最高行政法院(含改制前行政法院)97年度裁字第3685號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　97年度裁字第3685號

抗告人

甲○○

上列抗告人因與相對人中華民國銀行公會及行政院金融監督管理委員會銀行局間，確認法律關係存在（不存在）事件，對於中華民國96年8月14日臺北高等行政法院96年度訴字第2601號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告人在原審法院，提起確認之訴，其訴之聲明及所持之理由，如下所述：

㈠請求之內容（訴之聲明）：

⒈先位聲明：

⑴確認相對人中華民國銀行公會制定之「重新申請，以二次為限」之協商規定，與抗告人間申請權利存在。

⑵確認相對人行政院金融監督管理委員會金管銀(四)字第0944010950號函命令，須作成行政處分，令相對人中華民國銀行公會會員與抗告人間辦理之處分權存在。

⒉備位聲明：

⑴確認相對人中華民國銀行公會與抗告人訂立之定型化契約內容違反法定方式及公序良俗之部分無效。

⑵確認相對人行政院金融監督管理委員會銀行局須就前項違反部分，與抗告人間重新辦理之處分權存在。

㈡請求之理由（事實及法律陳述）：

⒈抗告人與台新銀行間就因信用狀借款所形成之法律關係，發生還款爭議，而進行協商程序。

⒉但台新銀行身為相對人中華民國銀行公會之會員，又為相對人行政院金融監督管理委員會銀行局之管理對象，卻在協商過程中，不遵守相對人所制定之協商規範。為此抗告人認相對人等未盡其監督義務，而提起本件行政訴訟。

二、原裁定則基於下述理由，認抗告人之起訴不合法，而裁定駁回其訴：

㈠私權爭議非屬行政法院之權限。

㈡而銀行業者貸款與消費者間，有關債權債務關係之爭議，純屬私權關係。

㈢至於相對人中華民國銀行公會為處理所屬會員與消費者債務清償事宜，所制訂之「中華民國銀行公會會員辦理消費金融案件無擔保債務協商機制」，其內容如受理案件範圍及條件，辦理協商流程等規定，亦屬私權事項。

㈣因此消費者基於該協商機制所形成之各種關係，均屬私權關係，依上所述，其爭議內容非屬行政法院之權限。若竟提起行政訴訟，並不合法，且不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第1款規定，以裁定駁回。

三、抗告意旨之主要論點不外是：私權事項亦須行政指導之積極介入，以導正其間之「不合理」與「不公平」現象。因此在因信用卡消費所生之法律關係中，若債權銀行不遵守主管機關或同業公會訂頒之公平處理標準，以致侵犯債務人之權益時，權益受侵犯之人民自得請求公法上之救濟，因此本案難謂非屬公法上之爭議云云。

四、本院按：

㈠在立法例上，私權爭議因公法之介入，而使涉及該私權爭議之人民，因此取得主觀公權利，得向行政機關尋求救濟，並因此得提起行政爭訟者，並不乏其例。最明顯之法例即為公平交易法中，不公平競爭行為之被害者，除了可以向民事法院尋求民事法上之救濟外，同時也可以向主管機關公平交易委員會提起請求，要求其為公法上之處置。從這個觀點言之，私權爭議之當事人，對該爭議事項仍然有提起行政訴訟之可能。

㈡不過接下去所必須衡量者為，私權爭議由公部門介入，必須是一種少數之例外情況，不然市場經濟之效率機制即會受到不合理之壓抑。所以在判斷特定私權爭議內容，是否使私權爭執者因此取得某種內容之主觀公權利時，必須考量以下之因素：

⒈實質上之利益衡量（建立在法律優先原則上）。此是指公權力介入私權爭議之必要性，必須是從效率的觀點，認為私法法規範無法即時、有效及圓滿解決該等私權爭議時，方有考量公權力介入之可能。

⒉形式上之規範基礎（建立在法律保留原則上）。此是指公權力干涉人民之私權事項，必須有實證法之明文，而且此等實證法之制定形式，至少必須到達法規命令之程度者，方能認為適格之法規範。因為公部門對私權之介入結果，是一種「零和賽局」，總是一方受益，一方受損。因此為了充分保障人民經濟活動之成果，自然必須遵循法律保留原則，將私經濟介入活動之法規範，限制在國會制定之法律，或經國會授權制定之法規命令範圍內。

㈢又縱令行政部門認為有些私經濟活動，有由公權力介入之必要，而制定了某些行政規則。但因為其不符合上開法律保留原則之要求，因此不發生形成人民公法權利義務之法律效果。不過此等行政規則，或者同業間之內部規約，仍可在私權紛爭中，做為民事法院詮釋私法規範之參考基準。

㈣在上開法理基礎下，本案抗告人始終無法明確指出其主觀公權利所依附、且符合法律保留原則所要求之具體法規範基礎（其所引用之法規範無一符合法律或法規命令之制定形式），姑不論其有關實質利益衡量之論述內容是否有據。單由主觀公權利所須之規範基礎角度立論，其本件起訴即非合法。另外即使抗告人所提出之訴訟類型為確認訴訟，有關起訴所須具備主觀公權利之起訴合法性判斷要求，也不會因此被弱化。因為不如此處理，人民即可藉由確認訴訟，逐步要求行政機關或法院對私權事項為積極之介入，進而模糊了行政訴訟之主觀訴訟特質。

㈤總結以上所述，本案之爭訟事項，從客觀上觀察，固屬公法爭議（即人民要求公部門，對人民間之私權爭議予以介入之爭議，仍屬公法爭議），原審法院認本案非屬公法爭議，在此範圍內，自非妥適。不過即使本案屬公法事項，但因為抗告人無法指明其主觀公權利所立基之法規範基礎，其起訴仍屬不合法，是以從其最終判斷結論而言，原裁定尚無錯誤。抗告人提出之論點仍不足以形成主觀公權利之基礎，其本件抗告為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異