最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00856號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第00856號

上訴人

乙○○

被上訴人

臺中市政府

代表人

甲○○

上列當事人間因都市計畫事件，上訴人對於中華民國93年12月16日臺中高等行政法院93年度訴更一字第7號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人主張：（一）被上訴人於民國86年12月5日以府工都字第161326號函公告（下稱系爭公告）開始實施變更都市計畫案，將上訴人所有位於道路用地上之土地取得方式由市地重劃變更為由被上訴人以徵收方式取得或由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權。系爭公告依司法院釋字第156號解釋為行政處分，得依行政訴訟法提起確認該公告違法或無效之訴訟。（二）依土地法第14條第1項第5款規定，公共交通道路不得為私有，若屬私有土地，依同條第2項及第208條規定得依法徵收，然系爭公告卻使土地所有權人僅出具同意書，便可不被徵收且可保留土地重劃分配權，而該道路尚未重劃而仍屬私有，但已開闢而成為公用，故系爭公告關於「土地使用同意書方式」之部分，明顯違反上述強制規定，且系爭道路用地直到93年10月間才公告實施重劃，在未公告實施之前，如何依市地重劃辦法來適用「土地使用同意書方式」？故此部分亦無法律之依據，依憲法第171、172條、中央法規標準法第11條及行政程序法第112條規定，該「土地使用同意書方式」之部分應為無效，且違反依法行政原則及禁止不當連結原則，具有重大瑕疵而違法。（三）上訴人所有系爭土地之前手曾於82年3月間出具土地使用同意書，惟該同意書是否有效或其性質是否為行政契約，公法專家對此有許多不同意見（參法務部行政程序法諮詢小組第29次會議紀錄），而原審均未加詳查，僅以有該同意書存在且上訴人等未在公告期間內異議，即認定系爭公告合法且有效，然上訴人爭議的是「土地使用同意書方式」本身無法律依據而違法，與有無出具同意書並無關係，上訴人之前手是否出具同意書或曾否於公告期間內提出異議，並不影響系爭公告之合法性，故其判決明顯屬不備理由之違法。為此，訴請廢棄原判決，並確認系爭公告關於「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分無效及違法，並命被上訴人依都市計畫法相關規定重新辦理變更並公告，及確認該區目前只得用徵收方式來取得道路用地等語。

二、被上訴人未提出上訴答辯狀，為任何陳述或主張。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）緣臺中市80公尺外環道路系統因部分路段屬東西向快速道路（彰濱臺中線），且位於臺中市優先發展區與後期發展區，被上訴人為配合該東西向快速道路80公尺道路系統計畫內容，依都市計畫法第27條第1項第4款之規定提出變更都市計畫案，並於86年12月5日發布系爭公告在案。上訴人於89年至90年間自其母劉玉秀獲贈坐落臺中市○○路○○段3262地號及同段3272之1地號土地（應有部分均為3分之1），係屬臺中市第12期重劃預定地，且屬上開都市計畫優先發展區○○道路用地。上訴人主張因原臺中市都市計畫細部計畫係規定以市地重劃方式來開發，惟被上訴人系爭公告卻變更為依徵收或由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書而得保留土地重劃分配權之方式，來取得上開道路用地土地，乃認該公告中「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分違反法律保留原則，應屬無效，經上訴人於91年4月2日及5月9日向被上訴人請求確認無效遭拒，遂提起本件確認之訴。（二）臺中市80公尺外環道路系統，經臺灣省政府85年11月22日八五府建四字第171873號函示，辦理個案「變更臺中市都市計畫（配合東西向快速道路80公尺道路系統計畫內容）」案，准依都市計畫法第27條第1項第4款規定依法定程序辦理，被上訴人乃於86年5月提出變更臺中市都市計畫說明書，經臺灣省政府86年11月20日府建四字第112479號函核定後，被上訴人依都市計畫法第19條及第28條規定將系爭公告之計畫書及圖公開展覽，而上訴人之母同意「由土地所有權人先行提供土地使用同意書，得保留土地重劃分配權」之方式，提出同意書，此為上訴人所不爭執，且上訴人及其母並未於公開展覽期間內提出意見，故被上訴人依都市計畫法第42條及第48條規定變更系爭土地之都市計畫限制予以解除，並依變更後都市計畫內公共設施土地之取得方式，自無牴觸都市計畫法第48條之問題。（三）按平等原則係要求恣意之禁止，亦不得將與事物本質不相關之因素納入考量而為差別對待之基準，此為不當聯結之禁止原則。本件系爭都市計畫之變更，雖因兼顧地主之權益與國家及地方重大建設時程之需求，同時採用都市計畫法第48條規定之徵收與市地重劃兩種方式辦理，其選擇權係由地主所決定，故無違反不當聯結禁止或法律優位原則之情事。（四）被上訴人另於93年6月15日以府工都字第093001958號公告「變更臺中市都市計畫主要計畫」案，其中整體開發地區（後期發展區）範圍達1,437公頃，公共設施面積亦佔528公頃，其附帶條件4亦經通盤檢討變更為「上開整體開發地區內公共設施用地，如為配合國家或地方重大建設需要，得採一般徵收方式，或取得地主同意後先行使用並保留將來參與市地重劃分配之權利」，亦經內政部都市計畫委員會審定及內政部核定，並非僅臺中市第12期重劃區內土地所獨有。故上訴人請求確認系爭公告關於「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分無效及違法，並命被上訴人依都市計畫法相關規定重新辦理變更並公告，及確認該區目前僅可用徵收方式來取得道路用地，為無理由，應予駁回，資為其判決之論據。

四、本院查：按「為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展，特制定本法。」、「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」、「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」、「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。前項之審議，各級都市計畫委員會應於六十天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以六十天為限。該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」、「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。三、縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定。四、鎮鄉之主要計畫由內政部核定。五、特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。主要計畫在區域計畫地區範圍內者，內政部在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之意見。第一項所定應報請備案之主要計畫，非經准予備案，不得發布實施。但備案機關於文到後三十日內不為准否之指示者，視為准予備案。」、「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣（市）（局）政府依前項之規定發布實施。當地直轄市、縣（市）（局）政府未依第一項規定之期限發布者，內政部得代為發布之。」、「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」、「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第十九條至第二十一條及第二十三條之規定辦理。」、「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」、「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」分別為都市計畫法第1條、第3條、第8條、第19條、第20條、第21條、第27條、第28條、第42條及第48條所規定。經查：㈠本件系爭都市計畫變更乃依據都市計畫法第27條第1項第4款規定而為變更，限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害，自屬行政處分，而得依法為行政救濟，合先敘明。㈡依土地法第14條第1項第5款規定，公共交通道路不得為私有，若屬私有土地，依同條第2項及第208條規定得依法徵收。本件被上訴人依都市計畫法第27條第1項第4款規定依法定程序辦理都市計畫變更，將有關優先與後期發展區○○道路解除以市地重畫方式開發，而依都市計畫法第48條規定公共設施保留地由該管政府依徵收方式取得或由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者得保留土地重劃分配權。並無違上開土地法之規定。至都市計畫乃依序進行，與其取得土地所依之市地重畫辦法究於何時公告，並無所涉。再被上訴人因兼顧地主之權益與國家及地方重大建設時程之需求，同時採用都市計畫法第48條規定之徵收與市地重劃二種方式辦理系爭80公尺外環快速道路用地取得，且其選擇權係由地主所決定。自無上訴人所稱有違法律保留原則而為無效或行政法上不當聯結，甚或法律優位原則之情事。㈢原審判決業已敘明本件被上訴人所公告之「變更台中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（第三次通盤檢討）（有關計畫書圖、第十二期重劃區、部分體二用地、後期發展區部份）」案，其中整體開發地區（後期發展區）範圍達1437公頃，公共設施面積亦佔有528公頃，其附帶條件四亦經通盤檢討變更為「上開整體開發地區內公共設施用地，如為配合國家或地方重大建設需要，得採一般徵收方式，或取得地主同意後先行使用並保留將來參與市地重劃分配之權利」，亦經內政部都市計畫委員會審定、內政部核定。從而被上訴人所採取得系爭土地，係屬依都市計畫法第48條以市地重畫方式之由「取得地主同意後先行使用並保留將來參與市地重劃分配之權利」方法為之，尚非無所本，更與對本院判決並無拘束力之法務部行政程序法諮詢小組會議紀錄對該地主同意書係屬何性質無涉，上訴意旨以原審判決並未參酌該會議決議，有判決不備理由之違法，自無可採。綜上所述，原審判決以上訴人請求確認系爭公告關於「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分無效及違法，並命被上訴人依都市計畫法相關規定重新辦理變更並公告，及確認該區目前僅可用徵收方式來取得道路用地，為無理由，因將原處分予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　蔡　進　田

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異