最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第1149號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　97年度判字第1149號

上訴人

甲○○

上訴人

乙○○

上訴人

丙○○

上訴人

丁○○

上訴人

戊○○

上訴人

己○○○

上訴人

庚○○

上訴人

辛○○

上訴人

壬○○

上訴人

癸○○

上訴人

子○○

被上訴人

內政部

代表人

廖了以

參加人

桃園縣桃園市公所

代表人

丑○○

輔助參加人

桃園縣政府

代表人

寅○○

上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國95年10月5日臺北高等行政法院94年度訴字第3782號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人為辦理都市計畫公9公園工程，需用坐落當時桃園縣桃園市○○○段454-13地號等15筆土地，報經臺灣省政府於民國78年4月6日以78府地4字第142886號函核准徵收，由輔助參加人以78年4月21日78桃府地籍字第54985號公告。之後上訴人甲○○、乙○○、丙○○、戊○○、己○○○、庚○○、辛○○及其餘上訴人之被繼承人鄭老屘（94年4月3日死亡）於92年11月至93年3月間，以上開土地中彼等原單獨所有或共有部分（重測後為陽明段96、98、101、102、104、105、106地號7筆，下稱系爭土地）被徵收後，已逾核准使用計畫期限尚未開工使用，乃依都市計畫法第83條及土地法第219條規定，向輔助參加人聲請照原徵收價額收回。輔助參加人擬具不予發還意見，報由被上訴人94年5月19日台內地字第0940007149號函復同意後，以94年5月24日府地權字第0940136742號轉知。上訴人（除壬○○、癸○○、子○○外）提起訴願，經行政院以94年11月16日院臺訴字第0940091869號訴願決定駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件行政訴訟，嗣追加鄭老屘之其餘繼承人壬○○、癸○○、子○○為原審之原告。

二、上訴人起訴主張：本件上訴人收回被徵收土地之依據為都市計畫法第83條，本件原係依都市計畫辦理徵收，有「使用計畫期限（預定91年7月開工，92年6月完工）」存在，徵收計畫使用期限屆滿時，有「不依照核准計畫，在計畫期限內使用」之情形。土地法第219條第3項規定係於78年12月29日修正土地法時所增列，本件徵收當時無該條項規定，依中央法規標準法第18條及土地徵收條例第61條規定，自無該條項適用之可能。縱認本件有該條項規定之適用，亦限於「對於用地機關之使用土地加以阻撓」，且必阻撓程度已超出合理範圍，又係政府正當行使公權力所無法排除者，始有適用。上訴人均未參與任何抗爭行為。上訴人「陳情變更都市計畫」屬正當權利之行使，與「阻撓徵收計畫之實行」是屬二事，又上訴人陳情對象係輔助參加人，並未有阻撓用地機關（參加人）進入土地施工之情形，顯不符合「對於用地機關之使用土地加以阻撓」之要件。如真有非法阻撓抗爭，大可動用公權力排除，則必無「可歸責於」原土地所有人之可能。本件使用計畫期限屆至前，未見有任何依法開發之跡象，計畫預定於91年7月開工，竟於78年間辦理徵收，實難認為徵收有其正當性等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應作成許可上訴人分別就系爭土地各自以原徵收價額收回之行政處分。

三、被上訴人則以：系爭土地之使用期限至92年6月，依土地徵收條例第61條規定，上訴人聲請收回，應適用該條例施行前之規定，即現行土地法第219條第3項規定辦理。上訴人於92年11月間始陸續聲請收回系爭土地，相關法規並無變動，無中央法規標準法第18條規定之適用。本件徵收用地由於被徵收土地所有權人之抗爭，參加人於91年5月15日公告地上物配合自動拆遷核發2成獎勵金之事項，惟並未獲所有權人配合，致使地上物無法拆除而停工，參加人嗣於92年11月5日執行強制拆除，經相鄰公園土地所有權人串聯共同抵制而暫緩拆除。復續於92年12月5日展開第2次強制拆除事宜，協調警方配合終於完成地上物拆除事宜，並於93年8月11日完工。土地法第219條規定所稱之「原土地所有權人」不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，在一徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有「可歸責之行為」導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。系爭土地未依核准之計畫期限使用，確係可歸責於原土地所有權人或使用人之事由所致等詞置辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）系爭核准之徵收土地計畫書，記載預定91年7月開工，92年6月完工。參加人於91年6月5日委託規劃設計招標事宜並籌編預算，於91年9月10日委託規劃設計決標，於92年4月1日決標。於91年5月15日公告地上物配合自動拆遷核發2成獎勵金之事項，於92年11月5日執行強制拆除地上物未果，續於92年12月5日再次強制拆除而完成地上物拆除。可知系爭土地於徵收核准計畫所定之使用期限（92年6月）屆滿時，尚未開始動工，有都市計畫法第83條第2項規定不依照核准計畫期限使用之情事甚明。（二）系爭土地在桃園市都市計畫公9公園用地範圍內，屬參加人為執行行政院所頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」，第一期公共設施保留地之一，上開公園用地公告徵收後，多數被徵收土地所有權人不斷進行聯合抗爭行為，經報紙報導者如：「不滿徵收公園用地，桃市地主大鬧縣府」、「桃縣地主爭地，…赴縣府吵鬧九小時，場面兩度失控」、「抗議群眾直到傍晚六時許，達成四項決議後才散去。．．．有關公共設施保留地之所有提存案全部暫緩辦理。」、「地主抗議，候選人助勢，縣長說明尚未辦理．．．吵嚷多年的桃園市公園預定地徵收問題，21日又風聞縣政府打算將徵收款提存法院，近百位業主前往縣政府強烈抗議。」、「桃市公園地主陳情，警方坐鎮」、「桃市17處都計公園，仍暫緩徵地…縣府開會研商是否依法徵地，地主強烈反彈，縣長裁示維持原案」、「桃市七公園用地，強制徵收遭抗議」、「群眾直到下午4時才憤憤離去，但揚言明天將繼續率員到縣府『問安』」、「公園地拆地上物，爆衝突」等等。有報紙剪報影本可證。且為兩造所不爭，部分附剪報照片，衡情可信。可知被徵收土地所有權人集體抗爭行為已屬非理性方式，足以使需用土地之參加人及徵收執行機關輔助參加人感受壓力，因而導致徵收補償費之提存暫緩辦理，之後風聞將辦理提存，集體非理性抗爭又至，阻礙徵收之實施，延宕參加人施工拆除地上物之期限。（三）由於被徵收土地所有權人請求對包括系爭土地在內之第一期公共設施保留地，予以專案通盤檢討（第一次通盤檢討），並要求暫緩提存地價補償費。輔助參加人因此於78年6月2日召開協調會，作成交桃園縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論。81年11月27日內政部否決上開第一次通盤檢討後，第一期公共設施保留地部分被徵收土地所有權人又於變更桃園都市計畫案公展期間，聯名提出人民陳情案編號5、35、39，並以桃園擴大修訂都市計畫第二次通盤檢討尚未定案為由，請求輔助參加人俟完成二次通盤檢討法定程序後再辦理徵收。輔助參加人遂於82年7月22日第一期公共設施保留地處理案之會議中，作成包括所有公共設施保留地（第一期）提存案全部暫緩辦理之結論，導致參加人無法辦理土地所有權（原始取得）登記，後續之開發施工計畫亦因此等不確定因素之存在而一併被擱置。原土地所有權人之上開行為，已迫使參加人及輔助參加人停滯徵收計畫之實施，延宕徵收計畫完成之期限，阻撓徵收土地之使用。對於被徵收土地未依照核准計畫期限使用，有可歸責之事由。上訴人主張限於阻撓進入系爭土地施工，始有可歸責事由，實不可採。（四）本件於92年11月至93年3月間聲請收回系爭土地時，土地徵收條例固已施行，然系爭土地於同條例施行前經公告徵收，依同條例第61條規定，應依同條例施行前有關規定辦理。土地徵收條例施行前，依都市計畫法徵收之原土地所有權人收回被徵收土地之規定，有都市計畫法第83條及土地法第219條。二者有特別法與普通法之關係。都市計畫法第83條規定就被徵收土地之使用期限及不依限使用之效果，有別於土地法第219條第1項第1款之特別規定，應優先適用。此外，都市計畫法就收回被徵收土地別無規定，應適用土地法第219條之其餘規定。系爭土地經依都市計畫法第48條規定徵收，上訴人於92年11月至93年3月間聲請收回系爭土地，應優先適用都市計畫法第83條之規定，土地法第219條第3項規定為都市計畫法所無，於本件自應適用。土地法第219條第3項規定，係78年12月間所增訂，雖為系爭土地78年4月公告徵收時所無。然而系爭土地經依都市計畫法第48條規定徵收，依徵收核准計畫使用期限為92年6月，其後始有收回可言，此時土地法第219條第3項已經訂定，至上訴人聲請收回之時，並無更易，自應適用。上訴人主張不應適用，並不可採。（五）前述原土地所有權人集體非理性抗爭徵收之執行，雖不能查明其人有無包括上訴人在內，然而其抗爭所為者，包括含系爭土地在內之公9公園用地，有為上訴人之目的，且不能期待輔助參加人及參加人置徵收整體計畫於不顧，區別個人分別對待。上訴人應共同承擔其事由所生之責任。原土地所有權人要求重新檢討都市計畫公園用地範圍，徵收之執行因而停止，其過程有施以非理性抗爭手段之壓力。上訴人主張係屬請願等正當權利之行使，無礙於依計畫期限完成工程，並非可採。上訴人中丙○○、甲○○曾參與具名陳情，與其餘上訴人有無參與集體抗爭要求，亦不可查，基於與前段相同之理由，上訴人亦應共同承擔其事由所生之責任。上訴人阻撓土地之使用，即有可歸責之事由，不以公權力無法排除其阻撓為必要。蓋以公權力所無法排除之阻撓，誠難想像。且土地法第219條第3項之立法意旨，在於不使原土地所有權人遷延徵收土地使用之責任，歸由徵收有關機關負擔，參照司法院釋字第534號解釋甚明。是上訴人主張阻撓須公權力所無法排除，始有該條項之適用，亦非可採。內政部於81年間駁回關涉本件被徵收公園用地都市計畫第一次通盤檢討案後，被徵收土地所有權人賡續有抗爭行為。且都市計畫第二次通盤檢討案再度提出，經內政部都市計畫委員會於88年11月23日第475次會議審議維持原計畫，90年2月13日第503次會議確認確定。是上訴人主張都市計畫於82年間已確定不變，參加人未積極規劃使用系爭土地，非可歸責於上訴人云云，也非可採。至於徵收系爭土地有無必要，為徵收處分適法性問題，非本件所得審究，難資為上訴人無歸責事由之論據。上訴人對於系爭土地不依照徵收核准計畫期限使用，既有可歸責之事由，應適用土地法第219條第3項規定，不得申請收回系爭土地等詞，為判斷基礎。

五、本院按：（一）上訴人甲○○、乙○○、丙○○、戊○○、己○○○、庚○○、辛○○及其餘上訴人之被繼承人鄭老屘（94年4月3日死亡）於92年11月至93年3月間聲請收回系爭土地時，土地徵收條例固已經施行，然系爭土地於同條例施行前之於78年4月21日經公告徵收，依同條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」是本件應依同條例施行前有關規定辦理。系爭土地係依都市計畫法劃設為公園用地並徵收，土地徵收條例施行前，依都市計畫法徵收之原土地所有權人收回被徵收土地之規定，有都市計畫法第83條及土地法第219條。二者有特別法與普通法之關係。都市計畫法第83條規定：「依本法規定徵收之土地、其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」就被徵收土地之使用期限為有別於土地法第219條第1項第1款「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得．．．聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者」之特別規定，應優先適用。此外，都市計畫法就收回被徵收土地之其他事項，諸如：請求權時效、收回程序、以及歸責事由等等均無規定，自應適用土地法第219條之其餘規定。（二）「土地法第219條第3項規定：『第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。』所稱原土地所有權人或使用人，固指行使收回權之原土地所有權人或為其占有土地之使用人而言。惟不能開始使用徵收土地係因可歸責於同一徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，而與行使收回權之原土地所有權人無涉者，若市、縣地政機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣一年內，依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，亦未依同法第238條規定代為遷移改良物，開始使用土地；需用土地人於上開期間內復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，參照司法院釋字第534號解釋意旨，行使收回權之原土地所有權人始得聲請收回其土地。」（本院97年11月份第二次庭長法官聯席會議決議參照）。由此觀之，徵收之土地有得收回之事由，原土地所有權人聲請收回土地時，苟該事由非可歸責於聲請收回之原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人，尚非可逕謂同一土地徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人係可歸責，該聲請收回之原土地所有權人即無聲請收回土地之權。（三）土地法第219條第3項所定徵收土地未能依期限使用，係因可歸責於原土地所有權人或其使用人，原土地所有權人即不得聲請收回徵收土地者，必原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，係屬不當，且與徵收土地之未能依期限開始使用間有相當因果關係。同理，於適用都市計畫法第83條第2項聲請收回徵收土地時，亦必原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，與徵收土地之未能依核准計畫期限使用間有相當因果關係，始得謂於徵收土地之未依核准計畫期限使用係可歸責於原土地所有權人，而不准其收回徵收土地。行政法院於認定聲請收回土地之原所有權人就徵收土地之未依核准計畫期限使用是否可歸責時，就前開因果關係應予調查審認。

六、經查：（一）參加人為辦理都市計畫公9公園工程，需用坐落當時桃園縣桃園市○○○段454-13地號等15筆土地，報經臺灣省政府於民國78年4月6日以78府地4字第142886號函核准徵收，由輔助參加人以78年4月21日78桃府地籍字第54985號公告。其經核准之徵收計畫書記載預定91年7月開工，92年6月完工。惟本件徵收公告後，部分徵收土地所有權人並其他公園用地原所有權人即進行陳情、抗爭，希求暫緩提存徵收補償款及辦理都市計畫變更，使系爭土地變更為非公園用地，惟主管機關終未作成辦理都市計畫變更之決定，本件工程用地迄92年11月5日執行強制拆除地上物未果，續於92年12月5日再次強制拆除而完成地上物拆除。可知系爭土地於徵收核准計畫所定之使用期限（92年6月）屆滿時，尚未開始動工。而上訴人甲○○、乙○○、丙○○、戊○○、己○○○、庚○○、辛○○及其餘上訴人之被繼承人鄭老屘（94年4月3日死亡）於92年11月至93年3月間，以系爭土地被徵收後，已逾核准使用計畫期限尚未開工使用，乃依都市計畫法第83條及土地法第219條規定，向輔助參加人聲請照原徵收價額收回。上開都市計畫公9公園用地公告徵收後，多數被徵收土地所有權人不斷以非理性方式進行之聯合抗爭行為，導致徵收補償費之提存暫緩辦理，延宕參加人施工拆除地上物之期限，又由於被徵收土地所有權人請求對包括系爭土地在內之第一期公共設施保留地，予以專案通盤檢討（第一次通盤檢討），並要求暫緩提存地價補償費，輔助參加人因此於78年6月2日召開協調會，作成交桃園縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論，81年11月27日內政部否決上開第一次通盤檢討後，被徵收土地所有權人賡續有抗爭行為，都市計畫第二次通盤檢討案再度提出，輔助參加人遂於82年7月22日第一期公共設施保留地處理案之會議中，作成包括所有公共設施保留地（第一期）提存案全部暫緩辦理之結論，嗣經內政部都市計畫委員會於88年11月23日第475次會議審議維持原計畫，90年2月13日第503次會議確認確定，導致參加人無法辦理土地所有權（原始取得）登記，後續之開發施工計畫亦因此等不確定因素之存在而一併被擱置，原土地所有權人之上開行為，已迫使參加人及輔助參加人停滯徵收計畫之實施，延宕徵收計畫完成之期限，對於被徵收土地未依照核准計畫期限使用，有可歸責之事由，為原審所認定之事實。（二）原審基於前開事實，依前開理由駁回上訴人於原審之訴，固非無據。惟本件上訴人陳稱未曾參與任何抗爭行為，縱認上訴人曾「陳情變更都市計畫」，亦屬憲法第16條明定正當權利之行使，與「阻撓徵收計畫之實行」係屬二事，縱被上訴人所指部分地主提出陳情，亦係在徵收公告完畢後15日輔助參加人未依法將補償費發給完竣後之作為，並未有不當抗爭等語，揆之前開理由五（二）之說明，原審原應調查相關事證以辨明上訴人或為其占有系爭土地之使用人有為抗爭行為阻擾參加人執行徵收、補償處分或使用系爭土地，抑同一徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有該土地之使用人有此行為，而與本件上訴人無涉。又上訴人之陳情行為，如何係屬不當，與徵收土地之未依期限使用間究竟有無因果關係，原審亦應予調查。乃原審以桃園市內多處公園預定用地（含系爭土地）之部分所有權人或占用住戶曾為抗爭、陳情，即逕認本件上訴人為可歸責，非無應調查之事項未為調查之違法。上訴人執詞指摘，求為廢棄，非無理由，應由本院將原判決廢棄，並發回原審法院重為調查後，另為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異