最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第456號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 97年度判字第456號

上訴人

臺北市政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

李念祖 律師

訴訟代理人

劉昌坪 律師

訴訟代理人

黃翰威 律師

被上訴人

中央健康保險局

代表人

乙○○

訴訟代理人

蔡順雄 律師

　　　　　　曹詩羽　律師

上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年7月12日臺北高等行政法院95年度訴字第3349號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人以上訴人依全民健康保險法第27條規定，有負擔各該類保險對象全民健康保險保險費補助款（下稱健保補助款）之義務，乃以民國95年3月15日健保財字第0950058164號函請上訴人撥付95年4月份應負擔第1類第2目及第3目之健保補助款計新臺幣（下同）263,683,835元。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人並非復行爭執上訴人負擔健保補助款之合憲性，而係請求依據憲法及司法院釋字第550號解釋意旨，確定上訴人應負擔之健保補助款範圍，且參照本院94年度判字第1546號判決，原處分顯然違法。依憲法及地方制度法規定，各地方自治團體僅有照顧其行政區域內居民生活之責任。所謂「地方自治團體居民」之概念，依地方制度法第15條規定，係指設籍在直轄市、縣（市）地方自治區域內之中華民國國民；且我國有關社會福利之法規，向皆以「戶籍」作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，被上訴人以「投保單位營業登記所在地」計算系爭健保補助款，將設籍、居住於上訴人行政轄區外之被保險人，亦納入上訴人應負擔健保補助款之範圍，顯牴觸司法院釋字第550號解釋及全民健康保險法第27條以「被保險人戶籍所在地」決定地方自治團體健保補助款之明文規定，且欠缺法律明文之依據，違反法律保留原則，更侵害上訴人財政自主之核心領域，違反憲法、地方制度法保障地方自治之意旨及民意政治、責任政治等憲法基本原則等情，爰求為判決將訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔健保補助款逾19,376,055元之部分均撤銷等語。

三、被上訴人則略以：同為社會保險之勞工保險費補助款事件，本院95年度判字第1839號判決作出不同法律見解，足見本院94年度判字第1546號判決未拘束本院95年度判字第1839號判決之法律見解。如依本院94年度判字第1546號判決，改以保險對象戶籍地或事實居住地，核算各級政府應負擔之保險費補助款，則不論係回溯原處分之年度或現今情況，實務上將窒礙難行，且將顛覆現行健保制度。縱欲援引本院94年度判字第1546號判決，上訴人亦應就「行政轄區外居民」提供準確之數據，否則該判決亦無從執行，且本院94年度判字第1546號判決並未要求被上訴人須以戶籍地為計算政府補助款之基準。依全民健康保險法第14條、第10條第2項、以及第9條、第13條等規定，「戶籍」並非被保險人與其眷屬參加全民健保之充分或必要資格，自難認政府補助款之計算基準，應考量設籍之要件。況且，司法院釋字第550號解釋已闡釋國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健保事項負有協力義務，故全民健康保險法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性、合法性均無疑義，更無上訴人所指稱侵害其財政自主核心領域之情事可言等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：司法院釋字第550號解釋闡明全民健康保險為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義務，即國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健保事項負有協力義務，故全民健康保險法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性應無疑義。我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。然於全民健康保險法並無相同以「設籍」為限之規定，此觀諸全民健康保險法第8條、第9條、第10條、第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款、第5款、第29條第1項第3款、第4款規定甚明。由上開規定足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依全民健康保險法第27條各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。復參以全民健康保險法第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人（即本件系爭第1類第2目及第3目被保險人）既係以勞工為加保對象，規定勞工應以其雇主或所屬機關團體為投保單位參加健保為被保險人，則被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，並計算其應負擔之健保補助款，洵屬有據。地方政府對其地區內之居民或住民有徵稅之權力，亦有對彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費之社會福利政策之執行。法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。全民健康保險法第27條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧受僱者、勞工之責任，其所照顧受僱者、勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之被保險人範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。是就健保補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬違法。。被上訴人以投保單位所在地在臺北市之被保險人為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難謂違反法律保留原則。全民健保將保險對象依其有無職業、職業性質等區分為6類，各類保險對象並以其所服務之機關、學校、事業機構、雇主或所屬團體作為投保單位，第6類被保險人因屬於無職業之人口，並無所屬單位，故以其戶籍所在地行政區之鄉鎮市區公所為投保單位，並由該等投保單位辦理保險對象各項保險之異動及保險費之收繳。其整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位，亦即係以團體保險方式經營，而非如商業保險，採個人保險之方式處理。有關個人應繳保險費部分，被上訴人依各該投保單位及所屬員工或會員之投保資料，按月開計團體繳款單寄交投保單位繳納；有關政府補助部分，則以投保單位營業登記所在地，計算其所屬政府依法應補助之保險費，此與公民權之行使，以公民戶籍地為準之立法基礎不同，亦與地方制度法有關居民以設籍為要件之觀念有別，上訴人純以行政區域之概念，主張僅應以設籍在臺北市之居民為補助對象，核計其健保費補助款，實係對於全民健保之整體設計有所誤解。司法院釋字第550號解釋未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予明確定義，該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。上訴人援引上開解釋主張應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採。參以司法院釋字第542、415號解釋，均足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。依地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。且由地方制度法第15條至第17條規定之排列順序與規範內容可知，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。又上訴人之施政作為固應回應其轄區居民之需求，並就該等施政行為負擔政治上之責任，惟其與上訴人應與中央共同建立社會安全制度，進而負擔一定比例健保補助款無涉。縱然上訴人所補助健保費之對象，未必全部設籍於上訴人轄區，但此種情形全國皆然，且該健保補助款之補助範圍既均以投保單位為計算基準，乃屬全國一致之情形，自有其整體之公平性，投保單位對於地方自治團體而言，可謂利與不利兼具，被上訴人所為原處分難認有違法及違憲情形，上訴人自不得僅執其有利部分而為片面主張，故上訴人主張原處分違反民意政治及責任政治之憲法基本原則云云，亦不足取。綜上所述，本件原處分並無違誤，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔行政轄區外被保險人之健保補助款部分，為無理由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：司法院釋字第550號解釋文或解釋理由書中均係使用「居民」一詞，顯見該解釋所強調者，係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關聯性，並非因投保單位對於地方自治團體具有經濟上之貢獻，故地方自治團體必須以投保單位登記地為標準而負擔被保險人之健保補助款，否則該解釋應係以「勞動人口」或「工作人口」等詞來表達地方自治團體與被保險人間之關係，進而闡明「勞動人口」或「工作人口」對於地方自治團體之經濟貢獻，以之作為地方自治團體應負擔被保險人健保補助款之基礎。又參照戴東雄大法官於司法院釋字第550號解釋所提協同意見書及施文森大法官所提部分不同意見書，地方自治團體對於被保險人之保險費是否具有補助之義務，既應視健保之實施與其於憲法與地方制度法下所應自行負責執行之事項有無密切之關聯性，及區域內居民因健保實施而受惠之結果，是否使其原須為居民傷病應行支出之照料經費負擔為之減輕而定，則在地方制度法第3章第1節業已明文規定係以「設籍」作為地方自治團體居民之認定標準之情形下，原判決竟認被上訴人以投保單位登記地作為地方自治團體應否繳納健保補助款之標準，並未違反司法院釋字第550號解釋之意旨，適用法規顯有錯誤。再者，原判決無視營業稅已改由中央政府收取，仍認地方政府收取稅收即應繳納健保補助款，亦有判決適用法則不當及判決理由矛盾之違法。又司法院釋字第415號解釋及第542號解釋僅係在闡述認定人民有無共同生活事實時，不得以戶籍登記作為唯一之標準，亦即戶籍登記或具體事實均可作為認定之依據，然其並未否定戶籍登記可作為認定生活事實之標準，原判決雖援引前揭解釋作為判決依據，惟其竟以非屬戶籍登記，亦無具體之生活或居住事實之投保單位登記地作為判斷上訴人應否繳納健保補助款之標準，顯已牴觸司法院釋字第415號解釋及第542號解釋意旨。另地方制度法既已規定居民須以設籍為要件，則本於依法行政原則，被上訴人對居民之解釋，自不能違背地方制度法之規定，原判決認被上訴人以投保單位登記地作為地方自治團體應否繳納健保補助款之標準，亦有違地方制度法第15條規定，且違背地方自治之基本法理及法律保留原則，而剝奪地方自治團體居民參與地方自治事項之權利，更超出全民健康保險法設置投保單位之立法目的，而有違憲法創設全民健康保險制度之本旨。爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。惟查：司法院釋字第550號解釋係關於保險費補助比例規定，並未界定上訴人負擔健保保險費補助款之範圍，更未以設籍於行政轄區內之居民為限，是原判決適用法規與該號解釋尚無牴觸。又原判決就司法院釋字第415號及第542號解釋所為推衍闡述，亦無牴觸該二號解釋之違法。且原審判決依全民健康保險法第8條等規定，對於各類被保險人按其依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依健保制度之規劃對於全民健康保險法第8條、第14條及第27條等規定為立法目的及理論體系之解釋，認為被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭健保保險費補助款之認定依據，尚無不當。況查憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。依全民健康保險法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以負擔，自符合憲法規定意旨。又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費之社會福利政策之執行。從而不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤，即為政府稅收，營利事業所在地之地方政府，對法人等營利事業徵稅，或因其營業額而受分配稅收統籌分配款，若不對法人等營利事業之成員及其眷屬分擔保險費，而由其他未對法人等營利事業徵稅，或未因其營業額而受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法性審查時，除其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。上訴人負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無嚴重侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不合。從而，原判決駁回上訴人在原審之訴，即無不合。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異