最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第832號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第832號

上訴人

臺北市政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

李念祖律師

訴訟代理人

黃翰威律師

訴訟代理人

劉昌坪律師

被上訴人

中央健康保險局

代表人

乙○○

訴訟代理人

蔡順雄律師

　　　　　　曹詩羽律師

上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年8月1日臺北高等行政法院94年度訴字第2478號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人依全民健康保險法第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款及第5款規定，有負擔各該類保險對象全民健康保險保險費補助款（下稱健保補助款）之義務，被上訴人乃依全民健康保險法第29條第1項第4款及同法施行細則第44條之1、第47條規定，按月或每半年列印保險費計算表及撥款單，函請上訴人撥付其應負擔之各該類保險對象健保補助款。本件上訴人截至民國93年12月31日止，已逾寬限期仍未撥付部分，經被上訴人依全民健康保險法第30條第5項規定計算利息，並於94年1月13日以健保財字第0940058221號函檢具撥款單通知上訴人應繳利息分別為新臺幣（下同）5,992,000元（第1類第2目、第3目）及24,529,141元（第2類第1目、第2目，原為24,533,750元，因溢計4,609元，被上訴人已以94年1月25日健保財字第0940058272號函更正，故此部分利息應為24,529,141元）。上訴人不服，提起訴願，經行政院衛生署以94年6月3日衛署訴字第0940010074號訴願決定駁回，上訴人仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：被上訴人命上訴人負擔轄區外居民健保補助款之處分已違反司法院釋字第550號解釋意旨。被上訴人所主張如以設籍為標準繳納全民健保補助款，將違反全民健保之社會保險性質，且將導致保險人無法正確掌握被保險人之戶籍資料，致使全民健保制度無法運作。本院94年度判字第1546號判決業已確認被上訴人所主張之「投保單位登記地」之標準係屬違法，依該確定判決、司法院釋字第550號解釋之意旨、地方自治之法理暨地方制度法之明文規定，以維護上訴人暨上訴人轄區內2百餘萬居民之權益，並糾正被上訴人將行政作業便宜心態凌駕於憲法及地方自治法制之違法作為，以符法紀等語，請求判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：依本院95年度判字第1839號判決，足證以投保單位為計算基礎計算上訴人健保補助款之正當性。本院94年度判字第1546號判決僅為判決而非判例，並非當然得拘束同類案件本院之判決。上訴人聲明將「行政轄區外居民」全民健康保險費補助款部分均撤銷，惟何謂「行政轄區外居民」乙語並不明確，實無從依上訴人之聲明確定其範圍。被保險人依保險費之比例接受中央或直轄市政府之補助，中央或直轄市政府對於不同之被保險人係負擔不同金額之補助款，上訴人縱令已主張應撤銷之金額，如未舉證證明為真正，被上訴人否認上訴人主張金額之真正。上訴人積欠之健保補助款已高達280億，上訴人雖稱每月再多支付1億等語，實則上訴人積欠之健保補助款仍係按月增加，實不足以解決本件之爭議等詞置辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）司法院釋字第550號解釋已闡明全民健保為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義務，故由中央依據法律使地方自治團體對於全民健保亦負有義務。爰此，國家推行全民健保之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健保事項負有協力義務，故全民健康保險法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性應無疑義。（二）查我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。然於全民健康保險法並無相同以「設籍」為限之規定，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依全民健康保險法第27條各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。復參以全民健康保險法第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人（即本件系爭第1類第2目及第3目被保險人）既係以勞工為加保對象，規定勞工應以其雇主或所屬機關團體為投保單位參加健保為被保險人，則被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，並計算其應負擔之健保補助款，洵屬有據。（三）按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。就地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力（或收受稅收統籌分配款），亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健保）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。至因分擔健保補助款導致該地方政府民生建設費用之減縮，乃分擔補助款不得不然之結果，只要行政機關令分擔之處分不違反法律規定，尚不得以分擔者財政受到壓縮，而謂令分擔補助款之行政處分違法。（四）社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以「個人戶籍」為判斷依據，係以「團體戶籍」（即投保單位）為基準。而全民健康保險法第27條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧受雇者、勞工之責任，其所照顧受雇者、勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象之判準。法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬「違法」。本件被上訴人以投保單位所在地在臺北市之被保險人為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭健保補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難認有違反法律保留原則可言，至於是否妥當，尚非本院審究之範圍。（五）全民健保整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位，亦即係以團體保險方式經營。有關政府補助部分，以投保單位營業登記所在地，計算其所屬政府依法應補助之保險費，此與公民權之行使，以公民戶籍地為準之立法基礎不同，亦與地方制度法有關居民以設籍為要件之觀念有別，上訴人純以行政區域之概念，主張僅應以設籍在臺北市之居民為補助對象，核計其健保補助款，實係對於全民健保之整體設計有所誤解。司法院釋字第550號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予以明確性定義，該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。上訴人援引司法院釋字第550號解釋主張應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採。參以司法院釋字第542號解釋係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準。司法院釋字第415號解釋亦認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，可知「設籍」並非上揭認定之唯一標準，而有關健保補助款之負擔既未予以明文規範，上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，亦缺乏依據。（六）復按地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似又無必然之對應關係，例如同法第16條第5款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象，自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」為對象，同法第17條第1款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。（七）上訴人主張原處分違反「民意政治」及「責任政治」之憲法基本原則云云，惟查上訴人之施政作為固應回應其轄區居民之需求，並就該等施政行為負擔政治上之責任，惟此部分與上訴人「應與中央共同建立社會安全制度，進而負擔一定比例健保補助款」乙節無涉。縱然上訴人所補助健保費之對象，未必全部設籍於上訴人轄區，但此種情形全國皆然，且該健保補助款之補助範圍既均以投保單位為計算基準，乃屬全國一致之情形，自有其整體之公平性，投保單位對於地方自治團體而言，可謂利與不利兼具，被上訴人所為原處分難認有違法及違憲情形，上訴人自不得僅執其有利部分而為片面主張，故上訴人此項主張亦不足取。綜上所述，上訴人依全民健康保險法第29條第1項第4款規定，本有負擔第2類保險對象健保補助款之義務，被上訴人所為原處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請如聲明所示，為無理由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院按：

（一）「被保險人分為下列6類：一、第1類：（一）政府機關、公私立學校之專任有給人員或公職人員。（二）公、民營事業、機構之受雇者。（三）前2目被保險人以外有一定雇主之受雇者。（四）雇主或自營業主。（五）專門職業及技術人員自行執業者。二、第2類：（一）無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。（二）參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。三、第3類：（一）農會及水利會會員，或年滿15歲以上實際從事農業工作者。（二）無一定雇主或自營作業而參加漁會為甲類會員，或年滿15歲以上實際從事漁業工作者。四、第4類：（一）應服役期及應召在營期間逾2個月之受徵集及召集在營服兵役義務者、國軍軍事學校軍費學生、經國防部認定之無依軍眷及在領卹期間之軍人遺族。（二）服替代役期間之役齡男子。五、第5類：合於社會救助法規定之低收入戶成員。六、第6類：（一）榮民、榮民遺眷之家戶代表。（二）第1款至第5款及本款前目被保險人及其眷屬以外之家戶戶長或代表。」、「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1類被保險人：（一）．．．但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付40%，學校負擔30%，中央或省（市）主管教育行政機關補助30%。（二）第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人及其眷屬自付30%，投保單位負擔60%，各級政府補助10%。．．．。二、第2類被保險人及其眷屬自付60%，省（市）政府補助40%。

三、第3類被保險人及其眷屬自付30%，中央政府補助40%，直轄市政府補助30%．．．。五、第5類被保險人，．．．在直轄市區域，由直轄市政府全額補助。．．．。」「本保險保險費依下列規定，按月繳納：．．．三、第5類被保險人之保險費，由應補助保險費之各級政府，於當月5日前撥付保險人。四、第2類至第4類及第6類被保險人之保險費，應由各級政府及各行政機關補助部分，每半年1次於1月底及7月底前預撥保險人，於年底時結算。」分別為全民健康保險法第8條第1項、第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款、第5款、第29條第1項第3款、第4款所明定。

（二）憲法第155條前段規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。」係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔本件系爭健保補助款，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。另憲法第19條規定：「人民有依法律納稅之義務。」所謂「人民」，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業；渠等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。對於地方政府而言，渠等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於渠等有徵稅之權力，亦有對於渠等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。上訴人負擔系爭健保補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭健保補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法（本院96年度5月份庭長法官聯席會議決議參照）。

（三）司法院釋字第550號解釋關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。又行政主管機關在依法行政過程，依據職權對於法律作出解釋性之行政規則，行政法院受理具體個案，對於所應適用法律之解釋有最後的決定權，乃一併審查行政處分所依據之解釋性行政規則之合法性，法律的解釋不單是技術問題，往往涉及政策的選擇，決定政策的權力屬於立法機關或行政機關，不屬於法院。況司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以設籍於行政轄區內之居民為限，是原判決適用法規與該號解釋尚無牴觸。

（四）原判決就司法院釋字第415號及第542號解釋所為推衍闡述，並無不合，且無曲解該二號解釋之違法。

（五）原判決已細究地方制度法第15條至第17條規定內容，認定地方制度法第15條規定不能導出「司法院釋字第550號解釋所稱居民，應以設籍為限」之結論；居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件；至於地方制度法第4條，係有關聚居之定義規定，既與權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。原判決並無上訴人所稱適用地方制度法第16條及第17條規定，牴觸同法第15條規定情形。

（六）綜上所述，原判決並無上訴人所指所適用之法規牴觸司法院釋字第550號解釋；曲解司法院釋字第415號、第542號解釋；認被上訴人得以投保單位登記地作為其要求上訴人繳納健保補助款之標準，違反憲法創設全民健康保險制度之本旨、地方制度法第15條規定、地方自治之基本法理、法律保留原則，而剝奪地方自治團體居民參與地方自治事項之權利，且已超出全民健康保險法設置投保單位之立法目的，而有判決理由矛盾及不適用法規、法則或適用不當等違背法令情事，其請求廢棄原判決，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異