最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一五二八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一五二八號

上訴人

乙○○○○○○

訴訟代理人

楊達雄律師

被上訴人

高雄縣政府

代表人

甲○○

右當事人間因搬遷補償事件，上訴人對於中華民國九十二年五月二十日高雄高等行政

法院九十一年度訴字第一○六三號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人主張：（一）原判決以行政院環境保護署（下稱環保署）八十九年八月二十九日（八九）環署字第○○四九六三七號公告飲用水水源水質保護綱要計畫：高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準（下稱補償基準），或飲用水水源水質保護綱要計畫：高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項（下稱辦理補償注意事項）兩項法令為依據，惟綜觀兩項法令全文，均未提到二段以上才算廢水處理設施之規定，是被上訴人謂上訴人之廢水處理設施不符合二段式之判定，而不予補償，於法即有未合。或謂飲用水水源水質保護綱要計畫：高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項補充規定（下稱辦理補償注意事項補充規定）中，廢水處理設施部分問一已明示「二段以上才算廢水處理設施（與農委會八十七年離牧補充計畫相符）」，惟辦理補償注意事項補充規定乃辦理補償注意事項之下位法令，此下位法令所作超過依據之上位法令之規定，應為無效，更何況該補償注意事項補充規定通篇均為問答模式，是否為有拘束力之法令規章，亦非無疑。更有進者，該辦理補償注意事項補充規定所謂「與農委會八十七年離牧補充計畫相符」云云，亦有差異，依行政院農業委員會（下稱農委會）八十七年十月二十六日（八七）農牧字第八七一五二四○二號所頒養豬戶離牧補償標準第三條第四款所為「廢水處理設施（簡易沉澱池處理者除外）每立方公尺新臺幣（以下同）二、二五○元」之規定，僅謂簡易沉澱池處理者不適用每立方公尺二、二五○元之補償標準而已，並未規定「應為二段以上才算廢水處理設施」，至此，被上訴人及受理訴願機關環保署先有法令之誤解，後有法令位階之誤判，原判決延用渠等之錯誤，是其判決不應維持。又依養豬戶離牧補償標準第三條第四款所為「廢水處理設施（簡易沉澱池處理者除外）每立方公尺二、二五○元」之規定，可知補償廢水處理設施乃係補償其硬體設施，而非補償功能之多少，廢水處理之硬體設施為二段式以上者每立方公尺補償二、二五○元，非二段式以上者每立方公尺之補償款。養豬戶離牧補償標準雖未明定，但亦未否定，其標準應在「廢水處理設施」能否達到處理養豬戶場所排放之廢水符合排放標準。蓋廢水處理設施處理廢水之方法，並非僅有二段或三段式廢水處理設施，其它尚有生物分解法、化學處理法等多種，使用與否，專在能否以低成本達到符合法令之處理標準，與究為幾段式廢水處理設施，並無直接關聯，故原處分、訴願決定或原判決執上訴人之廢水處理設施非二段式以上者之設施，而不予補償，於法無據。（二）依行政訴訟法第一百七十六條之規定，現行民事訴訟法第三百五十五條有關公文書證據力之規定，乃在準用之列，而文書依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正，固為該條第一項所明定，至所謂文書依其程式及意旨如何能認係公文書，則應依公文程式條例之規定判斷之，而公文程式條例第八條規定應為最低格式要求。原判決採民國九十年三月二十六日高雄縣旗山鎮公所（下稱旗山鎮公所）與專家之現場會勘之筆錄，記載「該污水處理不符合二段式污水處理設備」。按污水處理不符合二段式污水處理設備，是否即不能將養豬場所產生之污水處理達合於放流標準規定，已非無疑問，因此該專家至現場會勘之筆錄，能否據為否准上訴人補償請求之依據，自有疑義；更何況該會勘之筆錄審查意見第三項明載「於九十年月日前往勘查」，毫無明確可言，採為證據，實只見於其上簽名之專家，聊備一格而已，該專家至現場會勘之筆錄，根本為不完整之書面資料，原判決以為判決依據，自屬有認定事實不依證據之違法。而就何以採用此一不完整之書面，以為認定證據，又未說明，亦屬有理由不備之違法。或謂由被上訴人其他文件可看出前款所指會勘筆錄之空白期日為九十年三月二十六日，而所謂其他文件即為照片兩張，對此項證據，上訴人於原審審理時，除曾否認該項會勘外，並指出該兩張照片所顯示者為在設施外遠距離所照者，僅見雜草叢生，無法看到三池全貌，更遑論曝氣池內有無三條曝氣管，對上訴人此一攻擊防禦方法何以不足採，原判決全末說明，有判決不備理由之違法。（三）系爭廢水處理設施，係於七十八年間向旗山鎮農會貸款所為，有現存該農會之上訴人貸款附件一之平面圖可稽，其上並有分離機等設施之標明，足見絕非簡單之沉澱池設施而已，該等資料並曾呈報被上訴人所屬技士蘇太保會勘後，始由旗山鎮農會核貸；另被上訴人八十六年七月十四日（八六）府農畜字第一三五○九一號函，可證系爭廢水處理設施絕非臨近會勘，始行搶建以圖補償。原處分、訴願決定及原判決不為詳查，而否准上訴人之補償請求，於法自屬不合。或謂有關養豬場廢水排放之水污染管制，並非採長期監測方式，故系爭養豬場廢水排放是否曾遭受裁罰，與其水質是否均符合法定標準並無必然關係，亦不足以證明系爭廢水處理設施確係符合二段式云云。按謂廢水處理設施需符合二段式之說，乃為無據不合法之說，廢水處理設施應否補償，並非謂其有何功能，而係以其是否於依法停用前，已存在使用，其使用結果能否達到廢水放流標準為斷，養豬場廢水排放之水污染管制，固非採長期監測方式，但此係政府之怠惰，並不能即據此否定人民行為（即養豬場廢水排放）不合法，反應認為合於放流標準，除非政府能證明人民有不法之行為，此乃法理之當然。就本件而言，上訴人之養豬場早有廢水處理設備，所處理之廢水排放，多年來從不曾違規受罰，揆以前述，應足證上訴人養豬場廢水處理設備之完整有效，則因政府政策之改變，致不能續為原有合法之使用，應獲補償，當為法之所許。至所謂上訴人淨水池超過理論需求之十倍以上，顯不合理一云云，查上訴人之淨水池早在興建之初，即已如此構造，此可由前揭平面圖得知，也正因為如此龐大，所以能使待處理廢水達到放流標準。為此求為廢棄原判決，撤銷原處分，並判決命被上訴人作成給付上訴人一四、四五九、二二九元之處分。

二、被上訴人於本審未提出答辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按行為時飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條第一項、第十二條之規定，其立法目的係基於保護水源，避免有污染水源水質之行為。是環保署於八十九年八月二十九日以（八九）環署水字第○○四九六三七號公告補償基準，對於被拆除養豬場之所有權人所受損失給予補償，參諸其內容，係依據前述飲用水管理條例第五條第一項及自來水法第十一條、第十二條規定所訂定細節性、技術性之行政規則，其辦理補償注意事項補充規定問答集二、廢水處理設施部分問四十一：「廢水處理設施之規範為何？」答：「二段以上才算廢水處理設施（與農委會八十七年離牧計畫補充說明相同）。」揆諸上述說明，尚與前述飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條、第十二條規定之立法目的無違，自得予以援用。（二）本件上訴人依據環保署訂定之補償基準，於八十九年十月二十四日向旗山鎮公所申請其養豬場（畜戶編號：ＫＨ0000000）所設置之廢水處理設施拆除補償事宜，經旗山鎮公所於八十九年十一月七日現場丈量彙整後函報被上訴人審查。被上訴人乃於九十年三月二十六日會同旗山鎮公所人員前往勘查拍照存證，並於同年六月六日邀請專家學者數人前往勘查，並作成上訴人養豬場廢水處理設施不符合二段式廢水處理設施之決定，嗣於九十年七月六日以九○府環三字第ＷＢ○○三八六八號函通知上訴人，以該養豬場廢水處理設施不符合二段式，依補償基準規定不予認定（補償），有現勘紀錄表、執行小組會勘紀錄表及被上訴人前揭九○府環三字第ＷＢ○○三八六八號函等附卷可稽。本件上訴人以其所設置之廢水處理設施，於八十四年間經主管機關核發許可，至八十九年十月二十四日離牧廢場申請拆除補償止，期間均未受到主管機關罰鍰或通知改善等情事，足證功能良好，又上訴人既已離牧廢場，自無繼續維護廢水處理設施之必要，故縱專家學者於離牧廢場七個月餘後前往現勘，該廢水處理設施已因久未運作而不再發揮原有設計功能，亦屬常理，乃被上訴人竟認該廢水處理設施無法發揮功能為由拒予補償，顯屬率斷云云。經查，本件被上訴人對於該廢水處理設施不符合二段式之判定，非僅依據旗山鎮公所八十九年十一月七日所函報之資料，而係於九十年三月二十六日與旗山鎮公所人員至現場會勘，並於同年六月六日再偕同上訴人、專家學者至現場勘查，經專家學者現場判定決議：「．．．二、第二池若為原水池，經勘查後發現固液分離機無法發揮其原有設計之功用。根據於九十年月日前往勘查，曝氣池並無管線予以曝氣（照片一佐證），經九十年六月六日現勘發現新增三條管路（照片二），如此曝氣設計，經評估討論後，應無法達到曝氣池原有之設計功能。綜合結論：依以上意見，該污水處理設施應不符合二段式污水處理設備。」被上訴人乃依辦理上揭補償基準不予認定。是本件被上訴人對於上訴人申辦案件之疑義，皆前往現場勘查，並邀請相關領域專家學者具名決議再做審核，故被上訴人對上訴人之廢水處理設施認定不符二段式，乃基於專家學者共同決議而成。衡諸本案情節，該決議並未違反公正性及客觀性，其專業判斷自應受法院之尊重，且觀諸被上訴人審核作業程序，尚稱嚴謹，難謂有違法情事，從而，被上訴人否准上訴人系爭廢水處理設施之補償申請，即有所據。（三）本件上訴人另主張其設置系爭廢水處理設施後，均未因排放污水遭受罰鍰，足證廢水處理設施功能良好云云。然查，系爭廢水處理設施體積為四、二七四立方公尺，經核算廢水停留時間，參酌被上訴人之說明，以一千頭養豬場之廢水處理設施而言，一天廢水量約三十立方公尺，以正常廢水處理程序，最短約十天、最長約十四天即可排放，故所需廢水處理池面積最大約為四百二十立方公尺即可，且一般正常廢水處理設施終沈池部分廢水停留時間只需不到一天時間，而系爭廢水處理設施終沈池體積卻高達三、二四六‧四六平方公尺，以該體積計算其廢水停留於終沈池時間高達二一八天，與合理廢水處理設施停留時間約十天相差甚多，顯不合常理。經該院於九十二年四月四日行準備程序時，曉諭上訴人就被上訴人所舉前揭疑義加以說明，乃上訴人陳稱所謂二一八天之日數，係以一頭豬隻每日排放量為二十公斤計算，上訴人所飼養豬隻非只一頭，且廢水排放量並非須達飽和狀態始能排放，是該計算僅具理論上意義，與實際運作情形有別等語；惟有關系爭廢水處理場設施停留期間長達二一八天，固僅屬理論上計算，亦係以一千頭豬隻排放量計算，上訴人所稱係以一頭豬隻排放量計算，似有誤解；且上訴人所稱系爭廢水處理場之廢水排放不以達到飽和量為要件，縱若屬實，然系爭廢水處理設施廢水停留期間較標準設施達數十倍差距之多，如供實際用途亦不合常理，足認上訴人對系爭廢水處理設施運作疑義，未能舉證提出合理說明。至上訴人另稱其未曾因排放污水遭受裁罰，足徵系爭廢水處理設施功能完善云云，茲因有關養豬場廢水排放之水污染管制，並非採長期監測方式，故系爭養豬場廢水排放是否曾遭受裁罰，與其排放水質是否均符合法定標準並無必然關係，亦不足以證明系爭廢水處理設施確係符合二段式，故上訴人自難執其未曾受水污染裁罰等情為積極權利主張，而本件上訴人復未提出其他更強而有力之舉證論述系爭廢水處理設施符合二段式。據上，本件上訴人所訴各節，尚難採認，被上訴人否准上訴人系爭廢水處理設施補償申請，於法並無不合。（四）綜上所述，被上訴人否准上訴人補償申請，認事用法皆無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。從而，上訴人起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並作成給付上訴人補償費之行政處分，均無理由，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：環保署所發布補償基準對何謂廢水處理設施，並未為明文規定；辦理補償注意事項，亦僅對廢水處理設施之厭氣池設置於地下部分領有建築使用執照者，得予補償部分為規定，就何謂廢水處理設施仍未予界定，則何謂廢水處理設施，自應由環境保護主管機關於法定範圍內依事理為事實認定，環保署為協助下級機關認定事實，自有權發布認定何謂廢水處理設施之原則。從而，環保署發布辦理補償注意事項補充規定，其第一部分問答集二廢水處理設施部分答第四十謂「二段以上才算廢水處理設施」，即無違法之可言，初不以應於補償基準或辦理補償注意事項中明定為必要，而下級機關自得據以為是否廢水處理設施之事實認定。經查：上訴人於八十九年十月二十四日依補償基準、辦理補償注意事項向旗山鎮公所申請其養豬場（畜戶編號：ＫＨ0000000）所設置之廢水處理設施拆除補償事宜，經旗山鎮公所於八十九年十一月七日現場丈量彙整後函報被上訴人審查；被上訴人於九十年三月二十六日會同旗山鎮公所人員前往勘查，並於同年六月六日邀請專家學者數人前往勘查，作成上訴人養豬場廢水處理設施不符合二段式廢水處理設施之決定，而不予補償等情，為原審依法認定之事實，揆之前開規定及說明，被上訴人所為上訴人所指之廢水處理設施非屬補償基準及辦理補償注意事項所定之廢水處理設施之認定，即無不合。上訴人執此指摘原判決違法，求為廢棄，並非有理。至上訴意旨其餘主張，無非係就原審所為取捨證據認定事實之職權行使，指摘原判決違誤，尚非合法之上訴理由。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮 桂 芬