處分作成機關。（三）我國現行行政訴訟法，原則上採取「主觀訴訟」之制度，要求提起訴訟之原告，必須是權利或法律上利益受到侵犯之人民。因此目前之行政訴訟制度底下，提起行政訴訟之原告均應先指明自己受到侵犯權利或法律上利益之具體內容，方具有實施訴訟之權能。本案抗告人本身即屬國家之行政機關，國家透過行政處分給予其系爭土地之使用權限，乃在指示其遂行行政任務，自是以國家行政機關之地位，基於執行行政事務之原因，而取得系爭土地之管理使用權限，在這個範圍內並無外部關係可言。而且讓其取得系爭土地使用權限之行政處分本身是否具備合法性，正是訴願機關決定審查之對象。因此在整個行政爭訟階段，其均與國家立於同一之地位，並無獨立國家行政作為以外的獨立權利或法律上利益可言。如用類似情況來比擬，就如同土地徵收之行政處分遭撤銷後，基於「行政一體原則」，用地機關不得循行政爭訟程序來對該撤銷原處分之訴願決定提出異議一般。因此抗告人實不具有行政訴訟法第四條第三項之「利害關係人」地位。（四）、綜上所述，本件抗告人並不具備「等同於私人或其他權利主體（例如地方自治團體公法人）之地位」，亦無「基於人民地位致權利受到侵犯」可言，實不符合行政訴訟法第四條第三項所指之「利害關係人」，因此其不具有實施訴訟之權能，其提起本件訴訟，顯屬起訴不備其他要件，其提起本件行政訴訟，顯非合法，應予裁定駁回。為其判斷之依據。

二、本院查：（一）參加人甲○○（原為樹林鎮，現改制為甲○○），依已廢止之省縣自治法（八十三年七月二十九日總統（八三）華總（一）義字第四三九五號令制定公布，八十八年四月十四日總統（八八）華總一義字第八八○○○七九六四○號令公布廢止）第二條及現行有效實施之地方自治法（八十八年一月二十五日總統令制定公布）第十四條之規定，為具有公法人身分之地方自治團體。為原審認定在案。查甲○○既為具有法人資格之自治團體，其本身即具有當事人能力，市公所為其行政機關，原裁定當事人欄誤列甲○○公所為當事人，自有未合，合先指明。（二）樹林地政事務所於八十八年十二月十二日直接在土地登記簿上單方面逕行變更上開土地之管理機關（從參加人變更為抗告人）。又於同年月十五日以八六北縣樹地一字第一四二五四號函通知參加人繳回土地所有權。相對人及原裁定均認為樹林地政事務所上開函令性質上屬於行政處分，而且其處分內容包括「變更系爭土地之管理機關」及「命令參加人繳回土地所有權狀」二個部分。查樹林地政事務所已將本案土地之管理機關變更為抗告人，為當事人所不爭，且為原裁定認定在案。按國有財產撥給各地機關使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之權利（最高法院五十一年臺上字第二六八○號判例參照）。抗告人既依法登記為系爭土地之管理機關，與其他登記名義人同樣受法律之保障，殊與登記原因事實如何，不受影響。因此，訴願決定撤銷樹林地政事務所上開行政處分，將使系爭土地回復由甲○○管理使用，足以剝奪抗告人管理系爭土地之權限，且因甲○○提起訴願，致抗告人至今未取得系爭土地之新土地所有權狀，由此以觀，自難謂抗告人非基於人民相同地位而其權利受到侵犯，故其提起本件行政訴訟自足認有法律上之利害關係。原裁定既認原處分機關為樹林地政事務所，則原處分既非核准無償撥用土地之行政院院函，與土地徵收處分自不同，原裁定以徵收處分需地機關不得爭訟作為引喻，自屬失當。是原裁定以抗告人提起本件訴訟不符合行政訴訟法第四條第三項所指之「利害關係人」，不具有實施訴訟之權能，其提起本件訴訟，非合法，遽予裁定駁回，自有違背法令之違誤。（三）依據參加人提起訴願意旨以觀，雖形式上其不服之行政處分為樹林地政事務所之處分，並請求撤銷該所之變更管理機關及通知繳銷原有土地所有權狀之處分，惟從其訴願理由所述，實質上係對行政院所核定系爭土地無償撥用之處分，認為違反省縣自治法之規定，而表示不服。相對人所為之訴願決定亦係就行政院核准本案土地無償撥用是否適法為實體上之論述，此有訴願書及訴願決定書在卷可按。故本件參加人不服之訴訟標的行政處分，究係樹林地政事務所之處分，或為行政院之核准無償撥用之處分，或兩者均為訴訟標的之行政處分，有待法院加以闡明，原審未依法行使闡明權，致審判之訴訟標的不明，自有未洽。又樹林地政事務所之處分，係依據相對人層轉臺灣省政府地政處及行政院核准無償撥用本案土地之函而辦理，相對人既然依法核轉上級機關之函而令樹林地政事務所執行該處分，則樹林地政事務所所為似難遽認有違法情事，故本件癥結仍在於行政院核准系爭土地無償撥用是否為適法之處分。按對於核准公有土地撥用之處分，與土地公用徵收處分相似，本院向來以核准機關作為原處分機關，因此，本案如係對行政院之無償撥用函不服，依法應向行政院提起訴願，訴願人如誤向相對人提起，相對人依訴願法第六十一條規定應將該訴願書移送原處分機關，自不應逕對上級機關之處分加以審認，以維行政機關層級之體系。併此指明。（四）綜上，原裁定顯有未合，抗告意旨據以指摘，求為廢棄，為有理由，合將原裁定廢棄，並發回原法院重為審理，以資救濟。

三、依行政訴訟法第二百七十二條、民事訴訟法第四百九十二條第二項，裁定如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　彭　秀　玲