最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一五二七號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一五二七號

上訴人

乙○○

被上訴人

臺北市政府

代表人

甲○○

右當事人間因水土保持法事件，上訴人對於中華民國九十二年五月二十八日臺北高等

行政法院九十一年度訴字第一五七六號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人主張：（一）民國八十三年五月二十七日水土保持法公布施行前，上訴人耕作之坐落臺北市○○區○○段一小段五五六地號等山坡用地，早已完成開發使用，且已經地政機關依現況完成農耕用地「田」、「旱」地目之編定。因系爭土地早已是農地，於山坡地劃定公告後，亦不須查定公告為「宜農」地，並定防止超限利用之界限。故上訴人在自己農地上為農業經營、使用之行為，應無水土保持法第十二條第一項規定之適用。原判決認被上訴人依據水土保持法第十二條第一項規定，並援引同法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款、第二項作成原處分，並無違誤，顯然適用法令錯誤。（二）設被上訴人於七十九年三月一日公告上訴人所有農耕用地屬未做農地實施水土保持處理之依據，惟被上訴人迄今從未依法做查定類別公告，顯然有廢弛職務瀆職之刑責及行政疏失。更因其廢弛職務，致上訴人之農業行為受到不當行政處分之干預而權益受損。又水土保持法公佈實施後，若被上訴人依法對上訴人之農地進行查定，發現已完成開發、利用及經營農業，而無須公告為「宜農」地，則為何又須以水土保持法第十二條第一項規定為據作成行政處分。（三）依行政院農業委員會於八十五年六月廿九日（八五）農林字第五○三○三二五Ａ號所公布水土保持計畫審核及監督要點第三十三點及第三十點規定，上訴人並未違反水土保持法第十二條第一項規定。況上訴人若須先擬具水土保持計畫送核，則被上訴人亦須公布在何種規模下，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫。惟被上訴人從未公布，且其相關主管官員亦不知有此項規定。上訴人在耕作之山坡農地上做鋼筋混凝土牆、階梯及溝渠等構造物，皆是農耕上之必要的設施，受憲法之保障，亦屬水土保持法中之水土保持處理與維護的獎勵行為，依水土保持法規定亦不需先擬具水土保持計畫送主管機關核可。被上訴人以違法行政處分不當干預上訴人單純農事利用行為，原判決不查，竟以上訴人未指明符合何款規定，而駁回上訴人之訴，顯有理由不備之違法。（四）上訴人於七十八年間為農耕需要，在系爭農地上整地造崁、修築水櫃水池等行為，既經被上訴人以違反都市計畫法課罰在先，又以違反水土保持法懲戒在後，被上訴人顯違背一事不再理原則及法律不溯既往原則。（五）上訴人對系爭土地之農事利用行為，均屬憲法保障財產權及農業耕作權之權利行使的正當行為，絕非被上訴人所指的「非法開發使用行為」。另系爭土地已經編定為「田、旱」地目，顯示該土地早已完成開發使用，為農耕用地不容置疑，上訴人在私有（自有）農地上之農事利用行為不僅受憲法第一百四十六條規定保障，且上訴人所為水土保持的相關措施，亦為水土保持法之獎勵行為。被上訴人擅引水土保持法第十二條第一項規定而予以行政處分，其行為顯屬濫用職權及適用法律錯誤，侵害上訴人行使憲法保障之農業耕作及財產權之權利，顯有判決違背法令之情事。為此求為廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分云云。

二、被上訴人於本審未提出答辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人早年即在未先擬具水土保持計畫申請核定之情況下，擅自於系爭土地及附近多筆山坡地上為開挖整地、砌築塊石駁坎、大型水櫃等行為，曾連續多次遭被上訴人處以罰鍰，並令停止一切非法開發使用行為等情，不惟有附於原處分卷之被上訴人內部便箋為憑，且為上訴人所不否認，另有該院九十一年度訴字第三九號判決書一紙可資佐證。而「被上訴人之巡查員於九十年十二月十七日及同年月二十八日查獲上訴人仍持續從事上述開發使用行為，該山坡地上開挖整地、新建鋼筋混凝土構造物（水櫃）、堆砌塊石之違法施工行為」之事實，有附於原處分卷中之上開函文、現場紀錄彩色照片等、被上訴人與行政院公告山坡地之函文，可資佐證，且為上訴人所不否認。（二）依水土保持法第四條、第八條第一項、第十二條第一項、第十三條第一項、第二十三條第二項、第三十三條第一項及第二項規定，應實施水土保持之處理與維護之土地，其土地之經營人、使用人或所有人，即該法所稱之水土保持義務人。職此，系爭土地既位處山坡地，應實施水土保持之處理與維護，上訴人是其所有人，自屬水土保持義務人。凡從事水土保持法第十二條第一項規定所指行為者，即須擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，明顯與系爭土地之地目編訂，或者系爭土地是否已經開發作為農耕使用無關。又上訴人屢屢主張其從事之開發行為係其在該地從事農耕活動所必須部分，惟縱上訴人所述為實，於實際從事開發行為前，應優先考量系爭土地上維護水土保持之必要性，其水土保持義務人之擬具計畫與申請核准之作為義務，並不能因此解免，而上訴人農耕活動之需要應於主管機關審查水土保持計畫時，在比例原則之拘束下，就公益（山坡地水土保持）與私益（人民財產權與一般行動自由之維護）間進行合理之利益衡量。上訴人既為系爭土地之水土保持義務人，如其在該地上從事開挖、整地或整坡作業，即負有在實際從事開挖整地等工作前擬具水土保持計畫與申請主管機關核准之法律義務。然上訴人卻怠於履行上述法律義務，此外更在未擬具水土保持計畫送請主管機關核定申請核准之情況下，逕為開發農地及建築用地所需之「砌築塊石駁坎、興建鋼筋混凝土牆、階梯、溝渠等構造物」等行為，則依水土保持法第三十三條第二項、第一項及第二十三條規定，即不能不予處罰，此與其是否作農業使用無關。（三）依得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書之規模，已於水土保持法施行細則第四條第一項明訂，並不因被上訴人是否公布更嚴格之限制而令上訴人無所依循，況且上訴人既未指明其符合上開條文第一項所列各款中之何款規定。而自水土保持法公布施行迄今，上訴人從未擬具任何計畫書或申報書送請主管機關審查核可，是以上訴人主張被上訴人從未公布簡易水土保持申報書代替水土保持計畫一節，與事實不符，自不可採。（四）土地所有權之行使依法負有社會義務，並非可以為所欲為，此觀憲法第一百四十三條第一項規定自明。政府訂頒都市計畫法、建築法、農業發展條例及水土保持法等法律，旨在規範各種土地之合理利用，以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全。其中水土保持法之立法目的，即「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」，上訴人為水土保持法第四條規定之水土保持義務人，依同法第八條規定，對於其所有之山坡地之治理或經營、使用行為，有調查規劃及依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護之義務；依同法第十二條及第十三條規定，於開發、經營或使用前，有先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務。上訴人主張其無水土保持法之適用，殊有誤會。（五）有關被上訴人所為「命令上訴人限期改正」之規制性決定，其法規範基礎為水土保持法第三十三條第二項之具體規定，因此並無違反「法律保留原則」。綜上所述，本件原處分無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院查：上訴人所有並使用之系爭土地，為水土保持法所指之山坡地；另被上訴人之巡查員於九十年十二月十七日及同年月二十八日查獲上訴人在系爭山坡地上為興建鋼筋混凝土牆、階梯、溝渠等構造物等開發使用行為等情，為原判決依法確定之事實。上訴人前開行為，應構成違反水土保持法第十三條第一項之行為，與其之前於七十八年間被依都市計畫法處罰之行為不同，原判決維持原處分就本次違反行為所為處分，並無不合，上訴意旨指為違反一事不再理及法律不溯既往原則，有適用法規不當之違法，並不可採。此外，上訴人所陳各節，業據上訴人於原審提出，原判決業予詳載其不可採之理由，而駁回其訴，經核並無不合，上訴意旨復執陳詞，指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮 桂 芬