最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01795號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 94年度判字第01795號

上訴人

品寬國際人力仲介有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

高雄縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間因就業服務法事件，上訴人對於中華民國93年4月13日高雄高等行政法院93年度訴字第98號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人受訴外人薛珠元委託以林牡丹為受監護人，向行政院勞工委員會（下稱勞委會）申請辦理聘僱外籍家庭監護工之許可等事項，而於申請時提出由華濟醫院開立之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」（下稱診斷證明書），訴外人薛珠元係委任上訴人辦理，上訴人再經由其業務經理黃柏蒼委託訴外人裴彩旭代為處理。惟該診斷證明書經華濟醫院於民國（下同）九十一年十二月九日以華業字第九一一二０九０五號函復勞委會所屬職業訓練局，稱並非其所開立，係屬偽造，案經勞委會移由被上訴人審查屬實，認上訴人違反就業服務法第四十條第八款規定，乃依同法第六十五條第一項規定，以九十二年八月二十九日府勞組字第０九二０一五四０八五號違反就業服務法罰鍰案件處分書裁處上訴人新台幣（下同）三十萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件上訴人在原審起訴主張：系爭診斷證明書雖係上訴人委託訴外人裴彩旭代辦，惟該診斷證明書之提出義務人係屬雇主，上訴人並不知該診斷證明書為偽造，且依一般之查核程序，上訴人亦無從知悉該診斷證明書係屬偽造，顯見上訴人就本件違章行為並無過失；況依就業服務法第四十條第八款規定之文義，應認本款處罰之事實限於故意違反之行為；另同本件違法情節者，亦有其他行政機關按就業服務法第四十條第十五款規定裁罰六萬元者，尤其上訴人除被處以罰鍰外，尚須另被處以停業一年之處分，故不僅已有違一事不二罰原則，且依仲介公司辦理此類申請案件獲得之利益與本件裁處之罰鍰金額比較觀之，更見被上訴人原處分有違比例原則。求為撤銷原處分及訴願決定之判決。

三、被上訴人則以：上訴人所檢附「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，業經華濟醫院函稱該證明書非其所開具，是上訴人檢附之診斷證明書，應可認定為不實之資料。又本件申請資料「雇主聘僱外籍勞工申請表」之受委託私立就業服務機構名稱一欄有上訴人之具名，則上訴人受雇主薛珠元委託辦理聘僱外國人之申請許可事項，提供不實診斷證明書向勞委會申請外籍監護工之客觀事實足堪認定。揆諸就業服務法第四十條第八款規定，雇主與私立就業服務機構之間係屬委任關係，提供診斷證明書亦屬上訴人業務範圍，上訴人所屬業務經理黃柏蒼卻另委託第三者裴彩旭代為處理而提供偽造之診斷證明書，依民法第五百三十八條第一項規定，就該第三者之行為，與就自己之行為，負同一責任。且上訴人對所屬從業人員亦負有選任監督之責，上訴人豈能從中獲利而將從業人員執行業務上之違法行為歸咎為個人行為與上訴人無關，又就業服務法第四十條第八款規定係禁止私立就業服務機構及其從業人員均不得提供不實資料，不論是否參與偽造，均應受罰，上訴人係一合法立案之專業私立就業服務機構，既為雇主之受任人自應不得違反上開法令之禁止規定。另依據司法院釋字第二七五號解釋意旨，上訴人未能舉證證明自己已為注意義務並無過失，則上訴人因該過失而違反就業服務法上之禁止規定洵堪認定，違法事證明確等語，資為抗辯。

四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠查本件之診斷證明書係經由訴外人裴彩旭取得，並訴外人薛珠元係將全部監護工申請事宜委由上訴人辦理。上訴人是辦理本件外籍家庭監護工申請案之私立就業服務機構，是其經由公司人員委由他人辦理申請聘僱家庭外籍監護工所應檢具之合格醫院開具之診斷證明書，其自負有於辦理申請手續時，應提出真實之診斷證明書等申請文件之注意義務，否則即有違就業服務法第四十條第八款之禁止規定甚明。故上訴人以其為法人，並不得作為受罰主體為由，爭執原處分違法云云，自屬誤會。

㈡又查，上訴人為專業之私立就業服務機構，專門從事外籍勞工或家庭監護工之仲介服務，則其對申請外籍家庭監護工所必須之巴氏量表，其評分之項目及合格分數當甚為瞭解；即必須是該開立之醫師對該病患之症狀及病情曾予診治，或有完足之診治病歷，始得予以評分開立，至於從未就診過之醫院，並非經由一般之門診檢查，當日即可明確開立之；而本件受監護人平日既居住於高雄地區，並在高醫就診，若其自外觀觀之，係明顯合乎申請外籍家庭監護工之巴氏量表評分，則以訴外人裴彩旭平日係以從事帶領受監護人就診取得申請外籍家庭監護工申請之專業，其何以不循常態方式帶本件受監護人前去高醫開立診斷證明書，卻大費周章遠至嘉義，且是本件受監護人從未就診過之華濟醫院，並僅經由單次門診即取得合於申請條件之診斷證明書，故此當為具有專業能力之上訴人公司及其從業人員所能注意；而上訴人公司業務經理黃柏蒼僅因訴外人裴彩旭表示他是嘉義人，華濟醫院他比較熟，且該診斷證明書是符合資格，即未為進一步之查證，故上訴人對訴外人裴彩旭提出之本件診斷證明書並非真正一節，雖非明知，亦未盡其應盡之注意義務！況就業服務法第四十條第八款乃對私立就業服務機構及其從業人員規範於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體之禁止規定，並不以發生損害或危險為必要；是上訴人受訴外人薛珠元委任向勞委會申請外籍家庭監護工所附受監護人林牡丹之診斷證明書既屬虛偽，則其有違反此禁止規定之行為甚明，而依前開所述，上訴人就其提出系爭偽造之診斷證明書，復未盡其注意義務，而難認其並無過失；是依上述過失推定原則，自應認上訴人就本件違章行為係有過失。㈢本件外籍家庭監護工申請案提出之診斷證明書係屬偽造之事實，究應如何處罰，已經勞委會九十二年六月二十五日勞職外字第０九二０二０五０七三號函釋示在案，而此釋示性之函釋復經原審法院認與就業服務法相關規定意旨相符，予以援用；加以本件因該診斷證明書是雇主委任上訴人辦理，故未對雇主處罰一節，亦據被上訴人陳述在卷，是本件之事實核屬就業服務法第四十條第八款規範之範疇甚明，上訴人主張應屬同條第十五款規範之事項云云，並無可採。另上訴人雖主張同於本件之事實，有其他行政機關是依就業服務法第四十條第十五款規定裁處六萬元罰鍰云云，然未提出證據說明之，且被上訴人亦表示經其查詢結果，並無此種情況存在，是本件原處分是否適法，亦不因其他行政機關就其他案件處理之結果受影響，併予敘明。㈣就違反就業服務法第四十條第八款規定之行為，依同法第六十五條第一項及第六十九條第一款固分別有「罰鍰」及「停業一年以下」處分之規定，而此一違章行為為上述之處罰，乃立法者基於立法目的所為之考量，並因其處罰方法及規範目的並不相同，亦與一事不二罰原則無違；至於本件之事實究屬就業服務法第四十條第八款或第十五款規範之範疇，乃認定事實適用法律之結果，已如上述，核與上述行政程序法第七條關於比例原則之規定無涉。故上訴人以本件若適用就業服務法第四十條第八款裁罰結果，上訴人將另受停業處分，據以爭執原處分有違一事不二罰及比例原則云云，並無可採。

五、上訴意旨除重執前詞外，略以：㈠本件雇主委託上訴人向勞委會申請外籍監護工，上訴人並無向雇主收取任何服務費用，係居於幫忙、協助之角色。上訴人因業務繁雜、人力有限，亦無專人替雇主辦理診斷證明書之業務，而雇主又無法自行辦理時，人力仲介公司作法多是居間介紹交由他人處理，故仲介公司法律上地位充其量是居於雇主及第三人間之介紹人或代理人，上訴人與第三人間並非複委任，原審僅依雇主不正確之陳述即斷定第三人係受上訴人之委任，顯有違誤。如第三人要求費用，上訴人亦僅是從中轉交費用，此有訴外人李嘉文於原審法院另案九十三年訴字第一三三號之證述可知。原審顯有採證不當致判決不適用法令。㈡就業服務法第四十條第八款規定之文義解釋，自應解為私立就業服務機構不得「故意」提供不實資料或健康檢查檢體之謂，並非不問故意與否均構成該條之違法。上訴人既欠缺不法故意，而前揭法條並未明文處罰過失，依行政秩序罰法草案第五條規定及學者見解，上訴人不應受罰始符法理之平。原審未細究現今行政罰歸責要件之變遷，仍一味堅持舊有之見解，未能參酌對上訴人有利之見解，顯有不適用法令及適用法令不當之情事。㈢原審首先認為依就業服務法第五條第二項第五款及第四十條第八款之規定，乃分別有關於「雇主辦理聘僱外國人之申請許可」及「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可」，均不得有提出不實資料之禁止規定。復認依就業服務法第四十條第十五款之文義，須係雇主有違反就業服務法所發布命令之行為，而此行為係私立就業服務機構或其從業人員因辦理就業服務業務，未善盡受任事務所至，該條係以有雇主之違章行為存在為前提，即雇主為違反就業服務法相關法令之主要違章主體。然如依原審解釋，則就業服務法第四十條第十五款似永遠無適用之可能，與就業服務法之體系解釋不符，亦與事實不符，蓋依雇主聘僱外籍勞工申請表上，已明確有雇主具名，依法如有違章自應為受處罰之人，亦即如依被上訴人之思考邏輯，雇主委任之就業服務機構，因提供不實之診斷資料，按監督管理委任關係，則雇主依司法院釋字第二七五號解釋意旨，亦應屬有過失，則此際雇主難道非屬違章行為之主體？被上訴人顯係誤解勞委會之函釋，原審亦有司法審查瑕疵、疏忽之違誤及判決理由矛盾之違背法令。㈣臺南市政府及臺南縣政府對於與本件相同之案例事實，均僅以就業服務法第四十條第十五款規定加以處置。且依系爭事實及法條之體系解釋，顯然較為適當，故被上訴人顯然不當擴大就業服務法第四十條第八款之適用範圍及誤解勞委會之函釋，詎原審亦受原處分機關之誤導，未能細酌就業服務法對系爭事實之體系解釋，顯有判決不適用法令之不當。㈤另高雄市政府及屏東縣政府對於相同之案例，對雇主、業主勸戒、要求嗣後注意，而未予處分。對照被上訴人之作法，顯未深入探悉法規範之意旨及體恤民間疾苦。而嗣後勞委會又將因被上訴人之處分，復追加給予此等仲介公司停業一年之處分，依罪刑相當原則，顯然輕重失衡，原處分顯有逾越權限或濫用權力之違法，原審未予糾正，亦有判決違背法令。請求廢棄原判決等語。

六、本院按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：．．．五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第5條第2項第5款、第40條第7款至第9款規定者，處新台幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第5條第2項第5款、第40條第8款及第65條第1項所明定。從上條文規定可知，就業服務法第5條第2項第5款乃對雇主辦理聘僱外國人之申請許可等事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體所為不作為義務之規定；同法第40條第8款則係就私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可等事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體而為之禁止規定。如有違反，均應依就業服務法第65條第1項處罰；且該等違反禁止規定應受行政罰之行為，並不以發生損害或危險為其要件，揆諸司法院釋字第275號解釋意旨，推定有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。是雇主備妥受監護人之診斷證明書及相關資料，向中央主管機關（勞委會）辦理聘僱外籍家庭監護工之申請許可等事項，不論係自行辦理，或委任私立就業服務機構辦理，如所提供之資料不實，而不能舉證證明自己無過失時，即屬違反就業服務法第5條第2項第5款規定，應依同法第65條第1項處罰；倘私立就業服務機構接受雇主委任辦理外籍家庭監護工之申請許可等事項，而提供不實之受監護人診斷證明書及相關資料，亦不論該不實診斷證明書係由私立就業服務機構自行或委由其他人所提供，因私立就業服務機構依法從事專業就業服務，應知接受雇主委任辦理申請聘僱家庭外籍監護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，依前開司法院釋字第275號解釋意旨，亦推定為有過失，於不能證明自己無過失者，即屬違反就業服務法第40條第8款規定，應依同法第65條第1項處罰。勞委會92年6月25日勞職外字第0920205073號所為函釋符合上開法律規定意旨，自得適用。上訴人援引尚未完成立法程序之行政秩序罰法草案之規定，主張就業服務法第40條第8款規定，並未明文處罰過失，所指「提供不實資料」，自應指「知道資料不實卻仍提供者」而言，尚無可採。復查本件受監護人不實之診斷證明書既係由上訴人委託之第三人所提供，並非由雇主自行備妥，即應歸責於上訴人，被上訴人以其違反就業服務法第40條第8款規定，而依同法第65條第1項處罰，於法並無不合。上訴意旨仍執陳詞，諉過於雇主，自無可採。又就業服務法第40條第8款與第15款規定之情形不同，第15款規定係以私立就業服務機構或其從業人員辦理就業服務業務，因未善盡受任事務，致雇主違反就業服務法或依就業服務法所發布命令為其要件；第8款則係直接規範私立就業服務機構或其從業人員本身辦理就業服務法相關事務之具體不作為義務，兩者不可混為一談。本件原處分以上訴人有違反就業服務法第40條第8款規定之行為，依同法第65條第1項規定，對上訴人裁處最低額之30萬元罰鍰，於法並無違誤，自不因上訴人所舉其他縣市政府就相同之案例，有其他不同之處理而受影響。本件原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用前揭就業服務法規定及司法院釋字第275號解釋與勞委會函釋意旨，就上訴人受訴外人（雇主）薛珠元委託，以林牡丹為受監護人，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，然所檢附受監護人林牡丹之診斷證明書係屬偽造，上訴人就其檢送之文件即診斷證明書不實一事，亦有過失，違反就業服務法第40條第8款規定，應依同法第65條第1項處罰，因而維持訴願決定及原處分各節，詳予論斷，將判斷而得心證之理由記明於判決，業如上述，經核並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、理由矛盾之違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任加指摘，並就原審適用法律之見解，有所爭執，其指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異