最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01122號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01122號

上訴人

臺北市政府

代表人

甲○○ 送達處所同上

訴訟代理人

李念祖律師

訴訟代理人

劉昌坪律師

訴訟代理人

黃翰威律師

被上訴人

勞工保險局

代表人

乙○○ 送達處所同上

上列當事人間因勞保事件，上訴人對於中華民國95年12月28日臺北高等行政法院94年度訴字第3524號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人上訴意旨略以：㈠、全民健康保險及勞工保險同屬國家依憲法之規定所設之社會福利制度，而憲法就該等社會福利制度所設定之基本精神，及司法院大法官本於該等憲法基本精神所為之憲法解釋如司法院釋字第550號解釋，應於全民健康保險及勞工保險一體適用。又該號解釋係將地方自治團體照顧行政轄區內居民之義務，與上訴人繳納健保費補助款之義務相連結，並以上訴人照顧轄區內居民之義務可藉由健保費補助款之繳納獲得實現為由，認上訴人應與中央協力負擔轄區內居民之健保費補助款。又，本件解釋無論解釋主文或解釋理由書中，均係使用「居民」一詞，顯見本件解釋所強調者，乃係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關連性，並非因投保單位對於地方自治團體具有經濟上之貢獻。此外，參戴東雄大法官於上揭司法院解釋所提協同意見書所指出之地方制度法第18條，以及社會救助法第18條、第19條規定，均明定社會服務、社會救助係屬於直轄市之「自治事項」。另依據社會救助法第18條即已明文規定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準負擔醫療補助；依據社會救助法第4條第1項及第19條亦明文規定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準，負擔低收入戶之保險費。再參施文森大法官於上揭司法院解釋所提部分不同意見書意見，上訴人對於被保險人之保險費是否具有補助之義務，既「應視健保之實施與其於憲法與地方制度法下所應自行負責執行之事項有無密切之關聯性」，及「區城內居民因健保實施而受惠之結果，是否使其原須為居民傷病應行支出之照料經費負擔為之減輕」而定，則在地方制度法第3章第1節，業已明文規定係以「設籍」作為標準，而非「經濟貢獻」或「稅收貢獻」之情形下。迺原判決無視上揭司法院釋字第550號解釋所採取之「合憲法律解釋」方法，逕以被保險人對於地方自治團體具有稅收上之貢獻為由，認定依勞工保險條例（下稱勞保條例）第15條負擔勞保費補助款之標準為該法條所未明文之「投保單位所在地」，原判決適用法規顯然牴觸釋字第550號解釋及勞保條例第15條明文規定，核屬適用法規顯有不當。㈡、按司法院釋字第415、542號解釋之背景事實，前者係有關「安遷救濟金」之發放標準，後者則係「免稅額」之認定，二者均未涉及「地方自治」事項，與本件爭議事項之本質原大相逕庭。該二號解釋內容之基礎亦均係立於「居住之事實」、「共同生活之事實」之上（司法院釋字第542號解釋謂「．．．未顧及其他『居住事實』之證明方法．．．」；司法院釋字第415號解釋謂「應取決於其有無『共同生活』之客觀事實．．．）。惟原判決斷章取義，逕謂上開二解釋之意旨均不以設籍為認定是否「居民」之唯一條件，而就上開二解釋所強調之「居住事實」略而不論，無視有關地方自治「居民」之概念向以「設籍」為判斷之標準，顯有曲解司法院釋字第415、542號解釋之違法，核屬適用法規顯有不當。㈢、綜觀原判決全文並未明確敘明以「投保單位營業登記所在地」計算上訴人應負擔補助款之勞保條例依據，究竟為何。且上訴人業於原審主張上訴人應負擔勞保費補助款之範圍，應以設籍在上訴人轄區之被保險人為限，迺原判決卻漏未斟酌，適用法規顯與勞保條例第15條之明文規定牴觸。㈣、依勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條規定，乃規定被保險人之分類，僅係有關被保險人如何「加保」之規範，此與上訴人補助對象之範圍原無任何關連，惟原判決未查竟將上開被保險人、雇主與被上訴人間之「加保」法律關係，套用於被保險人與上訴人間之「補助」法律關係，逕認被上訴人以「投保單位營業登記所在地」為上訴人應補助之對象之見解為適當，原判決顯然適用前開規定不當，與現行勞保條例相牴觸，核屬適用法規顯有不當。㈤、地方制度法第16條第4款規定僅「直轄市市民」方有依法享受直轄市社會福利、醫療衛生事項之權，及同法第17條所訂直轄市民應盡遵守自治法規、繳納自治稅捐等義務，以及同法第15條直轄市市民定義等一脈相連之見解及規定以觀，應由上訴人負擔之勞保費補助款範圍，自應以設籍於上訴人自治區域內之人民為限。迺原判決於適用地方制度法第18條第3款第1目、第16條第4款及第17條之規定時，未查同法第15條所指直轄市市民係指「設籍」於直轄市之中華民國國民之規定，復未查地方制度法第16條第5款不過係於規定地方自治團體居民與其所屬地方自治團體間權利、義務之場合，特別加以闡明而已；同理，地方制度法第17條第1款之規定，亦僅係闡明一般國民遵守法規之義務而已，自不能以上開兩款之規定即否定同條其他事項係以設籍為要件之情形。原判決顯然誤解地方制度法第16條第5款及第17條第1款之規定，核屬判決不適用法令。又上訴人於原審所引據之內政部民國（下同）89年8月11日台內民字第8906546號函，以及有關地方自治團體「居民」之國外立法例，前者固係為解釋地方制度法第4條「聚居」之定義而作，然基於各地方自治團體間權利、義務對等之考量（特別是本件亦涉及各地方自治團體負擔範圍及公平性之問題），仍不失其通案之參考價值；至於後者，雖非國內之法律規範，然於我國相關法律並無明文定義何謂「地方自治團體居民」之情形下，似亦可視為行政法（地方制度法）之法理而加以援用（參最高法院59年台上字第1005號判決，司法院第9期司法業務研討會問題二之審查意見）。迺原判決竟認上訴人提出之上開函示及外國立法例均無足採，其解釋司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之概念，自難謂周全、正確。㈥、稅收貢獻並非決定地方自治團體與其居民間權利義務關係之標準，蓋凡是設籍於地方自治團體轄區內之居民，不間其投保單位是否住於地方自治團體轄區內，亦不問其是否對於地方自治團體具有稅收上之貢獻，地方自治團體均應為其繳納勞保費補助款，以提供滿足其醫療需求之基本照顧，此乃地方自治之基本原則。故原判決將地方自治團體為被保險人繳納勞保費補助款之義務與被保險人之稅收上貢獻相連結，已違背地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則，亦違反憲法對於人性尊嚴之尊重。㈦、就84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法過程，被上訴人及原判決均僅比對該條例84年修正前後條文內「投保單位營業登記所在地」與「政府」補助之百分比差異，即輕率認定「政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出」。惟查該次修正係「為使相關社會保險勞雇負擔比例一致及為避免勞工保險費負擔遽增，應採取漸進方式調整，爰將分擔比例加以修正之」。又上訴人於原審提出立法院公報有關立法過程之記載，說明前述負擔比例之調整，實係將原由勞工負擔之百分之十轉歸由政府負擔。迺原審竟均全未審酌上訴人前述具有明確資料佐證之主張，逕採納被上訴人望文生義之見解，為違背勞保條例第15條修法意旨之解釋，原判決顯有適用法規錯誤。㈧、本件被上訴人縱依上訴人之主張以「被保險人戶籍所在地」計算上訴人應負擔之勞保費補助款，亦無實際執行之困難；蓋被上訴人可藉由修正其電腦程式、要求投保單位造具被保險人戶籍所在地表冊，甚至以特定時點之戶籍資料推計地方自治團體應負擔之勞保費補助款等方式，計算各地方自治團體之補助款。原判決認被上訴人基於行政便宜，以「投保單位營業登記所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯與權力分立原則有違。第以本件為例，於決定上訴人等地方自治團體負擔勞保費補助款之計算標準時，應通盤考量上訴人對於轄區內居民享受上訴人提供社會福利及其他生活照顧之基本權利暨上訴人因提供轄區內居民各該福利照顧所應具備之財政能力，以及地方制度法為落實中央與地方分權之垂直權力分立制度所設之相關規定。迺被上訴人未查目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保費補助款均已改由中央政府代為負擔之事實，逕以行政便宜及行政上經濟之理由，以「投保單位營業登記所在地」為計算上訴人應負擔勞保費補助款之標準，其結果使上訴人因必須負擔補助非設籍於上訴人轄區內之其他人民之勞保保險費，而造成上訴人之財政負擔，進而排擠上訴人於其轄區內之其他基礎建設之進行，致有礙設籍於上訴人轄區內之居民享受相關福利照顧之基本權利，並使上訴人喪失財政自主能力，進而造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解。是以，以「投保單位營業登記所在地」計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實已逾越並濫用憲法及法律賦予被上訴人之職權，核屬違憲之見解，爰請求廢棄原判決。

二、被上訴人則以：㈠、原判決認定司法院釋字第550號解釋，係上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，該號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」、「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予明確定義，該號解釋並未界定上訴人負擔全民健康保險保險費補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保保險費補助款之標準。何況該號解釋係認為保險費補助比例之規定，應在「制定過程中」給予地方政府充分參與之機會，故行政主管機關於「草擬此類法律」時，應與地方協商，以利地方政府就法案實施所需財源事前妥為規劃，避免片面決策可能造成之不合理情形，其解釋意旨在於法律「制訂過程中之參與」或法案「草擬過程中之協商」。然本件係行政機關「依法行政過程」中所發生之法律解釋問題，兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在，自不得援引該解釋作為有利上訴人之依據，此證諸釋字第550號解釋文，認為：「．．．本案爭執之全民健康保險法第27條即屬此種特別規定，其支出之項目與上開財政收支劃分法附表之內容，亦相符合。至該條各款所定補助各類被保險人保險費之比例屬立法裁量事項，除顯有不當者外，尚不生牴觸憲法問題。」原審乃論述上訴人聲請釋憲時所主張之事項，並經司法院作出釋字第550號解釋，而該號解釋並未界定上訴人負擔勞工保險保險費補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔勞保保險費補助款之標準，故其所為認定並無不當。㈡、原判決援引釋字第415號、第542號解釋文內容，無非僅係說明釋字第550號解釋文中「居民」乙語，未必即如上訴人歷來堅信不疑之所謂設籍為限，認上訴人徒以「設籍」為其補助範圍之主張缺乏依據，原判決並無曲解上開司法院二則解釋意旨。㈢、社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以「個人戶籍」為判斷依據，係以「團體戶籍」（即投保單位）為基準。而勞保條例第15條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧勞工之責任，其所照顧勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之勞工範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。另依鈞院95年度判字第1839號判決意旨，基於憲政體制之權力分立原則，行政法院不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性見解。故原判決並無違反勞保條例第15條規定之情形。㈣、勞工保險係「在職勞工團體保險」，採行團體保險的原因是可以聯合收繳保費而達到強制性，故勞工保險既係採團體保險之方式辦理，是以投保單位之角色為保險費之計算及收繳基礎單位，此乃制度上之設計，政府負擔之勞保費補助款，當以投保單位營業登記所在地為基準。且按團體保險之特性，係由雇主或團體負責人與保險人締結保險契約，保險人於契約生效後發給每位勞工或團體成員保險證，此即與勞保條例第11條規定設計之方式相當，既然保險關係係在於投保單位與保險人間，其政府負擔部分自以投保單位為計算基準，此乃當然之解釋。故原判決依勞保條例之規定第6條第1項、第8條、第9條之1及就業保險法第5條對於各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保制度之規劃對於勞保條例第15條為立法目的及體系解釋，認為被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法應屬適當。㈤、原判決以地方制度法第15條規定所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」；細究同法第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與其權義規定間似又無必然之對應關係可言，況司法院釋字第550號解釋非以地方制度法第18條第3款第1目之規定，作為與「居民」生活關係更為密切之地方自治團體，負擔健保費義務之合憲性基礎，故司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，不應自地方制度法相關規定予以探求。另內政部內民字第8906546號函係針對地方制度法第4條，解釋有關「聚居」之定義，與地方制度法第14條以下地方自治團體及其居民之權利與義務無涉，上訴人不得以此比附援引主張保險費補助對象僅限於設籍於上訴人行政轄區內之居民。另有關身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法等，均「明文」規定以戶籍作為地方自治團體負擔福利義務之基礎，而於勞保條例則無相同之規定，故原判決無上訴人所稱適用地方制度法第16條、第17條之規定，與同法第15條相牴觸之情形。㈥、原判決以憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務，其所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。地方政府對於彼等有徵稅之權利，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。且投保單位對於地方自治團體而言，可謂利與不利兼具，而其設立一方面為勞保條例所強制，他方面復關係人民之營業、居住、遷徙等自由，上訴人自不得僅執其有利部分而為片面辯護，率爾認為被上訴人不得以此作為計算保險費補助款之基礎。故原判決並無牴觸司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條規定。㈦、按勞保條例於立法院審議時，經過協商結果，加入政府補助，最後三讀通過變成雇主、勞工與政府之負擔比例為7：2：1，政府補助的部分，既在減輕雇主負擔，則以雇主（投保單位）所在地作為補助款分擔之計算標準，自屬合理。因此，原審判決即以此84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法過程中，而認政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益證以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款之正當性乙節，確非毫無根據。㈧、與本件爭點皆同之勞保費補助款案件，前經鈞院以95年度判字第1839號判決，認定以投保單位營業登記所在地為臺北市作為計算上訴人應負擔系爭保險費補助款並無違誤，上訴人之上訴，顯無理由等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、按憲法第155條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔。㈡、又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權利，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。㈢、再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分之合法審查時，除非該行政處分有逾越職權或濫用權力情形，否則基於憲政體制之權力分立原則，行政法院尚不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性。㈣、參諸上訴人於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書「壹、聲請解釋憲法目的」內容，可知司法院釋字第550號解釋係就上訴人所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項作成之解釋，而不及於「勞工保險」保險費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。㈤、縱以全民健康保險、勞工保險同屬社會保險之性質而論，認司法院釋字第550號解釋於本件勞工保險保險費補助款亦有其參酌餘地。查該解釋亦僅言及「各地方自治團體有．．．照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義。更何況，司法院對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，此有司法院釋字第542號解釋認「關於安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定是否居住於集水區水源區之唯一標準」、及司法院釋字第415號解釋「關於所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」意旨可參，益證本件上訴人徒以「設籍」為其補助範圍之主張，殊乏依據，更與司法院釋字第550號解釋之闡釋內容未合。㈥、地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，自不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另細究同法第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與其權義規定間似無必然之對應關係可言，即居民與地方自治團體間之權利、義務關係，並不必然須以設籍為要件。至上訴人所引內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利、義務無涉，上訴人自不得以此比附援引適用。㈦、勞保條例、就業保險法，並無以「設籍」為限之規定，且各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。則勞工保險、就業保險之加保對象既係以勞工為限，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險、就業保險為被保險人，並無以「居民」身分加保之規定，職是，上訴人依勞保條例第15條（就業保險法準用）所定之保險費負擔比例，負擔被保險人系爭保險費補助款，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋。㈧、司法院釋字第550號解釋所揭示之「各地方自治團體有．．．照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象。所謂「生活關係」，應該從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定生活關係的標準之一，而非全部，解釋上應重視該居民之生活或其於該行政區域內之經濟活動及貢獻等，與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。社會保險之加入與繳費，尤其勞工之社會保險，其與勞動之連結，遠超過與國籍、戶籍之連結，這也是勞工保險、全民健康保險皆將外籍勞工納入被保險人的重要緣由，甚至是何以本國政府需對外籍勞工補貼部分保費的理由。鑒於此等勞工對於特定地方自治團體經濟活動的貢獻，則該地方自治團體對於其轄區內投保單位的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。㈨、再者，參照84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益證以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款之正當性。㈩、上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲及違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，參諸司法院釋字第550號解釋文及其理由書，可知國家推行勞工保險、就業保險之義務（同屬社會保險性質），係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對勞工保險、就業保險事項負有協力義務，故勞保條例第15條（就業保險法準用）有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，並無上訴人所稱侵害其財政自主核心領域之情事。至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。、至於上訴人從比較法上，主張被上訴人以投保單位所在地計算上訴人應負擔勞保費補助款不具合法性之意見，因各國國情不同，立法殊異，他國立法例或可作為將來修法之參考，惟其究非我國法律，自不能拘束法院依我國法律所為之判斷。、綜上所述，被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，則被上訴人以上訴人依法應負擔94年4月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款，共計3億6,200萬9,331元，以94年5月26日保承新字第09460242800號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函請上訴人撥付，於法洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在原審之訴。

四、本院查：（一）、按「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：一、受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。二、受僱於僱用5人以上公司、行號之員工。三、受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。四、依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工。五、受僱從事漁業生產之勞動者。六、在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。七、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。八、無一定雇主或自營作業而參加漁會之甲類會員。」、「左列人員得準用本條例之規定，參加勞工保險：一、受僱於第6條第1項各款規定各業以外之員工。二、受僱於僱用未滿5人之第6條第1項第1款至第3款規定各業之員工。

三、實際從事勞動之雇主。四、參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。」、「被保險人參加保險，年資合計滿15年，被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者，由原投保單位為其辦理參加普通事故保險，至符合請領老年給付之日止。」、「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔60%，其餘40%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。三、第6條第1項第8款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔20%，其餘80%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。四、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

五、第9條之1規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」勞保條例第6條第1項、第8條第1項、第9條之1及第15條分別定有明文。次按「中央及直轄市政府依本條例第15條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。前項政府應補助之保險費，經保險人查明有差額時，應於核計下次保險費時一併結算。」同條例施行細則第43條亦有明文。又就業保險法第5條、第40條分別規定：「年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：一、依法應參加公教人員保險或軍人保險者。二、已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。三、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。受僱於2個以上雇主者，得擇一參加本保險。」、「本保險．．．保險費負擔、保險費繳納．．．，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。」次由勞保條例第6條第1項、第8條第1項、第9條之1及就業保險法第5條所為被保險人之分類，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。因此，被上訴人以投保單位營業登記所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭保險費補助款，於法洵屬有據。本件被上訴人以上訴人依法應負擔94年4月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款，共計3億6,200萬9,331元，乃於94年5月26日以保承新字第09460242800號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函請上訴人依規定撥付。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。（二）、經核原判決於法尚無違誤。上訴論旨略以：⑴原判決適用法規顯然牴觸釋字第550號解釋及勞保條例第15條明文規定，核屬適用法規顯有不當。⑵原判決曲解司法院釋字第415號、542號解釋意旨。⑶原判決有不適用勞保條例第15條之違法，且未說明「投保單位所在地」計算勞保補助款之依據，亦有判決不備理由之違法。⑷原判決適用勞保條例第6條第1項第1款至第7款，第8條第1項第1款至第4款，第9條之1及就業保險法第5條有關「加保」之法律關係，套用於本件「補助」法律關係，顯然不當。⑸原判決於適用地方制度法第18條第3款第1目、第16條第4款及第17條之規定時，未查同法第15條所指直轄市市民係以設籍為要件之情形。顯然誤解地方制度法第16條第5款及第17條第1款之規定，核屬判決不適用法令。⑹原判決竟認上訴人提出之內政部89年8月11日台內民字第8906546號函函示及外國立法例均無足採，其解釋司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之概念，自難謂周全、正確。⑺原判決將地方自治團體為被保險人繳納勞保費補助款之義務與被保險人之稅收上貢獻相連結，已違背地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則，亦違反憲法對於人性尊嚴之尊重。⑻原判決曲解84年2月28日修正公布之勞保條例第15條之修正理由，且未審酌相關之立法資料。⑼原判決認被上訴人基於行政便宜，以「投保單位營業登記所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯與權力分立原則有違云云。惟查⑴司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔勞保保險費補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔勞保保險費補助款之標準。又司法院釋字第550號解釋，關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。是原審適用該號解釋所為認定並無不當。⑵原判決就司法院釋字第415、542號解釋所為推衍闡述，並無不妥，亦無曲解該二號解釋之違法。⑶原判決就勞保條例第15條之規定，依其立法目的及體系加以解釋，並就「投保單位營業登記所在地」計算勞保費補助款，詳加理由說明，既無不適用該法條之違法，亦無判決不備理由之違法。⑷原判決依勞保條例第6條第1項第1款至第7款第2項、第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條等規定，對於各類被保險人按其依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保制度之規劃對於勞保條例第15條為立法目的及理論體系之解釋，認為被上訴人以投保單位所在地臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不當，⑸原判決依地方制度法第16條、第17條之規定，認定地方自治團體居民等之權利義務不以設籍為限，尚無誤解法令情事。⑹原判決以內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人自不得以此比附援引，並無不合。⑺「投保單位勞工」對地方自治團體為有經濟活動之貢獻，則地方自治團體為被保險人繳納勞保費補助款之義務，並無違背地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則，亦無違憲法對於人性尊嚴之尊重。⑻原判決依84年2月28日修正公布之勞保條例第15條規定之立法協商過程，認為政府應補助之保險費，係從投保單位負擔之比例中分出，則以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款自屬正當，自無適用該法條之立法理由及相關立法資料不當之情形。⑼原判決以上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲及違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，與權力分立原則並無違背。綜上各點，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當、判決不備理由或判決理由矛盾等，均無可採。憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，本件系爭由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所謂的人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權利，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人等營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對法人等營利事業徵稅，或因其營業額而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對法人等營利事業徵稅，或未因其營業額，而受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。末查上訴人負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，則原判決駁回上訴人訴請撤銷被上訴人原處分暨行政院勞工委員會94年10月7日勞訴字第0940037255號訴願決定關於要求上訴人負擔行政轄區外居民勞工保險費補助款部分，即無不合，上訴意旨聲明廢棄原判決，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　劉　鑫　楨

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異