最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一二八二號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一二八二號

上訴人

經濟部工業局大園工業區服務中心

代表人

乙○○

訴訟代理人

劉志鵬律師

訴訟代理人

李元德律師

被上訴人

桃園縣政府

代表人

甲○○

右當事人間因水污染防治法事件，上訴人對於中華民國九十一年六月十一日臺北高等

行政法院九十年度訴字第四二九三號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、上訴人於原審起訴主張略以：被上訴人不應以行政院環境保護署（下稱環保署）之檢測結果作為課予上訴人按日連續處罰之依據，水污染防治法第三條、水污染防治法施行細則第四條及同細則第六十五條第二項規定，被上訴人係桃園縣內水污染防治檢測之主管機關，應於上訴人檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達被上訴人之翌日起，直接派員至現場檢驗。被上訴人以環保署之檢測結果作為課予上訴人按日連續處罰之依據，顯與法有違。又水污染防治法第三十八條規定屬執行罰性質。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其輔導、督促行為人改善之權責，按日連續處罰，顯已失督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第一條第二項規定，自屬違法。另水污染防治法第三十八條規定，主管機關對於是否科處按日連續處罰，享有行政裁量權，本件被上訴人就上訴人對於排放水改善之努力、是否已著手改善、改善程度如何、上訴人污染嚴重程度如何等，均未見被上訴人考量，被上訴人僅一味開單處罰上訴人，原處分屬違法。上訴人已完成依法應改善之工作，並經被上訴人檢驗合格，被上訴人再以原處分回溯執行按日連續處罰，顯有悖於水污染防治法之授權目的，並有權力濫用之違法。依環保署八十五年月十四日環署水字第○五四九一號函示意旨，本件被上訴人竟累積多達十三份處分書一次送達上訴人，且其送達係上訴人已完成改善之後，依本院八十九年判字第二五七三號判決意旨，原處分之作成，顯已違背正當法律程序，難謂合法。被上訴人應依水污染防治法第三十八條前段規定，就上訴人排放廢水化學需氧量未符合放流水標準之新發生違規事項，先處六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知上訴人限期改善，如上訴人屆期仍未完成改善者，始得依同法條後段規定對於上訴人施予按日連續處罰，不得逕就新發生的違規事項，施予按日連續處罰。原處分竟依環保署之水質稽查報告，以上訴人排放廢水化學需氧量未符合放流水標準，自八十九年九月二十三日起執行按日連續處罰至八十九年十月三日止，原處分顯有違水污染防治法第三十八條前段規定之違法，為此請求撤銷訴願決定及原處分等語。

二、被上訴人則略以：環保署派員於八十九年九月二十五日上午十一時三十分前往勘查採樣，送樣時間為八十九年九月二十六日下午十六時五十分，檢驗結果報告日期為八十九年十月四日，環保署於八十九年十月十九日以（八九）環署督字第○○六一五一二號函，函囑被上訴人依法處分，被上訴人於八十九年十一月七日以府環三字第二一四四四五號函，依法執行上訴人按日連續處罰，上開行政作業均需時間辦理，再者環保署派員於八十九年九月二十五日上午十一時三十分前往勘查採水樣送驗，自然當場無法獲知廢水檢驗結果，依規定需經環保署認可環境檢測機構辦理，而檢驗方法及文書作業時間均依規定程序辦理，被上訴人八十九年十一月七日以府環三字第二一四四四五號函，執行上訴人按日連續處罰（自八十九年九月二十三日起執行按日連續處罰至八十九年十月三日止），被上訴人辦理本件已符合行政規範，絕無拖延情事，又上訴人於八十九年九月二十五日違反規定事項「化學需氧量及懸浮固體」均屬據以通知限期改善之違規「水溫、化學需氧量、生化需氧量、懸浮固體」事項內，非屬於「新發生的違規事項」。上訴人係屬「其他工業區、其他事業專用下水道」業者，且依「環境保護專責單位或人員設置及管理辦法」規定已設置廢水處理專責單位，上訴人應依上開辦法第十四條第一項第二款第四目規定，實施廢（污）水之水質及水量檢測業務。上訴人雖然設置廢（污）水處理設施，應確實辦理廢（污）水之水質及水量檢測業務，廢（污）水水質已達符合放流水標準，始得排放於地面水體，若有廢（污）水水質未達符合放流水標準，仍應回流廢（污）水處理設施處理，不可藉機恣意排放未達符合放流水標準之廢水污染下游環境，且經環保署派員於八十九年九月二十五日實地勘查結果，違反規定事實至為明確，故上訴人顯有違反水污染防治法第七條第一項及及第三十八條之規定。為此請求駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：上訴人排放廢水曾未符合放流水標準，前經被上訴人於八十九年八月二十五日以府環三字第三四八六六九號函檢附處分書處二十四萬元罰鍰，並限期於同年九月二十日前改善完妥，雖上訴人於期限屆滿前之八十九年九月十八日檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，惟被上訴人之環保局派員於八十九年九月二十二日複查採樣結果，懸浮固體未符合「放流水標準」，經被上訴人於八十九年十月十八日以府環三字第三五五一一六號函檢附處分書自八十九年九月二十二日起執行按日連續處罰一日。另環保署曾於同年九月二十五日派員查驗結果，發現廢水改善試車仍不正常，經採樣結果，化學需氧量及懸浮固體仍均未符合「放流水標準」，以八十九年十月十九日（八八）環署督字第○○六一五一二號函移被上訴人依法處分，而上訴人亦函報合格證明文件，經被上訴人之環保局人員於八十九年十月四日複查結果符合放流水標準，此分別有通知改善函、稽查紀錄、檢驗報告等附原處分卷可稽，上訴人排放廢水未符合「放流水標準」，違反水污染防治法第三十八條規定未依通知期限完成改善之事實，洵堪認定，被上訴人以八十九年十一月七日府環三字第二一四四四五號函檢附府環水污處字第○一○七二六至○一○七三六號十一份處分書繼續自八十九年九月二十三日起執行按日連續處罰至八十九年十月三日止，每日各裁處二十四萬元，十一日合計二百六十四萬元，揆諸首揭規定，自無不合。至於上訴人訴稱：被上訴人係桃園縣內水污染防治檢測之主管機關，故不應以環保署之檢測結果課處上訴人罰鍰乙節。查依水污染防治法第三條規定，本法所稱主管機關，在中央為環保署，在縣（市）為縣（市）政府。故各級環保主管機關基於相互合作，同屬可依法執行稽查查核業務者，對於查獲事業限期屆滿後違反之情形，並未因不同層級之環保機關之查驗而改變未符合放流水標準或未確實完成改善之事實，上訴人此部分所訴，顯係對法條規定之誤解，洵不足採。另上訴人訴稱：被上訴人累積十餘次處分書，一次送達上訴人合計處二百六十四萬元罰鍰，違背正當法律程序乙節。查本件環保署於八十九年九月二十五日派員前往勘查採樣，送樣時間為八十九年九月二十六日，檢驗結果報告日期為八十九年十月四日，環保署於八十九年十月十九日函請被上訴人依法處分，被上訴人於同年十一月七日依法對上訴人執行按日連續處罰共十一日，上開各項作業均需時間辦理，尚無拖延情事，況環保主管機關採事後稽核方式認定事業有無完成改善事宜，故無法依違反期日按日填發處分書，本件被上訴人以一次送達多份處分書，亦難認有疏失之處，上訴人此部分主張，亦不足採。上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

四、本院經核原判決固非無見。按「事業、污水下水道系統．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業、污水下水道系統．．．違反第七條第一項．．．處六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」、「本法第三十八條，．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」、「事業於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」水污染防治法第七條第一項、第三十八條及同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一項固分別定有明文。惟查水污染防治法第三十八條所稱按日連續處罰，係作為督促行為人完成改善之手段，而非以行為人繼續「違反第七條第一項或第八條規定」之行為為處罰對象，性質應屬執行罰，而非秩序罰。其既具有促使行為人「將來」實現義務內容之目的，則於行為人已完成改善者，似無再對行為人處罰之必要，倘主管機關於行為人完成改善後，始行使職權，回溯地執行按日連續處罰，則有權力濫用之違法。而本件原判決認上訴人排放廢水曾未符合放流水標準，前經被上訴人於八十九年八月二十五日以府環三字第三四八六六九號函檢附處分書處二十四萬元罰鍰，並限期於同年九月二十日前改善完妥，雖上訴人於期限屆滿前之八十九年九月十八日檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，惟被上訴人之環保局派員於八十九年九月二十二日複查採樣結果，懸浮固體未符合「放流水標準」，經被上訴人於八十九年十月十八日以府環三字第三五五一一六號函檢附處分書自八十九年九月二十二日起執行按日連續處罰一日，而上訴人亦函報合格證明文件，經被上訴人之環保局人員於八十九年十月四日複查結果符合放流水標準等情，如果屬實。則被上訴人嗣以環保署於八十九年九月二十五日曾派員查驗結果，發現廢水改善試車仍不正常，經採樣結果，化學需氧量及懸浮固體仍均未符合「放流水標準」，以八十九年十月十九日（八八）環署督字第○○六一五一二號函移被上訴人依法處分，被上訴人乃以八十九年十一月七日府環三字第二一四四四五號函檢附府環水污處字第○一○七二六至○一○七三六號十一份處分書回溯自八十九年九月二十三日起執行按日連續處罰至八十九年十月三日止，每日各裁處二十四萬元，十一日合計二百六十四萬元，自有權力濫用之違法。次查按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人改善違規情事，原處分之機關自應儘速按日送達舉發通知書或處分書，否則難謂有警惕督促之功能。環保署八十五年二月十四日環署水字第○五四九一號函意旨亦謂「地方主管機關依水污染防治法執行按日連續處罰案件時，應儘速執行處分，避免累積過多處分書，彙整送達，以維業者權益，並收警惕改善功能。」然本件被上訴人累積多達十一份處分書一次送達，且於上訴人完成改善之後，其作成已違背正當法律程序，難謂合法。原判決未予詳斷，而遽為上訴人不利之判決，非無判決適用法規不當及違背證據法則之違法。上訴意旨指摘原判決違法，求為廢棄，為有理由。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官徐　樹　海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王 褔 瀛