最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一○三九號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一○三九號

上訴人

乙○○

被上訴人

中央健康保險局

代表人

甲○○

訴訟代理人

林明珠律師

右當事人間因全民健康保險事件，上訴人對於中華民國九十年十月三日臺北高等行政

法院九十年度訴字第一四八八號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人為牙醫師，於民國（下同）八十四年二月間將其牙醫師執照租與林江山、胡瑞芬夫婦以其為負責醫師，開設怡慈牙醫診所，並授權林江山、胡瑞芬與被上訴人簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱健保特約），成為該局特約醫事服務機構，辦理健保醫療業務，至八十六年五月間，經被上訴人高屏分局查獲，移送臺灣屏東地方法院檢察署檢察官偵查起訴，復經臺灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號刑事判決處上訴人有期徒刑一年二月，緩刑三年確定在案。被上訴人乃以其違反行為時全民健康保險法第七十二條、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第三十五條第一項第二款、第四款、第二項及第三十六條之規定暨渠等所簽訂之全民健康保險特約醫事服務機構合約第二十九條第一項，以八十七年十二月二十三日健保查字第八七○三四○七五號函處上訴人該醫療費用二倍罰鍰計新臺幣（下同）一

三、○八三、七四八元，並通知自八十八年三月一日起終止特約，自終止特約之日起一年內不得申請特約。上訴人不服，向全民健康保險爭議審議委員會（下稱爭審會）申請審議，經該會以（八八）權字第一一二二一號審定書駁回其申請審議，乃循序提起行政訴訟。主張：一、健保特約乃依據全民健康保險法第五十五條第二項規定，授權行政院衛生署（下稱衛生署）頒布之全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱管理辦法）所訂定，其契約一造當事人為被上訴人（行政主體），契約標的係以達成全民健康保險、提供醫療服務為目的，是其無論依主體、契約內容及目的與其所依據之法規性質加以定性，均屬公法行政契約。二、依被上訴人提供之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」之立合約人負責醫師欄中有特別註記：「由負責醫師『親自當面蓋章』或附『負責醫師向戶政事務所申請之印鑑證明』乙份，．．．」等字樣，可知被上訴人有審查簽約人（即負責醫師）是否具有醫師資格、是否親自當面蓋章或附有印鑑證明之義務。上訴人既未親自當面蓋章，未提出印鑑證明，甚而自始即無為負責醫師之意思表示，而被上訴人未盡前開各種義務，僅依上訴人被冒用之名義及一紙醫師執照，即與無醫師資格之人簽下健保特約，該契約自始當然無效。被上訴人對不存在之特約為終止之處分，自為無效之行政處分。況臺灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號刑事確定判決，亦未認定上訴人有違全民健康保險法第七十二條之規定向健保局詐領醫療費用，而係林江山、胡瑞芬偽造及詐領醫療費用；刑事警察局九十年八月三十日刑鑑字第一八一四二二號通知書，明確指出健保特約合約書、潮州分行印鑑卡、所得稅結算申報書三者之筆跡與上訴人真實筆跡完全不相符，足證上訴人確實毫不知情，非該契約之當事人，自非全民健康保險法罰則及管理辦法適用之對象，被上訴人未予詳查即逕處罰鍰，通知上訴人終止合約，並自終止合約之日起一年內不得與之簽訂健保合約，顯有違誤。三、縱認該健保特約有效，惟上訴人不知自己之執照遭人利用冒名開設牙醫診所，更不知「怡慈牙醫診所」之所在，自無管理辦法第三十五條第一項第四款所稱「容留」之情事；訴願及再訴願決定決定認：管理辦法第三十五條第一項第二款規定，並不以負責醫師『本人』向健保局申領醫療費用為限，凡醫事服務機構有以不正當行為向健保局詐領醫療費用涉及刑責者，均有該款之適用，不僅對法規為不法之擴張解釋，亦與罪刑法定主義原則有違。再者，管理辦法第三十五條規定，其法律效果僅止於終止特約，原決定處以罰鍰，違反依法行政原則，侵害人民財產權。四、依上開刑事判決認定之事實得知，上訴人主觀上並無故意；上訴人受案外人姚漢坤之矇騙而將醫師執照交付，無法想像其會將執照再轉給無醫師資格之林、胡二人冒用等情事，然其以超出上訴人之客觀注意義務範圍，自無過失可言。依司法院釋字第二七五號解釋，上訴人舉證證明無過失，並經嚴格證明之刑事訴訟程序認定確實，而不該當全民健康保險法第七十二條之規定，自不得以該法條相繩。為此求為撤銷原處分及一再訴願決定等語。

被上訴人則以：一、健保特約乃被上訴人委請上訴人為保險對象為醫療行為，而由被上訴人給付報酬與上訴人之契約，性質上應屬委任契約，屬私法契約，被上訴人對上訴人之違約情事予以「終止特約，並自終止特約之日起一年內不得申請特約。」部分之核定，非屬行政處分。此觀諸全民健康保險法第五條第三項規定，有關依法可提起訴願及行政訴訟部分，僅及於被保險人及投保單位二者，並未包括醫事服務機構自明。二、訂立健保特約時，須檢附醫師之執業執照、開業執照及印章、身分證，若非上訴人交付上開執照及印章、身分證，林江山夫婦又如何能持有該文件，而完成訂約手續？上訴人既授權林江山夫婦代理與被上訴人訂立健保特約，則該契約對上訴人發生效力；又上訴人之兄與被上訴人訂立健保特約並在台中開設牙醫診所，且全國牙醫公會每年印有會員名冊，被上訴人之兄亦係會員，當知怡慈牙醫診所及該診所與被上訴人訂有特約之事實，是若上訴人未授權林江山夫婦與被上訴人訂立特約，則其知悉林江山夫婦表示為其代理人與被上訴人訂立健保特約，而不為反對之表示，依民法第一百六十九條規定，應成立表見代理，而負授權人之責任；況上訴人於八十六年五月間，以林江山所寫病歷過於簡略，乃書寫牙科症狀、治療、病名等病歷表所載之用詞、英文用語及說明供林江山夫婦善後，足證其事後知悉該訂約之事實，並承認該代理行為，則該健保特約對之發生效力。三、財政部臺灣省中區國稅局對上訴人八十四、八十五年度綜合所得稅分別核定執行業務所得九○一、四八五元及八五八、二四四元，應補繳稅款四、二四九元及四、三七四元，苟上訴人八十四年度未執業，則其收到申報核定書，衡情應向稅捐機關申請復查，或提出異議，豈有無異議，而補繳稅款之理？又被上訴人給付上訴人醫療費用，均匯至其第一商業銀行潮洲分行00000000000000號帳戶，該帳戶每年均有利息收入，銀行依規定均須寄發扣繳憑單給上訴人，則上訴人收受該扣繳憑單豈有不知該帳戶之理？再者，被上訴人八十四年、八十五年度均發給上訴人扣繳憑單，給付總額分別為二、八○九、二八四元與二、六

六一、五四二元，上訴人收受該扣繳憑單後，即知悉與被上訴人訂有特約。況被上訴人於八十六年六月十二日查獲本件違法事實後，上訴人隨即於八十六年六月十六日辦理歇業手續，亦具申請書申請被上訴人終止合約，足證其知悉並同意與被上訴人訂立特約之事實。四、上訴人將醫師執照交付訴外人姚漢坤，轉而將執照出租與無醫師資格之林江山、胡瑞芬二人，若彼等二人係冒用上訴人之名義訂立健保特約，惟醫師執照出租與他人，他人極可能與被上訴人訂立健保特約，此乃上訴人所能預見，是上訴人縱無故意，亦有過失，被上訴人依全民健保法第七十二條規定處以罰鍰，並無不合等語，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：上訴人將牙醫師執照租給林江山、胡瑞芬開設怡慈牙醫診所，胡瑞芬進而持上開證照向被上訴人申請簽訂健保特約，由未具醫師資格之林江山為保險對象診療，並向被上訴人詐領醫療費用之行為，雖非上訴人本人所為，惟依醫療法第十五條第一項規定，上訴人仍應對其將牙醫師執照出租與未具牙醫師資格之人，致林江山、胡瑞芬能藉機詐領健保給付之行為負責。又被上訴人之職員未盡審查義務，惟此乃該職員應受如何處分之問題，不能因此即謂上訴人不須負授權人之責任，從而，被上訴人依行為時全民健康保險法第七十二條、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第三十五條第一項第二款、第四款、第二項規定，核處上訴人該醫療費用二倍罰鍰計一三、○八三、七四八元，並通知自八十八年三月一日起終止特約，自終止特約之日起一年內不得申請特約，經核並無不合。至被上訴人以全國唯一保險人之地位，與上訴人訂立健保特約，其性質為「公法關係」（或稱行政契約關係），此為國內學者之通說，一再訴願決定以其係屬私法關係，不得提起訴願、再訴願，從程序上駁回上訴人此部分之訴願及再訴願，固有可議；惟原處分既無違誤，訴願、再訴願決定予以駁回，結果尚無不同，上訴人請求撤銷，亦非有理由，爰判決駁回上訴人於原審之訴。

上訴意旨除執前詞主張外，復謂行政契約之訂定，應遵守公平原則，系爭健保特約既係林江山等人冒上訴人名義所簽訂，對上訴人不生效力；原判決未詳加調查，逕認上訴人應對系爭健保特約負責，亦未說明理由，除有違公平原則、誠信原則外，亦有判決不備理由之違法。又上訴人非怡慈牙醫診所之負責醫師，被上訴人課以上訴人醫療法第十五條所稱之行政督導責任、民事賠償責任，衡諸上訴人之行為及處罰結果，顯不符比例原則。再者，上訴人補稅通知係在八十六年九月收受時，本案已進入司法程序，且若未於繳納期間內繳納，將有受強制執行之虞，原判決以上訴人接獲補稅通知後未異議，認定上訴人知悉，顯將事後不相干之情事作為其判決基礎，有倒果為因之謬誤，請廢棄原判決並撤銷一再訴願決定及原處分等語。惟按「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以二倍罰鍰；其涉及刑費者，移送司法機關辦理。」行為時全民健康保險法第七十二條前段定有明文。又保險醫事服務機關，依全民健康保險法第七十二條規定，經移送司法機關判決有罪確定者或容留未具醫師資格人員為保險對象診療或處方者，應予終止特約；受終止特約者，自終止特約之日起一年內，不得申請特約，復為全民健康保險醫事服務機特約及管理辦法第三十五條第一項第二款、第四款及第二項所明定。本件上訴人於八十四年二月間起至八十五年五月間止，將其牙醫師執照出租與密醫林江山、胡瑞芬夫婦．在屏東縣潮州鎮○○路四四號開設怡慈牙醫診所，經被上訴人查獲函送臺灣屏東地方法院檢察署檢察官偵查起訴，並經臺灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號刑事判決，處上訴人有期徒刑一年二月、緩刑三年確定在案，上訴人委有以其牙醫師執照予未具醫師資格人員林江山、胡瑞芬為病患執行醫療業務之行為，殊堪認定。次依醫療法第十五條第一項規定，醫師不得將執照租借他人，醫療機構負責醫師對其醫療機構之醫療業務應負督導責任，上訴人將牙醫師執照租給林江山、胡瑞芬開設怡慈牙醫診所，胡瑞芬進而持上開證照向健保局申請健保特約，由未具醫師資格之林江山為保險對象診療，並向被上訴人詐領醫療費用之行為雖非上訴人本人所為，仍應對其將牙醫師執照出租與未具牙醫師資格之人，致其能藉機詐領健保給付之行為負責，至被上訴人職員是否未盡審查之責，乃該職員應否負失職之責之問題，不能據此即謂上訴人不須負授權人之責任。上訴人主張系爭健保特約係林江山夫婦冒其名義簽訂，對其不生效力云云，尚無足憑取。又查行為時全民健康保險法第七十二條既明文規定「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以二倍罰緩」，足見立法機關對是類行政罰鍰，並未授予行政機關裁量空間，從而被上訴人對上訴人核處系爭醫療費用法定二倍之罰鍰一三、○八三、七四八元，並自八十八年三月一日起終止特約，且自終止特約之日起一年內不得申請特約，揆之前揭說明，洵屬有據。原判決因而駁回上訴人於原審之訴，經核並無違反公平原則、誠信原則、比例原則或不備理由之違法情事。上訴人徒憑其個人主觀之法律見解，就原審證據取捨及認定事實之職權行使，指摘原判決不當，求予廢棄，自難謂為有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官徐　樹　海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳　盛　信