最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1256號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第1256號

上訴人

國家通訊傳播委員會

代表人

甲○

被上訴人

東森大禾多媒體股份有限公司

代表人

乙○○

上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國96年11月15日臺北高等行政法院96年度訴字第306號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人為衛星廣播電視事業，所經營之「東森娛樂台」頻道，於民國（下同）95年3月1日14時至14時30分播出「健康新達人─無毒一身輕」節目（下稱系爭節目），其內容介紹植物綜合酵素可改變人體酸鹼值，讓身體更健康。節目中除訪問見證者外，並不時出現某醫院副院長所著書籍圖卡，宣傳及推介商品，並於節目結束前提供諮詢專線0000-000-000。該節目藉由來賓推介、宣傳特定商品意圖明顯，致節目未與廣告區分，經上訴人以其違反衛星廣播電視法第19條第1項之規定，且該頻道前因違反同一法條之規定，業經行政院新聞局以94年5月11日新廣四字第0940622547號及94年7月29日新廣四字第0940624043號行政處分核處在案，茲再違規，乃以95年8月4日通傳字第09505084020號裁處書（下稱原處分）裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並命立即改正，未改正者，將按次連續處罰。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定，上訴人不服，遂提起上訴。

二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠現今社會生技產品及保健方式不斷出現，但多強調其功能而未深入介紹，故被上訴人製播系爭節目，提供大眾正確且安全之保健知識及生技新知，以期能達到真正的保健目的。被上訴人特闢系爭節目以專題方式報導，惟系爭節目就「植物綜合酵素」之報導僅係提供大眾一則保健資訊，並未提及其是否為一特定品牌，亦未強迫觀眾需購買一定商品始能達成健康之目的。被上訴人主觀上即非為特定商品廣告意思，且節目內容亦採資訊公開方式，可被觀眾檢驗，實係為提供觀眾養生保健之方式，俾觀眾可自行攝取相關食品，確未強調須食用特定商品始可為之，非為特定商品宣傳。㈡被上訴人並無違法之主觀意識，且於事前為相當之注意，僅注意之程度與上訴人主觀之期望有所落差。又原處分所欲達成之行政目的，因系爭節目已於95年3月被上訴人主動停止播送而完成，實無再予裁罰之必要。㈢上訴人應遵行法治國原則下所應踐行之法律程序，不應為達裁罰目的而不考慮對被上訴人有利之情狀，始符程序正義等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人答辯意旨略謂：㈠現行訴願法並無針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（上訴人）行政處分之救濟方式有所規範，而為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由上訴人訴願審議委員會受理不服上訴人未經聽證程序之行政處分，自無違法與不當。㈡依李惠宗教授於96年9月份月旦法學雜誌發表之「NCC委員停職事件及其相關問題平議」專文及黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」可知，考量訴願係機關自省之救濟機制與國家通訊傳播委員會組織法第7條所揭職權行使之獨立性，亦即行政院釋憲聲請書所揭上訴人就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），上訴人作成之處分均經上訴人設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，要無相悖。且上訴人為審理訴願案件，已依訴願法第52條第1項之規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者亦超過法定1/2比例，符合訴願法第52條第2項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定。㈢依立法院院總第979號委員提案第7550號，立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1修正草案，明定對上訴人之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。」足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。㈣被上訴人前因違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，業經行政院新聞局以94年5月11日新廣四字第0940622547號及94年7月29日新廣四字第0940624043號行政處分核處在案；茲再違規，上訴人依同法第37條第1項第1款規定及參酌處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款第1目前段規定，並依行政罰法第18條第1項規定衡酌被上訴人歷次違規紀錄等情，裁處罰鍰20萬元，認事用法尚無不合。被上訴人訴稱於上訴人之裁處書送達前即已停止播送系爭節目乙節，按系爭節目違法事實已確認在先，被上訴人自認該節目有所不妥而主動停播，乃違法後之改正行為，尚不足影響上訴人就其改正前違法行為之裁處效力。被上訴人為衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法相關規定，竟任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯違應注意義務，應負法律責任等語。

四、原判決撤銷訴願決定，其理由略謂：㈠按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，被上訴人縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決，是本件雖被上訴人未就訴願管轄錯誤為指摘，本院亦得就此部分為職權調查。另法官審理訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。㈡上訴人主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對上訴人之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，本院以為所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字613號解釋意旨參照）。㈢又依中央行政機關組織基準法第3條第2款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。故訴願法第4條及第5條有關訴願管轄之規定，自應含括獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之情形在內。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者外，仍應依訴願法規定，而非依所謂之法理，定其訴願管轄機關。㈣我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4條規定，上訴人所屬委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6條第1項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又上訴人人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認上訴人機關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4條第8款規定之中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由上訴人管轄外，法律未就上訴人之業務監督另為規定，亦未就上訴人所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，上訴人既屬中央部會之地位，因之，其所為未經聽證程序之行政處分，其救濟自應依訴願法第4條第7款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。至於立法院第6屆第5會期院總第979號委員提案第7550號，關於立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16之1修正草案，明定對上訴人之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，乃立法考量之作為，與現行法制下訴願管轄機關之歸屬不能混一談。上訴人主張其得就所為行政處分之救濟自為訴願決定云云，於法未合，委不足採。㈤依訴願法第58條第1至3項規定可知，本件被上訴人不服上訴人95年8月4日所為之原處分而向上訴人提起訴願，上訴人應先為重新自我審查，其既未依被上訴人之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第58條規定之本旨，故原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應加以撤銷，由上訴人檢卷送請法定管轄訴願機關（即行政院）重行為適法之審議。而原處分於訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關重行審議，則原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要；至上訴人主張其他學者之主張，僅係學理上之探討，對於本院並無拘束力等語。

五、上訴意旨略謂：㈠原判決違反司法院釋字第613號解釋及中央行政機關組織基準法第3條第2款意旨，不當適用訴願法第4條第7款規定，上訴人設置訴願審議委員會受理自身所為未經聽證程序之具體個案決定行政處分之訴願案係合法合憲。

㈡司法院釋字第613號雖謂行政院依憲法第53條規定為國家最高行政機關，基於行政一體，須為包括上訴人在內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負責，並因上訴人施政之良窳，與上訴人所屬委員之人選有密切關係，因而應擁有對上訴人所屬委員之人事決定權。然此亦僅限於上訴人所屬委員之人事決定權部分，並未擴及其他事項。原判決顯然不當擅解及擴大司法院釋字第613號解釋意旨，致使行政院可就上訴人基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，顯已忽略司法院釋字第613號解釋所指「行政一體」，僅限行政院對上訴人委員之人事決定權，並未將行政院權力擴張至對個案具體決定之適當性及適法性監督。顯見該判決均未察覺行政一體下，仍有獨立機關存在之可能。㈢原判決以憲法第53條行政院為全國最高行政機關之行政一體規定及機械化操作訴願法第4條第7款規定，認上訴人對自身所為未經聽證程序之具體個案決定行政處分之訴願案無訴願管轄之權限為由，判決撤銷上訴人所為訴願決定，顯有不當適用法規之情形等語，為此請求判決廢棄原判決。

六、本院查：原判決認上訴人係中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關，故不服上訴人之行政處分者，其他法律無特別規定時，依訴願法第4條及第5條規定，應繕具訴願書經由上訴人向訴願管轄機關行政院提起訴願等情，業於判決理由內詳為論述。次按本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議亦已作成決議：「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185號、第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會(下稱通傳會)之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」是上訴意旨主張之論據，依本院上開決議，已難認有理。又本件所涉法律之見解，本院既已有一致之見解，上訴人聲請行言詞辯論，自無必要，併此指明。

據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異