臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十三年度訴更一字第七號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度訴更一字第七號

原告

甲○○

被告

臺中市政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

右原告因都市計畫事件，不服本院中華民國九十一年度訴字第五一六號裁定，提起抗

告，經最高行政法院發回本院更審，本院判決如左︰

主文

事實

壹、事實概要：緣臺中市八十公尺外環道路系統因部分路段屬東西向快速道路（彰濱臺中線），且位於臺中市優先發展區與後期發展區，被告為配合該東西向快速道路八十公尺道路系統計畫內容，依都市計畫法第二十七條第一項第四款之規定提出變更都市計畫案，並於民國（下同）八十六年十二月五日以八六府工都字第一六一三二六號函公告在案。原告於八十九年至九十年間自其母劉玉秀獲贈坐落臺中市○○路○○段三二六二地號及同段三二七二之一地號土地（按應有部分均為三分之一，另共有人為盧正義及盧惠敏，見本院九十一年度訴字第五一六號卷第九十七頁至第一百頁），係屬臺中市第十二期重劃預定地，且屬上開都市計畫優先發展區○○道路用地。原告主張因原臺中市都市計畫細部計畫係規定以市地重劃方式來開發，惟被告上開變更計畫之公告卻變更為依徵收或由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書而得保留土地重劃分配權之方式來取得上開道路用地土地，乃認該公告中「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分違反法律保留原則，應屬無效，經原告於九十一年四月二日及五月九日向被告請求確認無效遭拒，遂提起本件確認之訴。

貳、兩造之聲明：

一、原告聲明：

㈠請求確認被告八十六年十二月五日府工都字第一六一三二六號函內有關「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分無效。

㈡請求確認被告八十六年十二月五日府工都字第一六一三二六號函內有關「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分違法。

㈢請求被告依都市計畫法相關規定重新辦理變更並公告，及確認該區目前只得用徵收方式來取得該計畫道路之道路用地。

二、被告聲明：

㈠求為判決駁回原告之訴。

㈡訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之陳述：

一、原告部分：

㈠被告其八十五年十二月七日府工都宇第一六○六二五號函是公告變更都市計畫（有關都市○○○○道路「即環中路」部分路段之取得方式）；八十六年十二月五日府工都字第一六一三二六號函則是公告開始實施上述變更都市計畫。原告認為該都市計畫變更內容有關計畫道路之取得方式有部分無法律依據，應屬違法及無效，並非指其變更及公告程序違法；鈞院九十一年訴字第○○五一六號案件原告九十一年十月二十三日行政訴訟變更聲明狀所附之附件一至三可知：原告所有之土地屬都市計畫法所規定之公共設施保留地且確在系爭都市計畫變更範圍內，原告確為權利關係人。另將「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」簡稱為「土地使用同意書方式」，合先敘明。

㈡依都市計畫第四十八條：「依本法指定之公共設施保留地：：：；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依下列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃」。查遍都市計畫法及其他相關法律條文亦無可用「土地使用同意書方式」來取得公共設施保留地。所以，用非法律規定之「土地使用同意書方式」來取得公共設施保留地，明顯違反法律保留原則。另在市地重劃公告實施前，用「土地使用同意書方式」先行開闢道路，等同在重劃實施前增加另一法律所無之方式，是否合法？不待言明。

㈢依憲法二十三條、中央法規標準法第五條第一、二款及第六條得知：有關人民之權利、權利的限制、義務者，應以法律定之﹔應以法律規定之事項，不得以命令定之。上述之「法律」，依憲法第一百七十條及中央法規標準法第四條規定：係指經立法院通過，總統公布之法律。且憲法第一百七十一、一百七十二條及中央法規標準法第十一條有規定：法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律；法律與憲法牴觸者無效，命令與憲法或法律牴觸者無效，然被告取得公共設施保留地，是用公權力剝奪人民應受憲法第十五條保障之私有財產權，應遵守前述規定。但「土地使用同意書方式」不是經立法院通過，總統公布之法律，以此做為取得人民應受憲法第十五條保障之私有財產權（即公共設施保留地）的方式，明確違背、牴觸憲法二十三條、中央法規標準法第五條第一、二款、第六條及法律優位原則。按憲法第一百七十一、一百七十二條及中央法規標準法第十一條，應為無效。

㈣土地法第十四條第一項第五款：公共交通道路，不得為私有。若用「土地使用同意書方式」則會因道路已開闢，但未重劃，故土地所有權仍為私有，明確違反上述法律。同條後段：前項土地已成為私有者，得依法徵收之。同法第二百零八條之規定亦可依法徵收。既然依法可以徵收，被告如何可讓土地所有權人只因肯出具計畫道路開闢土地使用同意者，便得不被徵收且可保留土地重劃分配權？上述權利是依何法規定而可被保留？若重劃無法施行，該權利如何處理？又處理之法律為何？

㈤辦理市地重劃，主管機關得依平均地權條例及市地重劃實施辦法規定，主動辦理，其程序如下：擬具市地重劃計劃書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之（平均地權條例第五十六條、二項）。於公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計劃書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。前述平均地權條例之規定性質上屬「先斬後奏」。無論土地所有權人是否願意，主管機關均得為之（除非上級主管機關不肯核定）。故土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書與是否保留土地重劃分配權兩者實無任何關連。若政府決定用市地重劃之方式，依法土地所有權人須共同負擔所有費用（含公共設施），此負擔不得超過其原持有土地面積百分之四十五，亦即至少可分回原有土地面積百分之五十五，若是不足最小建築面積則可折領現金。參照前論，能否重劃分配土地與政府是否採行重劃方式來開發及共同負擔是否超過法律規定有關；與土地所有權人是否先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者無關。土地使用同意書只與被告取得道路用地有關。所以，被告用得保留土地重劃分配權來逼迫、誘騙土地所有權人，以便取得開闢計畫道路土地之使用同意書，明顯違反行政法上禁止不當連結原則。

㈥行政程序法第四條：行政行為應受法律及一般法律原則拘束。綜合前論，「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」己違反憲法第一百七十一、一百七十二條及中央法規標準法第十一條，應為無效。違反依法行政原則（法律保留及法律優位原則）、禁止不當連結原則，具有重大瑕疵，且因依大法官釋字第一五六號：變更都市計畫視為一行政處分。行政程序法第一百十一條﹕行政處分具有重大瑕疵者，無效。因此，「土地使用同意書方式」具重大瑕疵並牴觸法律及憲法，應屬無效。由行政程序法第一百十二條：行政處分一部分無效者，其他部分仍為有效。系爭都市計畫變更實施公告函，在除去違法無效之部分，其餘部分仍是有效。故原告依行政訴訟法相關規定，請求確定部分無效並請求被告依都市計畫法相關規定重新辨理變更並公告及確認該區目前只得用徵收方式來取得該計畫道路之用地。

二、被告部分：

㈠有關原告所述「變更台中市都市計畫（配合東西向快速道路八十公尺道路系統計畫內容）案」經查日期文號應為八十六年十二月五日八六府工都字第一六一三二六號公告，先予敘明。

㈡被告八十六年十二月五日八六府工都字第一六一三二六號公告「變更臺中市都市計畫（配合東西向快速道路八十公尺道路系統計畫內容）案」係依都市計畫法第二十七條第一項規定及臺灣省八十六年十一月二十日八六府建四字第一一二四七九號函核定內容辦理。其過程係依都市計畫法第二十八條、同法第十九條至第二十一條等規定辦理，經各級都市計畫委員會審議，符合都市計畫法第四十二條及第四十八條之公共設施用地設置、取得規定。

㈢有關原告針對該都市計畫說明書變更內容「為配合交通建設道路之連貫性，優先發展區○○道路之開闢，由土地所有權人先行提供土地使用同意書，得保留土地重劃分配權，或依都市計畫法第四十八條規定由該政府徵收方式取得」認為部分違反法律保留原則乙節，查徵收及市地重劃方式分別為都市計畫法第四十八條第一項第一款及第三款所規定之取得方式。本案依內政部八十三年八月三十日台內營字第八三八八三○五號函示：「都市計畫中屬後期發展區之土地都市計畫書既規定以市地重劃方式整體開發，否則不得發照建築，自應依都市計畫書規定以市地重劃方式辦理。惟在實施市地重劃前範圍內公共設施用地確有先行興闢之必要，又無法協調土地所有權人同意先行提供使用，擬以其他方式取得時，應先循都市計畫變更程序，修正計畫書所訂開發方式後為之。」由於東西向快速道路建設計畫彰濱臺中線，係屬中央核定之重大建設，且為臺中生活圈道路交通系統建設計畫內容中之重要環線，故報經省政府核准依照都市計畫法第二十七條第一項第四款規定將有關優先與後期發展區○○道路予以解除前述之規定，並得依都市計畫法第四十八條規定公共設施保留地由該政府依徵收方式取得或由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者得保留土地重劃分配權。其係同時採用徵收及市地重劃方式辦理，應無逾越法律保留問題。

㈣都市計畫法第十三條授權地方政府擬定都市計畫，並依第十五條於說明書中訂定實施進度及經費（含土地取得方式）。八十四年公告都市計畫指定系爭土地應以市地重劃方式整體開發，八十六年為配合中央重大建設儘速開闢環中路，而變更開發方式為「徵收或先行使用保留重劃分配權」，其擬定、變更之法律依據皆為都市計畫法。

㈤台中市八十公尺外環道路高架為中彰快速道路，於八十五年間列為重大建設須優先開闢，而第一期至第十一期重劃區，在八十六年前皆已辦理完竣，並無涉及保留重劃分配問題。另外該重劃區位台中市較內圍地區，其中僅七期與十二期有包含八十公尺外環道，又七期重劃配合新市政中心專用區之規劃（當時稱為副都心），於八十一年時就已重劃完成，最後第十二期重劃區，因重劃負擔比率較高，在財政拮据及地主反對之下，遲遲無法開發，為配合中央政策，只得循變更都市計畫開發方式以取得中彰快速道路之用地。

㈥按都市計畫法第四十八條：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」依上開法律授權訂定土地取得方式，至為明確；又都市計畫是經過三級審議制度通過始得發布實施，除被告外，台灣省政府、內政部及各專家學者亦予以審定核可，是以「徵收或先行使用保留重劃分配權」之方式，既符合建設須求，亦非法所不許。

㈦一般而言，內政部函示是在各機關團體於法律適用上有疑義時提出當時之見解，雖具有准駁之效力，但對地方政府有指導功能，變更都市計畫應循都市計畫法相關規定辦理，當時若無人提出疑義，自無須向內政部申請釋疑。而且，以法律當然解釋原則，既然後期發展區得以解釋為適法，則優先發展區面臨相同狀況，理應亦為適法，故本案於原告提出疑義後，被告呈請上級機關內政部釋疑之作為，既不影響變更計畫效力，亦非失妥適，原告有所誤解，應係對此不明其究。

理由

一、按「為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展，特制定本法。」、「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用做合理之規劃而言。」、「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」、「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。前項之審議，各級都市計畫委員會應於六十天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以六十天為限。該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」、「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。三、縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定。四、鎮鄉之主要計畫由內政部核定。五、特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。主要計畫在區域計畫地區範圍內者，內政部在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之意見。第一項所定應報請備案之主要計畫，非經准予備案，不得發布實施。但備案機關於文到後三十日內不為准否之指示者，視為准予備案。」、「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣（市）（局）政府依前項之規定發布實施。當地直轄市、縣（市）（局）政府未依第一項規定之期限發布者，內政部得代為發布之。」、「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」、「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第十九條至第二十一條及第二十三條之規定辦理。」、「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」、「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」分別為都市計畫法第一條、第三條、第八條、第十九條、第二十條、第二十一條、第二十七條、第二十八條、第四十二條及第四十八條所規定。

二、東西向快速道路建設計畫彰濱臺中線，係屬中央政府核定之重大建設，且為臺中生活圈道路交通系統建設計畫內容中之重要環線，台中市八十公尺外環道路系統，經台灣省政府八十五年十一月二十二日八五府建四字第一七一八七三號函示，辦理個案「變更台中市都市計畫（配合東西向快速道路八十公尺道路系統計畫內容）」案，准依都市計畫法第二十七條第一項第四款規定依法定程序辦理，將有關優先與後期發展區○○道路予以解除前述規定並得依都市計畫法第四十八條規定公共設施保留地由該政府依徵收方式取得或由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者得保留土地重劃分配權。被告乃於八十六年五月提出變更台中市都市計畫（配合東西向快速道路八十公尺道路系統計畫內容）計畫說明書，經台灣省政府八十六年十一月二十日府建四字第一一二四七九號函核定，被告並於八十六年十二月五日八六府工都字第一六一三二六號公告有關計畫書、圖，原告於八十九年至九十年間自其母劉玉秀贈與坐落臺中市○○路○○段三二六二地號及同段三二七二之一地號土地，係屬臺中市第十二期重劃預定地，且屬上開都市計畫優先發展區○○道路用地，惟原告母親同意「由土地所有權人先行提供土地使用同意書，得保留土地重劃分配權」之方式，提出同意書，此為原告所不爭執，惟原告及原地主（原告母親），並未於上開程序提出意見，按「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」、「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」分別為都市計畫法第四十二條及第四十八條所規定，被告依都市計畫規定變更系爭土地之都市計畫限制予以解除，並依變更後都市計畫內公共設施土地之取得方式，自無牴觸都市計畫法第四十八條之問題，事後原告以該同意書係其母所出具對其不生效力，而請求確認被告八十六年十二月五日府工都字第一六一三二六號函內有關「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分無效及請求確認被告八十六年十二月五日府工都字第一六一三二六號函內有關「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分違法，自非可採。

三、按平等原則首先要求「恣意的禁止」，亦即「相同的事情應為相同之對待，不同之事情為不同之對待」，亦不得將與「事物本質」不相關之因素納入考量，而作為差別對待之基準，此為不當聯結之禁止原則，本件系爭都市計畫之變更，雖因兼顧地主之權益與國家及地方重大建設時程之需求，同時採用都市計畫法第四十八條規定之徵收與市地重劃二種方式辦理八十公尺外環快速道路用地取得（見本院卷第五十五頁及第九十二頁反面，變更台中市都市計畫（配合東西向快速道路八十公尺道路系統計畫內容）計畫說明書四變更計畫理由及內容），其選擇權係由地主所決定，並無原告所稱「先斬後奏」違反行政法上不當聯結，甚或法律優位原則之情事。

四、又都市計畫法第二十七條第一項第四款所規定之「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」，由其因時因地制宜之情事，被告九十三年六月十五日府工都字第０九三００一九五八號所公告之「變更台中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（第三次通盤檢討）（有關計畫書圖、第十二期重劃區、部分體二用地、後其發展區部份）」案，其中整體開發地區（後期發展區）範圍達一千四百三十七公頃，公共設施面積亦佔有五百二十八公頃，其附帶條件四亦經通盤檢討變更為「上開整體開發地區內公共設施用地，如為配合國家或地方重大建設需要，得採一般徵收方式，或取得地主同意後先行使用並保留將來參與市地重劃分配之權利」，亦經內政部都市計畫委員會審定、內政部核定（見本院卷內該公告及計畫書圖），並非原告所質疑僅台中市第十二期重劃區內土地所獨有，原告此部分主張亦非可採。

五、綜上所述，原告所訴均非可採，原告請求確認被告八十六年十二月五日府工都字第一六一三二六號函內有關「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分無效。及確認被告八十六年十二月五日府工都字第一六一三二六號函內有關「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分違法，並請求被告依都市計畫法相關規定重新辦理變更並公告，及確認該區目前只得用徵收方式來取得該計畫道路之道路用地，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確兩造其餘陳述及舉證不影響本件判決之判斷，爰不一一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官　王　茂　修

法院書記官　邱 吉 雄