最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第七七五號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第七七五號

上訴人

乙○○

被上訴人

臺南縣善化鎮公所

代表人

甲○○

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國九十一年四月二日高雄高等行政法

院九十年度訴字第一一九九號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、被上訴人因辦理臺南縣善化鎮都市○○○○○道路工程，申請徵收上訴人所有臺南縣善化鎮○○段四一五之二八地號土地，前經內政部於民國八十七年間核准徵收，並已公告徵收及補償完畢。嗣上訴人於八十七年七月二十二日以上開徵收之結果，致其所有同前段四一五及四一五之十四號二筆土地，面積過小及形勢不整，不能為相當之使用，遂依土地法第二百十七條規定，向臺南縣政府申請一併徵收該二筆土地，經臺南縣政府現場勘查後，以八十八年九月六日八八府地用字第一五六五六一號函表示同意准予一併徵收，並副知被上訴人依規定陳報一併徵收等事宜在案。期間上訴人多次陳情，臺南縣政府亦多次函請被上訴人依規定陳報徵收作業，被上訴人乃以八十九年九月四日（八九）所建字第一一三九六號函復上訴人略以：「本所因財源拮据，俟財源較寬裕時再行籌編經費辦理」。上訴人對被上訴人上開函文不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人原有坐落臺南縣善化鎮○○段四一五號土地一筆，計二一九平方公尺。因都市計畫之需要，經臺南縣新化地政事務所逕行分割成同前段四一五、四一五之一三、四一五之一四等三筆土地，其中四一五之一三地號土地已經七十八年第一期公共設施保留地公告徵收完畢。被上訴人八十三年預定闢建四之四號道路（公園路），因涉嫌侵占上訴人前開四一五號土地，經上訴人陳情、異議，該地號土地始於八十五年又被第二次逕為分割成同前段四一五及四一五之二八地號兩筆土地。至此，上訴人擁有三塊畸零地，分別是同前段四一五（雖有六十八平方公尺但地界曲折無法使用）、四一五之一四（一平方公尺）、四五一之二八（十平方公尺）地號土地。上述四五一之二八地號土地，業經臺南縣政府於八十七年公告補行徵收完畢；徵收公告完畢後，上訴人遂依土地法第二百十七條之規定，就前述四一五、四一五之一四地號兩筆土地提請「一併徵收」，經臺南縣政府實地勘查、上訴人訴願後，臺南縣政府於八十八年九月六日以八八府地用字第一五六五六一號函通知准予一併徵收，並隨函指示被上訴人陳報徵收事宜在案。詎被上訴人卻以「財源拮据，俟財源較寬裕時，再行籌措經費辦理」為由，至今迄未依規定向臺南縣政府陳報「一併徵收」事宜，致臺南縣政府無從函轉。然被上訴人正積極籌辦臺南科學「園區外」至一號省道，約六百公頃土地之區段徵收，足見所稱財源拮据不實。司法院釋字第四○九號解釋之首即揭示：人民之財產應受國家保障。又本院八十一年度判字第一○○六號判例要旨謂「基於相同原因事實作成之行政處分，若有意作不公平之差別待遇，致損及特定當事人之權益，即有權力濫用之違法。」被上訴人於八十六年九月左右，業將四之四號道路徵收並闢建完畢，不知何種原因，獨對本人所有系爭四一五及四一五之一四地號兩筆畸零地，於臺南縣政府多次行文要求被上訴人儘速依法陳報「一併徵收」事宜之際，卻遲遲未見辦理，不僅有違公文管理對公文處理時限之規定，更有違前述行政法上之公平原則，且依前述判例，或可視為權力濫用之違法。而「依法行政」又是政府的職責與義務，雖然土地法第二百十七條僅賦予被徵收土地之所有權人「得」提出一併徵收之請求，未規定需地機關一定要徵收，但相同的也未規定需地機關得以「財源拮据」為由，不辦理「依法提出」、「依法經縣政府實地勘察後核准，並多次函示鎮公所陳報一併徵收」之事宜。依上開第二百十七條之立法精神而言，依法提出又經實勘後准予一併徵收，對需地機關應具拘束力。綜上所述，請基於「人民財產應受國家保障」、「土地法第二百十七條維護人民財產的立法精神」、「相同原因事件不得為差別待遇之行政法上之平等原則」等由，判決被上訴人應即行辦理系爭土地一併徵收陳報事宜，並作成於下一年度或下一年度起逐年連續編列預算之處分，俾臺南縣政府函轉後公告徵收，發放補償費。為此，請撤銷原處分及訴願決等語。

三、被上訴人則略以：本案業經上訴人多次要求被上訴人儘速辦理臺南縣善化鎮○○段四一五及四一五之一四兩地號土地一併徵收事宜，但被上訴人確實因財源拮据，無法於短期內辦理，並非執意不辦理。被上訴人因無經費以辦理一併徵收事宜，因此曾於八十八年十月四日以所建字第一三七七五號函懇請臺南縣政府專款補助辦理。另又於八十九年六月十七日所建字第七七○六號函臺南縣政府【七十八年至八十二年間執行「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」中，專案徵收都市計畫重要公共設施遺漏徵收用地之資料中，將本案用地列於其中】，可見被上訴人確實曾為積極辦理一併徵收盡心努力，以確保人民之權益，而非以財源拮据為由，以之為搪塞，消極地不予徵收。被上訴人財源拮据情形，是日良久，並非近日，且至今仍有高達約新臺幣兩億元之負債，每月員工薪餉均難如期發放，因此欲於短期內編列預算，辦理「一併徵收」，實有非常之困難。況本鎮尚有高達約新臺幣七十億元之既成道路徵收（中山路、中正路、三民路）和遺漏徵收案尚無資力辦理。被上訴人對於人民之權益均列為最優先考量，惟因財政困難，致能力之所不及，實對當事人深感抱歉，但仍會盡最大之努力，去爭取當事人之權益，短期內仍盼上訴人能諒解，並共體時艱。綜上所述，在財源十分拮据之下，實難依上訴人之請求，立即辦理「一併徵收」事宜，況相關法令，亦無強制規範「一併徵收」時程等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條固定有明文。然得依行政訴訟法第五條提起課予義務之訴者，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或其聲請被駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，方得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。次按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；．．．」；「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」；「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」；「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議徵收土地條件；其組織規程，由中央主管機關定之」；「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」；「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」；「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之」，為土地徵收條例第二條前段、第十三條、第十四條、第十五條、第十七條、第十八條、第十九條分別定有明文。是依上開規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該管直轄市或縣（市）政府，則為土地徵收之補償機關及執行機關，而需地機關則僅具土地徵收之請求權而已，並非土地徵收之主體。且需地機關於徵收處分作成前，依上開土地徵收條例第十三條規定，故應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關，然擬具徵收計畫書圖清冊，僅屬徵收程序之機關間內部準備程序，尚未對外直接發生法律效果，亦即需用土地人擬具徵收計畫書圖清冊，係屬發動內政部作成徵收處分之內部行政行為之請求，為行政事實行為之一種，尚非行政處分，不得作為課予義務訴訟之標的。本件上訴人係以請求被上訴人「應為有效之行政處分」而提起本件訴訟，其訴狀所載訴之聲明原為「請確定判決被上訴人應即時依規定陳報一併徵收事宜，於下一會計年度或自九十一年度起分二、三年度連續編列預算，分次完成上訴人所有坐落臺南縣善化鎮○○段四一五及四一五之十四號二筆土地徵收補償之發放。」等情，有上訴人起訴狀及歷次書狀在卷可考；其提起本件訴訟，關於聲明之範圍及究竟選擇何種訴訟類型，尚非明瞭；嗣經原審言詞辯論期日予以闡明後，上訴人明確表示，係主張被上訴人上揭八十九年九月四日（八九）所建字第一一三九六號函，乃為被上訴人對上訴人依法申請其作成「在下一會計年度編列預算徵收上訴人所有臺南縣善化鎮○○段四一五、四一五之十四地號殘餘土地，並將該徵收計畫案陳報臺南縣政府」特定內容行政處分，所為駁回（否准）申請之處分，且本件係依行政訴訟法第五條規定，提起課予義務訴訟，請求撤銷訴願決定及被上訴人之原否准處分，並責由被上訴人應依上訴人之聲請作成在下一會計年度編列預算徵收上訴人所有臺南縣善化鎮○○段四一五、四一五之十四地號殘餘土地，並將該徵收計畫案陳報臺南縣政府之處分等情，有原審言詞辯論筆錄在卷可佐。然查，依上開規定及說明，上訴人請求被上訴人應於在下一會計年度編列預算徵收上訴人所有臺南縣善化鎮○○段四一五、四一五之十四地號殘餘土地，並將該徵收計畫案陳報臺南縣政府之行為，既僅屬被上訴人是否應為之行政事實行為，縱被上訴人為拒絕之意思表示，既非行政處分，本非得提起課予義務訴訟請求救濟。則上訴人經闡明後，既堅持仍依行政訴訟法第五條規定提起本件課予義務訴訟，其訴訟之結果，顯無法達成請求權保護之目的，應視為欠缺權利保護必要，上訴人之訴，並無理由。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張司法院大法官解釋釋字第四二三號行政處分，不因其用語、形式而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。依行政程序法第二條第二項之規定，善化鎮公所係屬行政機關，且公務員職務上制作之文書，稱公文書應屬無誤。且土地徵收係法律賦予國家機關依法徵收的一種權力，屬公法之行為。司法解釋釋字第五二五號信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，人民客觀上具體表現，其因信賴而生之實體法上之利益受損害，應採取合理之補救措施，方符合憲法保障人民權利之意旨。就上所述之理由，明顯指出善化鎮公所八十九年九月四日（八九）所建字第一一三九六號函復上訴人：本所因財源拮据，俟財源較寬裕時再行籌編經費辦理，係屬「行政處分」，且該處分對上訴人而言，已於公法上對外直接發生法律效果之單方行政行為。因此原判決當然違背法令。系爭土地，確於法定期間內提出一併徵收之要求，且經該管市縣主管機關會同需用土地人實地勘查後，縣政府主管機關始依規定函如被上訴人准予一併徵收並於該函說明要求被上訴人依規定陳報一併徵收之事宜在案。按「一併徵收」內政部於68年10月09日以臺（68）內地字第三○二七四號函明確指出係賦予所有權人得要求一併徵收之權利。既屬人民（所有權人）之權利，相對於行政機關（需用土地之人）必是義務。既是義務，故鎮公所對上訴人於法定期間內提出一併徵收要求之坐駕段415及415─14兩號土地，既經臺南縣政府等實地勘查後准予一併徵收在案，自當儘速依法陳報各項一併徵收事宜，始合依法行政之精神，並確實執行了憲法保障人民財產權益之規定。系爭之土地與已徵收在案之 415─28號土地，均源自四之四號道路闢建之相同原因事實。依行政法上之平等原則，行政機關所為行政處分對於相同事件之處理，不得為差別待遇，否則即有權力濫用之違法。另行政機關對於人民合法之權益應善加保護。又司法院釋字第四○○號各級政府如經費困難，徵收補償有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。司法院釋字第四二五號土地徵收應於相當期間內給予合理之補償，補償費之發給不宜遷延過久。司法院解釋位階高於行政法院判決，被上訴人答辯狀以本院八十八年度判字第二○一二號判決，為其不予陳報一併徵收事宜之理由搪塞，並牴觸了司法院解釋，以法律位階而言，被上訴人之主張應屬無效等語。然查依行政訴訟法第五條提起課予義務之訴者，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或其聲請被駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，方得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。且依土地徵收條例第二條前段、第十三條、第十四條、第十五條、第十七條、第十八條、第十九條規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該管直轄市或縣（市）政府，則為土地徵收之補償機關及執行機關，而需地機關則僅具土地徵收之請求權而已，並非土地徵收之主體。且需地機關於徵收處分作成前，依上開土地徵收條例第十三條規定，故應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關，然擬具徵收計畫書圖清冊，僅屬徵收程序之機關間內部準備程序，尚未對外直接發生法律效果，亦即需用土地人擬具徵收計畫書圖清冊，係屬發動內政部作成徵收處分之內部行政行為之請求，為行政事實行為之一種，尚非行政處分，不得作為課予義務訴訟之標的。而本件上訴人係主張被上訴人上揭八十九年九月四日（八九）所建字第一一三九六號函，乃為被上訴人對上訴人依法申請其作成「在下一會計年度編列預算徵收上訴人所有臺南縣善化鎮○○段四一五、四一五之十四地號殘餘土地，並將該徵收計畫案陳報臺南縣政府」特定內容行政處分，所為駁回（否准）申請之處分，且本件係依行政訴訟法第五條規定，提起課予義務訴訟，請求撤銷訴願決定及被上訴人之原否准處分，並責由被上訴人應依上訴人之聲請作成在下一會計年度編列預算徵收上訴人所有臺南縣善化鎮○○段四一五、四一五之十四地號殘餘土地，並將該徵收計畫案陳報臺南縣政府之處分。核屬請求被上訴人為一定之行政事實行為，尚不得作為課予義務訴訟之標的。原判決因認上訴人之訴欠缺權利保護必要，而予駁回，即無違誤。末查原判決已明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行政訴訟法及土地徵收條例法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官徐　樹　海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王 褔 瀛