最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00714號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00714號

上訴人

乙○○

被上訴人

基隆市政府

代表人

甲○○

上列當事人間因建築法事件，上訴人對於中華民國92年11月13日臺北高等行政法院91年度訴字第5019號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人在原審起訴主張：坐落基隆市○○路303巷13號1樓建築物，領有被上訴人所屬工務局核發之（87）基府工變使字第0078號變更使用執照，原核准用途為「店鋪、旅社」。民國（下同）90年12月8日經被上訴人聯合稽查小組赴現場稽查時，以上訴人擅自將現址變更為其他娛樂業使用（網際網路電玩供人遊戲），乃當場告知該營業場所人員應辦理使用執照用途變更。嗣被上訴人聯合稽查小組分別於90年4月11日及同年12月27日赴現場稽查時查獲現址仍供資訊休閒服務業使用（網際網路電玩供人遊戲），被上訴人所屬工務局乃分別以90年4月30日基府工管字第035474號函及91年1月15日基府工管字第005401號函，分別處使用人即上訴人新臺幣（下同）6萬元及12萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。91年4月3日被上訴人聯合稽查小組再赴現場稽查，發現現址仍違規供資訊休閒服務業使用，被上訴人所屬工務局遂以91年4月23日基府工管字第035884號函處上訴人18萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。按本件基隆市政府工務局，係屬被上訴人內部組織，不能以其名義獨立為行政處分，且原處分未經被上訴人基隆市政府核決程序，復漏載行政救濟之方法，顯有瑕疵，故原處分為自始無效力之處分。又本件所據同一違法事由，所涉違反商業登記法部分，被上訴人以（91）基府建商字第033699號函處以罰鍰3萬元，被上訴人所屬工務局再以本件違反建築法之行政處分加以處罰，顯違反一事不二罰之原則。況本件違章事項並無客觀具體之事實可據，僅為被上訴人主觀之認定，顯違背違章事實應依證據認定之法則。另依建築法第90條第1項規定可處罰鍰6萬元以上30萬元以下，被上訴人未體恤民困，按最低額裁罰，有濫用裁量權之違法。為此訴請撤銷原處分等語。

二、被上訴人則以：依據建築法第2條規定：主管建築機關，在中央為內政部，在省為建設廳，在直轄市為工務局，在縣（市）（局）為工務局或建設局，未設工務局或建設局者，為縣（市）（局）政府，故被上訴人工務局依法處分，於法有據。本件上訴人使用基隆市○○區○○路303巷13號1至4樓於90年11月19日核准復業，其登記營業項目為一般旅館業、電腦設備安裝業．．．等營業項目使用，並未核准供資訊休閒服務業使用。被上訴人於90年2月8日聯合稽查，經被上訴人人員認定該營業場所供其他娛樂業使用（即俗稱網咖現稱資訊休閒服務業），當場告知該營業場所人員應向相關單位辦理建築物用途變更，且未立即處以罰鍰，並作成紀錄已由該營業場所在場人員簽名，並非如上訴人主張於事前未予陳述意見機會。又被上訴人於91年4月3日聯合稽查，上訴人仍未申請變更用途，系爭建物繼續經營資訊休閒業，乃依建築法第73條及第90條規定，處上訴人18萬元罰鍰，並停止使用，並無不合。又未經核准登記經營登記範圍以外之業務者，依違反商業登記法之規定處分，而另違法變更建築物之使用，則依建築法之規定處分，故被上訴人分別依法處分，並無不合等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：原處分（91年4月23日基府工管字第035884號函）雖係以基隆市政府工務局之名義行文，惟此係被上訴人為配合建築法第2條主管建築機關在縣市為工務局之規定所為之權宜措施，由於基隆市政府工務局為基隆市政府之內部單位，並非獨立機關（基隆市政府組織自治條例第3條參照），故原處分雖以基隆市政府工務局之名義為之，但實際上應係代表基隆市政府而為處分，且本件訴願決定亦以基隆市政府為原處分機關，上訴人主張基隆市政府工務局未依法行政，其處分顯有瑕疵云云，尚有誤會。按建築法第73條規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」又同法第90條第1項規定：「違反第73條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」又經濟部90年3月20日經（90）商字第09002052110號公告略以：「．．．此外，將現行『J799990其他娛樂業（利用電腦功能以磁碟、光碟供人遊戲娛樂、利用電腦網際網路擷取遊戲軟體供人遊戲，利用電腦功能播放CD、VCD供人聽音樂及觀賞影片）』整併歸屬於『J701070資訊休閒服務業』，其定義內容為『提供場所及電腦設備採收費方式，供人透過電腦連線擷取網路上資源或利用電腦功能以磁碟、光碟供人使用。』」查公司行號以電腦裝置磁片硬碟、光碟片儲存軟體資料供人遊戲或利用電腦網際網路擷取或下載遊戲軟體供人遊戲娛樂等類似方式之業務，依上開經濟部之函釋及公告，其營業類別應登記為「「資訊休閒服務業」（90年3月20日之前為「其他娛樂業」），而上訴人所營業務亦經目的事業主管機關即被上訴人（原判決誤為臺北市政府）認定為「資訊休閒服務業」，有被上訴人（原判決誤為台北市政府）91年4月17日基府建商字第033699號函附原處分卷可稽。依「建築法第73條執行要點第1點」規定所列之建築物使用分類表，上訴人實際從事之資訊休閒服務業屬商業類第一組（Ｂ─１），為「供娛樂消費，處封閉或半封閉之場所」，而系爭建築物所領之（87）基府工變使字第0078號變更使用執照，原核准第一層樓用途為「店舖、旅社」，依建築物使用分類係屬辦公、服務類第三組（Ｇ─３），及商業類第四組（Ｂ─４），為「供一般門診、零售、日常服務之場所」及「供不特定人休息住宿之場所」。另據內政部88年7月6日臺88內營字第88738690號函釋說明㈠決議：「⒈按建築法第73條執行要點係將建築物用途依使用強度及危險指標分為9類24組，是建築物用途如有擅自跨類組變更，始違反建築法第73條後段規定，而依同法第90條第1項規定處罰．．．」等語。上訴人將原作為Ｇ─３及Ｂ─４使用之建物作為Ｂ─１使用，顯有跨類組使用建築物之事實，其未經辦理變更使用執照並經核准（即從Ｇ─３及Ｂ─４變更為Ｂ─１），即擅自經營資訊休閒服務業，被上訴人認上訴人有違反建築法第73條後段規定情事，遂依同法第90條第1項規定處上訴人18萬元罰鍰並勒令停止違規使用，核屬於法有據。查系爭建築物先後3次經被聯合稽查小組查獲未經申請領得變更使用執照，擅自變更作「資訊休閒服務業」使用，被上訴人對上訴人第三次違規處18萬元罰鍰，係因被上訴人數次告誡上訴人停止違規使用系爭建築物，上訴人明知卻仍違規使用，乃予以從重處罰，且未達法定最高額度，並無裁量濫用之情事。又商業登記法與建築法所規範之對象、內容、目的、及罰則均不相同，兩者本可分別處罰，本件尚無上訴人所指違反一事不二罰原則之情形。綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等由，據以駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：「主管建築機關，在中央為內政部，在省為建設廳，在直轄市為工務局，在縣（市）（局）為工務局或建設局，未設工務局或建設局者，為縣（市）（局）政府。」建築法第2條定有明文。故被上訴人工務局雖屬被上訴人之內部單位，原處分以基隆市政府工務局之名義為之，但實際上應係代表基隆市政府而為處分，且本件訴願決定亦以基隆市政府為原處分機關，故原判決敘明以被上訴人為原處分機關，依法並無不合。至原審另案認基隆市政府工務局之名義為之處分，非屬行政處分，係下級審個案之見解，不生拘束本案之效力。是上訴意旨猶以此謂本案原處分非行政處分云云，核無可取。次查公司行號以電腦裝置磁片硬碟、光碟片儲存軟體資料供人遊戲或利用電腦網際網路擷取或下載遊戲軟體供人遊戲娛樂等類似方式之業務，依前引經濟部之函釋及公告，其營業類別應登記為「「資訊休閒服務業」，而上訴人所營業務亦經目的事業主管機關即被上訴人認定為「資訊休閒服務業」，所涉違反商業登記法（第2次受罰事件），業經本院另案以93年度裁字第11號裁定駁回上訴人之上訴而確定在案。上訴人將原作為Ｇ─３及Ｂ─４使用之建物作為Ｂ─１使用，顯有跨類組使用建築物之事實，其未經辦理變更使用執照並經核准（即從Ｇ─３及Ｂ─４變更為Ｂ─１），即擅自經營資訊休閒服務業，被上訴人認上訴人有違反建築法第73條後段規定情事，遂依同法第90條第1項規定處上訴人18萬元罰鍰並勒令停止違規使用，核屬於法有據等情，亦經原判決於理由中敘明甚詳，核與證據法則或論理法則均無違。上訴意旨復以本案稽查記錄未記載有任何顧客消費，僅憑發見電腦即推定上訴人違規供資訊休閒服務業使用，原判決有為查明證據之違法等語，作為上訴理由，無非係對原審認定事實職權行使之爭執，尚難認原判決有違背法令之違誤。次按以經營網際網路電玩供人遊戲，同時違反建築法第90條第1項及商業登記法第33條第1項規定者，所受之罰鍰處分，係一行為違反二以上之行政法上之義務，應從一重處罰，不應分別處罰，以免違背一事不二罰原則，此為本院最近一致之見解。本案上訴人經營登記範圍以外之網際網路電玩供人遊戲，並變更建築物使用用途，違規供資訊休閒服務業使用，被上訴人以上訴人違反建築法第90條第1項規定處上訴人18萬元罰鍰，並勒令停止違規使用；另被上訴人復以上訴人違反商業登記法第33條第1項規定，以另一處分處上訴人3萬元罰鍰，並應停止登記範圍外之業務。此有上開處分書兩紙在原處分卷可按。又查上訴人上開違反商業登記法被處3萬元罰鍰部分，因上訴人提起訴願逾期而遭經濟部諭知訴願不受理，上訴人未再爭執而確定，亦有經濟部93年7月27日經訴字第09306062300號訴願決定書可稽。按訴願決定確定後，就其事件，固有拘束各機關之效力（訴願法第95條規定），然並無拘束法院之效力。查建築法第90條第1項之處罰較商業登記法第33條第1項處罰為重，依上開說明，本案應依處罰較重之違反建築法第90條第1項處罰。原判決以上述二種處罰規範對象、內容、目的均不同，二者本可分別處罰乙節，固屬可議，惟法院不受訴願決定確定效力之拘束，已如前述，是本案依建築法第90條第1項處罰之結果，原判決予以維持，與判決結果並無不合，仍應予維持。至關於違反商業登記法第33條第1項所處罰鍰3萬元部分，則應由原處分機關另行處理，併此指明。另查原處分勒令停止違規使用部分，係命上訴人停止建築物違規使用，此與上訴人違反商業登記法遭另案勒令停止登記範圍外之業務，二者處罰之內容顯然不同，自無一事不二罰原則之適用，此部分原判決認為可以併罰，尚無不合，上訴意旨一併請求廢棄，自嫌無據。綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　黃　綠　星

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異