最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第403號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第403號

上訴人

甲○○

被上訴人

臺中市政府

代表人

乙○○

上列當事人間都市更新條例事件，上訴人對於中華民國96年1月17日臺中高等行政法院95年度訴字第540號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、（一）緣臺中市真善美大樓Ａ棟於九二一震災被判定為全倒，該大樓Ａ棟共有63戶，無能力重建。財團法人九二一震災重建基金會（下稱九二一震災重建基金會）同意成立「築巢專案」，並以該專案中之「臨門方案」，由該基金會先行支出重建費用，訂有「築巢專案之臨門方案作業要點」，俟房屋重建完成後，各住戶再償還該基金會墊出之重建工程成本費。該大樓Ａ棟住戶並依都市更新條例第15條規定組織「臺中市真善美Ａ棟社區都市更新會」（下稱真善美Ａ棟更新會），為實施都市更新事業之團體，報請被上訴人核准成立，辦理重建。九二一震災重建基金會依「築巢專案之臨門方案作業要點」第10條規定，委託「中華建築經理股份有限公司」及管理銀行「建華商業銀行臺中分行」協助該基金會及真善美Ａ棟更新會辦理更新重建計畫相關事宜，簽有委託契約，於重建計劃建築物取得使用執照後，由管理銀行通知借款人辦理「融資清償」。（二）真善美Ａ棟更新會擬訂臺中市真善美Ａ棟社區都市更新事業計畫及權利變換計畫，於民國91年6月27日召開公聽會後，上訴人於91年7月1日簽立「事業計畫同意書」，同意以其所有之土地及建物參與真善美Ａ棟社區更新單元之都市更新事業計畫。真善美Ａ棟更新會提出「臺中市真善美Ａ棟社區都市更新事業計畫說明書暨權利變換計畫說明書」，經臺中市都市更新審議委員會審議修正通過，經被上訴人以92年1月2日府工發字第0920000192號核定公告發布實施，公告期間自92年1月7日至92年2月5日止，上訴人並未對上開計畫（包括所載其權利價值、受分配位置〈分配單元代號2Ｂ9〉及面積，重建費用）表示異議。嗣上訴人於92年4月與九二一震災重建基金會、真善美Ａ棟更新會簽立「築巢專案之臨門方案協助項目三及四之重建融資及不動產購買合約」，合約條款載明「同意該更新重建計畫，．．．如未能依約清償重建融資或自備款融資之利息，或提前聲明不清償重建融資或自備款融資之利息，則九二一震災重建基金會有權依『築巢專案之臨門方案作業要點』選擇購買住戶依該更新重建計畫取得之不動產產權。」上訴人並於92年8月20日簽立「還款意願書」予真善美Ａ棟更新會，表明依「築巢專案之臨門方案作業要點」及「「築巢專案之臨門方案協助項目三及四之重建融資及不動產購買合約」約定，其願意「全部繳納現金」以償還重建融資與利息。（三）惟重建完成取得使用執照後，管理銀行建華商業銀行臺中分行依「築巢專案之臨門方案作業要點」第20條規定，94年3月16日、94年4月27日、94年6月20日3次函知上訴人辦理融資清償，真善美Ａ棟更新會亦於94年6月20日發函催繳1次，並均敘明若未依約清償，真善美Ａ棟更新會將依規定將上訴人改列為「不參與重建分配者」。詎上訴人均以建物有瑕疵及部分房間未重建應重新計算分擔款為由，而未繳分文。真善美Ａ棟更新會乃在九二一震災重建基金會協議下，依都市更新重建計畫及「築巢專案之臨門方案協助項目三及四之重建融資及不動產購買合約」約定，將上訴人改列為不參與重建分配戶（不參與分配者），而以現金新臺幣（下同）621,841元補償，並據以擬定變更權利變換計畫書經臺中市都市更新審議委員會94年8月17日94年度第1次會議審議通過，被上訴人以94年10月27日府都發字第0940202257號核定公告（下稱原處分）發布實施該變更權利變換計畫書，公告期間自94年11月1日起至同年月30日止。真善美Ａ棟更新會並函知上訴人其補償金為621,841元（尚未扣除土地增值稅等稅捐）。上訴人於94年12月8日具「訴願書」要求行政院九二一震災災後重建推動委員會督促更新會速修繕漏水暨重核算Ａ棟2-5樓建築物成本限期點交。經該會認係陳情案件，轉由被上訴人處理。被上訴人以95年1月3日府都發字第0950001112號函轉由真善美Ａ棟更新會查明處理，經真善美Ａ棟更新會以95年1月10日（95）真Ａ都字第0110號函復被上訴人：上訴人已被列為不參與分配者，無權主張限期點交。嗣上訴人對原處分不服，於95年5月29日（原判決誤植為16日）提起訴願，經內政部以95年8月3日台內訴字第0950106875號訴願決定駁回，上訴人猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：上訴人並非拒不繳款，而是渠所分配之編號2Ｂ9戶重建房屋並非全部重建，其西北角之房間位於真善美Ｂ棟內，未加重建，致核算之建物成本不實，且施工有偷工減料致嚴重漏水無法使用及設備非指定廠牌等問題，經上訴人屢向真善美Ａ棟更新會陳情未果。被上訴人逕以原處分公告上訴人為不參與重建分配戶，原處分核定公告之內容自屬違法，應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：上訴人至今未繳分文，依據「築巢專案之臨門方案作業要點」第22條及依營建署頒布之「九二一災後更新重建權利變換產權移轉作業手冊」規定將上訴人列為不參與重建分配戶，係因不能因上訴人一人而影響其他62戶之都市更新權利變換計畫作業。上訴人已被列為不參與重建戶且其土地補償金業已發放完畢，上訴人部分並提存於「臺灣臺中地方法院提存所」，已非「土地所有權人」，且上訴人向行政院九二一震災災後重建推動委員會所提者並非「調解書」而是「陳訴書」。本案之變更權利變換計畫有關權利變換之計算應屬無誤等詞置辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依都市更新條例第39條第2項、第3項、第32條第1項、第2項規定，本件上訴人對於變更權利變換計畫不服，調解、調處並非訴願、行政訴訟之先行程序，上訴人之「訴願書」並未表明申請調解之意思，上訴人所述係申請調解之意，不足採取。被上訴人未送調解，程序上並無不合。上訴人於94年12月8日提出訴願書表示同年月7日始收受原處分，不服該原處分所載之權利變更等情，要求行政院九二一震災災後重建推動委員會督促更新會速修繕漏水暨重核算Ａ棟2-5樓建築物成本限期點交，含有就原處分對上訴人權利變更之處分不服之意，依訴願法第61條規定，應視為自始向訴願管轄機關（內政部）提起訴願。雖上訴人誤向行政院九二一震災災後重建推動委員會為訴願，應認上訴人已在不變期間內提起訴願，上訴人復於95年5月16日再對原處分表示不服，提起訴願，應認已補正其程式，本件訴願並未逾期，訴願決定為實體之審理並無錯誤。（二）臺中市真善美大樓Ａ棟於九二一震災被判定為全倒，該大樓Ａ棟共有63戶，無能力重建。九二一震災重建基金會同意成立「築巢專案」，並以該專案中之「臨門方案」，由該基金會先行墊付重建費用，由該大樓住戶成立更新會，依九二一震災重建暫行條例第17條及都市更新條例規定辦理重建。上訴人依據「築巢專案之臨門方案作業要點」之規定，於91年7月1日簽立「事業計畫同意書」，同意以其所有之土地及建物參與真善美Ａ棟社區更新單元之都市更新事業計畫。更新會提出「臺中市真善美Ａ棟社區都市更新事業計畫說明書暨權利變換計畫說明書」，經臺中市都市更新審議委員會審議修正通過，被上訴人乃以92年1月2日府工發字第0920000192號公告發布實施，公告期間自92年1月7日至92年2月5日止，上訴人並未對其權利價值異議，業已確定。重建進行中，上訴人於92年8月20日簽立「還款意願書」載明：「為配合更新重建產權登記、重建融資與利息償還等相關事宜之處理，本人依『築巢專案之臨門方案作業要點』及『築巢專案之臨門方案協助項目三及四之重建融資及不動產購買合約』約定，親自簽名選擇償還本重建融資與利息之意願與方式如下．．．全部以現金償還。」。依臨門方案要點第6條第3項協助項目三規定：「㈤．．．於『九二一災後更新重建權利變換產權移轉作業手冊』訂頒日起，提前聲明不清償或未依約清償重建融資及利息之借款人，應無條件同意更新會將其改列為不參與重建分配者，並同意俟更新重建工程竣工，且依相關規定完成權利變換計畫變更程序後，再依相關法令規定辦理現金補償作業，九二一基金會購買權之行使無須另行通知借款人與更新會。」其第22條第2項亦有類似之規定。內政部業於92年9月12日以台內營字第0920089154號函發布「九二一災後更新重建權利變換產權移轉作業手冊」，亦有該手冊之下載資料附卷可參。是上訴人依上開證據及規定，復已簽訂「築巢專案之臨門方案協助項目三及四之重建融資及不動產購買合約」，即應受上開「築巢專案之臨門方案作業要點」案要點第6條第3項協助項目三約定之拘束，應無條件同意更新會將其改列為不參與重建分配者。（三）本件重建完成取得使用執照後，管理銀行依「築巢專案之臨門方案作業要點」第20條規定，分別於94年3月16日、94年4月27日、94年6月20日3次函知上訴人清償重建融資與利息，真善美Ａ棟更新會亦於94年6月20日發函催繳1次，並均敘明若未依約清償，真善美Ａ棟更新會將依規定將上訴人改列為「不參與重建分配者」。詎上訴人均以建物有瑕疵及部分房間未重建應重新計算分擔款而未繳納分文。真善美Ａ棟更新會乃與九二一震災重建基金會協議，依都市更新重建計畫及「築巢專案之臨門方案協助項目三及四之重建融資及不動產購買合約」約定，將上訴人改列為不參與重建戶，並擬定變更權利變換計畫書經被上訴人送臺中市都市更新審議委員會審議，經該委員會於94年8月17日94年度第1次會議審議通過。被上訴人乃以原處分公告該變更權利變換計畫書，公告期間自94年11月1日起至同年月30日止，並經更新會轉知上訴人。該更新會94年11月25日（94）真Ａ都字第1125-1號函，通知上訴人上開變更權利變換計畫書已核定公告實施，依都市更新權利變換實施辦法之規定，上訴人不參與分配，其權利變換前權利價值經評定為621,841元（尚應扣除土地增值稅等稅捐及其他代償費用），關於補償金之發放及領取，將另函通知等情，亦有各該函文及變更權利變換計畫公告等在卷足參。基上，更新會依臨門方案要點及上訴人與該更新會及九二一震災重建基金會之約定，以上訴人未依約清償，將上訴人改列為「不參與重建分配者」，並據以擬定變更權利變換計畫書，被上訴人依都市更新條例規定，經都市更新審議委員會審議通過後，核定發布實施，於法並無違誤。（四）本件上訴人原受配房屋之坐落位置、面積、每人負擔之金額及權利變換計畫，均經明定於「臺中市真善美Ａ棟社區都市更新事業計畫說明書暨權利變換計畫說明書」內，並經被上訴人92年1月2日公告發布實施確定，上訴人事後就此再事爭執，以其權利價值之估定及分擔數額不實，拒絕清償重建融資及利息，於法未合。上訴人此部分主張與原處分無關。況上訴人原受配房屋之坐落位置與其重建前之位置相同，重建前後之範圍都一樣。重建前面積66.22㎡，重建後則為68.94㎡，係因重建後測量較精確之故，上訴人所謂「72.92 28㎡」，依原證八所載係原計畫分配持分面積，並非上訴人房屋重建前面積，且係加計共同使用面積之結果，重建後2Ｂ9戶加計共同使用面積結果則為73.50㎡，並無短少。又「上訴人爭執房間的部分，因為工程技術上的問題沒有辦法拆，後來因為這個房間沒有拆，而要連接Ａ、Ｂ棟的關係，要另外做獨立的柱子上來，Ａ棟不能用Ｂ棟的柱子，我們把二棟結構分開後，在柱與柱之間以伸縮縫處裡，要重建上訴人房間只是多打樓板，因為他房間緊鄰Ｂ棟，所以與Ｂ棟共同壁的部分也不會拆，只要多打樓板，現在沒有作樓板，改作伸縮縫處理，工程費也大概抵銷掉了。」等情業經本件受託規劃者陳慶利建築師到場結證明確，可見上訴人原受配房屋是受限於情況特殊，技術上無法重建，乃改作伸縮縫處理，工程費大致相同。上訴人以92年間已確定之權利變換計畫就權利價值異議，執以主張原處分違法，求予撤銷為無理由。又施工有無偷工減料、有無漏水、設備是否指定廠牌等問題，係得否向營建承包商請求之問題，亦非得據以主張原處分違法，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分均無理由。另本件事證已臻明確，上訴人聲請訊問證人陳裕立，核無必要，附此敘明，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院按：（一）「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會調解；調解不成立者，由直轄市、縣（市）主管機關調處之。（第2項）前項調解、調處或依法提起訴願或行政訴訟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。（第3項）調解、調處、訴願或行政訴訟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」「直轄市、縣（市）政府為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及調處有關爭議，應設都市更新審議委員會公開辦理之；必要時，並得委託專業團體或機構協助技術性之諮商。」行為時都市更新條例第32條、第16條定有明文。土地所有權人不服權利變換計畫書關於其「權利價值」部分，其可以依循之救濟管道，包括調解、調處程序與一般訴願程序。「調解」係主管機關特設委員會就爭議解決所為之建議；「調處」則為主管機關就案件本身再為合法性、妥當性、合目的性及專業性之自我審查，乃對外直接發生法律效果之行政處分，係第二次裁決（主管機關核定發布權利變換計畫書，該行政處分則為第一次裁決），屬行政處分之一種，調解不成立者，方由主管機關實施調處。故調解、調處程序，並非訴願程序。依都市更新條例第32條之規範意旨，調解、調處程序係選擇性而非義務性的爭端解決程序，亦非訴願程序之法定先行程序。蓋依上開規定，調解、調處程序之標的範圍較小，僅限於「權利價值」之爭議，不包括對權利變換計畫書內其他項目（如：是否列入參與分配等）之爭議，而後者之爭議依法係循一般訴願程序救濟，惟權利價值之爭議與是否列入參與分配而以現金補償之爭議，往往有相互影響關係，故同一土地權利人對於同一個行政處分（同一個核定發布權利變換計畫書）之爭議，應認許其對於是否申請調解、調處享有得自由選擇該救濟程序之權，縱其對「權利價值」之爭議未選擇調解、調處程序，直接以一般訴願程序救濟，亦非違法。查本件上訴人94年12月8日具「訴願書」、署名「訴願人甲○○」（94年12月21日另有「陳訴書」），表示同年月7日始收受被上訴人94年10月27日府都發字第0940202257號函（原處分），不服該函所載之權利變更等情，要求行政院九二一震災災後重建推動委員會督促真善美Ａ棟更新會速修繕漏水暨重核算Ａ棟2-5樓建築物成本限期點交，並未表明申請調解，尚不足認其有送請臺中市都市更新審議委員會就「權利價值」為其調解之意，或就「分擔數額」或「未列入參與分配而以現金補償」之爭議申請調解之意，而於95年5月29日再具「訴願書」對原處分（被上訴人94年10月27日府都發字第0940202257號公告）不服、署名「訴願人甲○○」，提起訴願，亦未表明申請調解之意。是以，被上訴人未送調解，而送訴願程序處理，程序上並無不合。上訴人主張：調解程序為訴願先行程序，其未諳法規而誤用「訴願」及未使用「調解」之字句，致本件未經調解程序，有違都市更新條例第32條規定云云，指摘原判決違法，自非可採。（二）按九二一震災重建基金會訂有「築巢專案之臨門方案作業要點」，該要點第6條第3項協助項目三規定：「．．．㈤．．．於『九二一災後更新重建權利變換產權移轉作業手冊』訂頒日起，提前聲明不清償或未依約清償重建融資及利息之借款人，應無條件同意更新會將其改列為不參與重建分配者，並同意俟更新重建工程竣工，且依相關規定完成權利變換計畫變更程序後，再依相關法令規定辦理現金補償作業，九二一基金會購買權之行使無須另行通知借款人與更新會。」其第22條第2項亦有類似之規定。上訴人於92年4月與九二一震災重建基金會、真善美Ａ棟更新會簽立「築巢專案之臨門方案協助項目三及四之重建融資及不動產購買合約」，合約內條款載明「同意該更新重建計畫，．．．如未能依約清償重建融資或自備款融資之利息，或提前聲明不清償重建融資或自備款融資之利息，則九二一震災重建基金會有權依『築巢專案之臨門方案作業要點』選擇購買住戶依本更新重建計畫取得之不動產產權。」等文字。本件被上訴人原以92年1月2日府工發字第0920000192號核定公告發布實施之「臺中市真善美Ａ棟社區都市更新事業計畫說明書暨權利變換計畫說明書」，上訴人被列入參與分配者，其並未對上開計畫（包括所載其權利價值、受分配位置〈分配單元代號2Ｂ9〉及面積，重建費用）表示異議而已確定，重建進行中，上訴人於92年8月20日簽立「還款意願書」予真善美Ａ棟更新會，載明：「為配合更新重建產權登記、重建融資與利息償還等相關事宜之處理，本人依『築巢專案之臨門方案作業要點』及『築巢專案之臨門方案協助項目三及四之重建融資及不動產購買合約』約定，親自簽名選擇償還本重建融資與利息之意願與方式如下．．．全部以現金償還。」等語，上訴人簽訂有「築巢專案之臨門方案協助項目三及四之重建融資及不動產購買合約」，即應受上開築巢專案之臨門方案作業要點第6條第3項協助項目三約定之拘束，應無條件同意更新會將其改列為不參與重建分配者，本件重建完成取得使用執照後，管理銀行建華商業銀行臺中分行依築巢專案之臨門方案作業要點第20條規定，分別於94年3月16日、94年4月27日、94年6月20日3次發函通知上訴人清償重建融資與利息，真善美Ａ棟更新會亦於94年6月20日發函催繳1次，並均敘明若未依約清償，真善美Ａ棟更新會將依規定將上訴人改列為「不參與重建分配者」，詎上訴人均以建物有瑕疵及部分房間未重建應重新計算分擔款為由，而未繳納分文，真善美Ａ棟更新會乃與九二一震災重建基金會協議，依都市更新重建計畫及「築巢專案之臨門方案協助項目三及四之重建融資及不動產購買合約」約定，將上訴人改列為不參與重建戶（不參與分配者），而以現金621,841元補償，並擬定變更權利變換計畫書經送臺中市都市更新審議委員會審議通過，為原審所確定之事實。真善美Ａ棟更新會依「築巢專案之臨門方案作業要點」第6條第3項協助項目三規定，及上訴人與該更新會及九二一震災重建基金會簽立「築巢專案之臨門方案協助項目三及四之重建融資及不動產購買合約」之約定，以上訴人未依約清償重建融資與利息，將上訴人改列為「不參與重建分配者」而以現金621,841元補償，並據以擬定變更權利變換計畫書，依行為時都市更新條例第31條、第29條、第19條規定，經臺中市都市更新審議委員會審議通過後，由被上訴人以原處分核定發布實施，於法並無違誤。原判決依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由及法律意見，並就上訴人以其非拒不繳款，因所分配2Ｂ9戶非全部重建，實際重建坪數不足，以伸縮縫處理Ａ、Ｂ棟之交接，重建費用不應由上訴人一人負擔，其權利價值之估定及分擔數額不實，且施工有偷工減料致嚴重漏水無法使用及設備非指定廠牌等問題云云，何以不足採取，分別予以指駁甚明，依上開所述，核屬有據，並無判決不備理由或理由矛盾，亦無上訴人所稱認定事實錯誤或證物、證詞漏未斟酌情事，上訴意旨執以指摘原判決違法云云，自無可採。此外，上訴人其餘所訴各節，無非係重複前已主張為原判決詳予論述不採之事由再予爭執，就原審取捨證據認定事實之指摘，核係其一己主觀之見，尚難謂原判決有違背法令之情事。（三）綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，非有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異