最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第4號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年度判字第4號

上訴人

甲○○

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

乙○○

上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國96年10月25日臺北高等行政法院96年度訴字第422號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人經人檢舉於坐落臺北市中正區○○○街92號1樓建築物騎樓柱，未經許可擅自設置招牌廣告（廣告內容：明鏡法律事務所．．．，下稱系爭招牌廣告），案經臺北市政府工務局（建築管理業務自民國95年8月1日起移撥被上訴人）查認屬實，乃以95年3月17日北市工建字第09561262300號函通知上訴人上開行為未依建築法第25條規定申請設置許可，且不符臺北市廣告物暫行管理規則第28條第3款規定，限上訴人於文到10日內自行拆除。上訴人不服，第1次向臺北市政府提起訴願，經該府以95年7月19日府訴字第09584849900號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起50日內另為處分。」嗣經被上訴人依上開訴願決定撤銷意旨重新審查，審認上訴人行為屬未依建築法第97條之3第2項規定申請審查許可，且不符臺北市廣告物暫行管理規則第28條第3款規定，乃以95年7月28日北市工建字第09569271700號函限上訴人於文到10日內自行拆除。上訴人逾期仍未改善，被上訴人乃依建築法第95條之3規定，以95年8月23日北市都建字第09569874800號函處上訴人新臺幣（下同）4萬元罰鍰，並命於文到10日內依規定自行拆除（下稱原處分），上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：上訴人於82年6月21日設置系爭招牌廣告，依行為當時之法規，並無禁止設置或違規情事，原處分顯有違反處罰法定原則及從新從輕原則。建築法第97條之3第1項規定係於92年6月5日增訂公佈，臺北市廣告物暫行管理規則係於90年12月25日訂定發布，自無從溯及拘束上訴人於82年6月21日設置系爭招牌廣告之行為。系爭招牌廣告係平面附著於單一之外柱牆面上，並未違反臺北市廣告物暫行管理規則第28條第3款規定。系爭招牌廣告屬小型招牌廣告，依內政部招牌廣告及樹立廣告管理辦法第3條第1款規定，為免申請雜項執照之招牌廣告。是原處分顯有違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分。

三、被上訴人則以：建築法第95條之3及第97條之3規定公布施行後，系爭招牌廣告物仍持續設置使用，違法狀態繼續存在，被上訴人通知上訴人改善或補辦手續，並無溯及適用問題，前揭規定不僅規範公告施行後之招牌廣告，對公告施行前之廣告物，仍違法設置者亦在規範範圍內。又依同法第4、7、25條規定可知招牌廣告係雜項工作物屬建築物，非經申請主管機關審查許可並發給執照不得擅自使用，復以同法第97條之3第1、2項規定，雖一定規模以下之招牌廣告得免申請雜項執照，但仍應向主管機關申請審查許可，不得擅自建造使用，可知系爭標的仍需申請審查許可，上訴人未申請審查許可，係屬違法。原處分係針對上訴人持續違法設置廣告物之「狀態」，依建築法第97條之3規定為處分，與設置行為時點之法律規定無涉，並無此原則之適用。是原處分並無違法，本件上訴人之訴為無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）臺北市廣告物暫行管理規則第28條第3款規定所指「外柱及外柱間」不得設置招牌廣告，係指單一外柱及外柱與另一外柱間不得有招牌廣告物設置之謂，非單指外柱與另一外柱之中間之情形。查系爭招牌廣告係平面附著於單一之外柱牆面上，有照片可稽，並為上訴人所不爭，揆諸前揭規定，核屬於「外柱及外柱間」設置招牌廣告之情形甚明。又按建築法第97條之3第1、2項雖規定，一定規模以下之招牌廣告得免申請雜項執照，但仍應向主管機關申請審查許可，不得擅自建造使用。系爭招牌廣告物未依建築法規定，事先向被上訴人申請審查取得設置之許可，即擅自設置，不管規模如何或是否須申請雜項執照，均係違法。是上訴人有違反建築法第95條之3規定之行為，要堪認定。（二）按違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限，行政罰法第4條有明文規定。查系爭招牌廣告物之查報日為95年3月17日，已在建築法第95條之3及第97條之3規定公布施行後，上訴人行為屬未依建築法第97條之3第2項規定申請審查許可，且不符臺北市廣告物暫行管理規則第28條第3款規定，經被上訴人以95年7月28日北市工建字第09569271700號函限上訴人於文到10日內自行拆除。上訴人逾期仍未改善，被上訴人乃依建築法第95條之3規定，以原處分裁處上訴人4萬元罰鍰，並命於文到10日內依規定自行拆除，並無違反處罰法定原則。（三）按裁處後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定，行政罰法第5條固有明文規定。惟查原處分係以系爭招牌廣告查報時(95年3月17日)之現行建築法第97條之3第1項規定（92年6月5日增訂公布）及臺北市廣告物暫行管理規則(90年12月25日訂定發布)，為處罰依據，並無新舊法比較適用之問題，亦無違反從新從輕原則可言。（四）按建築法第97條之3第2項規定並非僅規範公告施行後之招牌廣告或樹立廣告行為，對公告施行前已存在之廣告物，亦為規範管理之範圍。系爭招牌廣告之查報日為95年3月17日，係於建築法第95條之3及第97條之3規定公布施行後，仍持續設置使用，違法狀態存在。縱系爭招牌廣告於82年間設置，惟依建築法第95條之3及第97條之3規定增訂公布前之同法第7條規定，樹立廣告及招牌廣告為雜項工作物，依同法第4條及第25條第1項前段規定，其建造或使用等，仍應申請審查許可。被上訴人於通知上訴人自行拆除後，上訴人逾期仍未改善，被上訴人乃依建築法第95條之3規定，以原處分裁處上訴人4萬元罰鍰，並命於文到10日內依規定自行拆除，於法尚無不合，亦無違反法律不溯及既往原則之情事。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院按：（一）招牌廣告係屬建築法第7條規定之雜項工作物，雜項工作物依建築法第25條規定應經主管建築機關之審查許可並發給執照，惟依建築法第97條之3第1項、第2項規定，一定規模以下之招牌廣告得免申請雜項執照，但仍應向主管機關申請審查許可，不得擅自設置招牌廣告或樹立廣告。又依建築法第95條之3規定：「本法修正施行後，違反第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」可知，建築法92年6月7日修正施行後，違反建築法第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，即生得對違反上開行政義務之建築物所有權人、土地所有權人或使用人依建築法第95條之3前段規定為罰鍰處分之法律效果，並得對上開違反行政義務之人為下命處分─命其限期改善或補辦手續，必要時尚得為其他下命處分─命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。罰鍰處分為行政罰，使個人承擔因違規行為而生之不利益，並有嚇阻其將來再度違法之功能；命限期改善或補辦手續之下命處分，及必要時得命限期自行拆除之下命處分，此二下命處分並非行政罰，乃為直接排除一定危險或具體危害，回復建築法所管制之秩序與安全之行政管制措施，至於採取何下命處分為必要、適合之行政管制措施，行政機關應以比例原則裁量之。上開法條所規定建築物所有權人、土地所有權人或使用人為建築法上之行政義務人，對設置招牌廣告或樹立廣告負有須經申請審查許可之行政義務，以達維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之目的（建築法第1條參照）。又干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務，而干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。建築法第95條之3規定即係以建築物為中心所課予之義務類型，屬狀態責任。申言之，建築物所有權人、土地所有權人對於設置招牌廣告或樹立廣告係以狀態責任承擔行政義務，固無疑義，而所謂使用人，即所有權以外，對招牌廣告等工作物具有事實上管領力而得加以使用者，亦屬狀態責任，從而應對招牌廣告等工作物所生之違反建築法秩序與安全負起排除義務；倘若狀態責任之義務人符合行政罰法所定故意過失之處罰要件，並得由主管機關據以裁罰，以制裁行政法上義務違反之行為。次按所謂法律不溯既往原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用；所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。倘該事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言。（二）上訴人為系爭招牌廣告之設置人，亦為系爭招牌廣告之實際使用人，被上訴人查報日為95年3月17日，已在92年6月7日建築法修正新增第95條之3及第97條之3規定公布施行後，系爭招牌廣告之設置未經向主管機關申請審查許可，且不符臺北市廣告物暫行管理規則第28條第3款規定「外柱及外柱間」不得設置招牌廣告等情，為原審所確定之事實。上訴人既係對系爭招牌廣告具有事實上管領力並實際之使用人，為建築法第95條之3規定之管制對象，屬狀態責任之義務人，揆諸首揭說明，應對系爭招牌廣告所生之違反建築法秩序與安全之狀態負有排除責任，且上訴人對於系爭招牌廣告之設置應符合建築法第97條之3第2項規定之申請審查許可，亦難諉為不知，其擅自設置系爭招牌廣告並未申請審查許可，即難謂無故意過失。本件姑不論上訴人所稱其設置系爭招牌廣告在82年間一事是否屬實，其均未依92年6月7日修正施行前（建築法第25條參照）或後之建築法申請審查許可，且違規狀態持續存在至95年3月17日查報日，則92年6月7日修正施行建築法第95條之3規定就該條文公布施行後始發生之事件或持續發生之事實自有適用，而不生法律溯及既往適用之問題。原處分依建築法第95條之3之規定，裁處上訴人法定最低額度4萬元罰鍰，並命上訴人於文到10日內自行拆除，於法並無不合。上訴人執詞指摘原處分違反法律溯及既往原則云云，並非可採。又上訴人主張：被上訴人95年7月28日北市工建字第09569271700號函限上訴人於文到10日內自行拆除，該函業經原審法院另案以96年度訴字第421號判決確認行政處分違法確定，本件原處分依據該函裁處，自失所附麗云云，惟原處分之罰鍰處分及下命處分，依建築法第95條之3規定並不以主管機關曾命受處分人限期改善或限期自行拆除為前提要件，故被上訴人95年7月28日北市工建字第09569271700號函是否違法，於原處分不生影響，是上開主張亦非可採。原判決並無判決不適用法規、適用不當或不備理由、理由矛盾之情事。此外，上訴人其餘所訴各節，無非係對原審取捨證據認定事實之職權行使，加以爭執，尚難謂原判決有違背法令之情事。綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異