最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第1319號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第1319號

上訴人

高鼎建設有限公司

代表人

張陳麗雪

訴訟代理人

蔡世祺 律師

訴訟代理人

賴伊信 律師

被上訴人

臺北市政府

代表人

郝龍斌

上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國98年3月18日臺北高等行政法院97年度訴字第2136號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人依據臺北市都市更新實施辦法規定向被上訴人申辦「臺北市○○區○○段○○段91地號等16筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都市更新計畫案），經被上訴人民國89年12月19日府都四字第8911328900號函（下稱原核准處分）准予辦理。嗣被上訴人審認上訴人迄96年11月尚未完成上開核准函所示附款（負擔），以96年12月4日府都新字第09606861400號函（下稱原處分），依行政程序法第123條第3款規定廢止上開原核准處分，上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：原核准處分為合法授益行政處分，其中說明二至說明八所示，均屬該處分主要規律內容，並非附款或負擔，被上訴人逕認之為負擔，已有未洽，而上訴人之所以未能完成都市更新，乃種種不可歸責於上訴人之事由所肇致，並無所謂「業務廢弛」之情形，非能依都市更新條例第56條第1項第2款之規定撤銷原核准處分，然竟遭原處分指未履行上開負擔，而依行政程序法第123條第3款，廢止原核准處分，原處分自屬違法。又系爭核准處分作成時之準據法臺北市都市更新實施辦法中，並未限制都市更新事業計畫經核准後應實施完成之期限，被上訴人於核准處分作成後3年內未曾聞問，迄96年9月13日始以府都新字第09630705600號函自定法令所無之期限，命上訴人修正預定實施進度報府核備，而上訴人亦於96年11月13日前向被上訴人報備，竟為被上訴人所不採。何況，上訴人已就系爭都市更新計畫案投注大量金錢、人力，遽以廢止，將阻礙該地區更新建設，影響上訴人及其他眾多第三人之權益，原處分竟濫用裁量而廢止原核准處分，亦有違法，應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：系爭核准處分函說明二至八，乃以附款方式明文要求上訴人應履行提供公益設施由臺北市信義區公所管理維護；價購或取得更新案內市有89、89-1、89-2號土地使用權同意書；開闢西側計畫道路等事項，此皆非上訴人之「法定義務」，亦非「依據法規規定所為之使用限制」，係屬附加於授益處分之特定作為、不作為義務，故顯為負擔無誤。本件96年廢止時與89年核准時已相距7年，且被上訴人已發函2次通知上訴人儘速辦理，惟上訴人除於89至90年間曾辦理申購市有土地事宜外，其餘6年均未完成其他負擔，被上訴人並未恣意行使其廢止權。再者，本件核准處分係依據臺北市都市更新實施辦法規定辦理，該實施辦法因都市更新條例自87年11月11日公布施行，經被上訴人於90年5月20日廢止，故有關都市更新事業計畫案之實施及監督管理事項，自應依都市更新條例辦理。上訴人於原核定之都市更新事業計畫第8章即清楚載明預定實施進度，本事業計畫核准日3年內完成都市更新，此為上訴人所擬具並明知，惟近7年間上訴人仍未能推展本件都市更新事業計畫，該當條例第56條第1項第2款「業務廢弛」事由，被上訴人已先請上訴人說明相關執行情形，嗣後再請上訴人修正預定實施進度並於96年11月13日前報府核備，惟查上訴人仍以陳述未辦進度之理由，並未修正預定實施進度，為保障更新案相關權利人之權益，被上訴人以原處分廢止核准函並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：綜觀系爭核准處分函說明二至八，並參酌上訴人原申請系爭核准案之內容觀之，說明二係敘明總獎勵建築容積額度、說明八乃提醒上訴人依計畫書內容及相關法令規定實施，可認僅係對人民之申請內容或範圍加以某種限制，但說明三至說明七《說明三課以公益設施委託管理及時限義務（申請建照前）、說明四係課予市有畸零地取得時限義務（申請建照前）、說明五則係課以聯外道路開闢之時限義務（本案開工前）、說明六課以捐贈公益設施之時限義務（申請建照前）、說明七係課以上訴人應令兒童遊憩場區分所有人於規約中載明無償供用之義務。》由於都市更新計畫以即時有效更新為原則，上開均係課以上訴人於申請書所載內容以外之義務，均屬原申請核定計畫內容所無，並均得單獨成立為行政處分，而得對之單獨爭訟，是以，系爭核准處分函說明三至七，則顯然課以上訴人承受其他義務，確為負擔無誤。上訴人於本件都市更新事業計畫書第8章內即清楚載明預定實施進度，表示自本事業計畫核准日3年內完成都市更新，並載明將於事業計畫奉核後6個月內提出申請建照開發。誠然都市更新本質上為長期計畫，期間隨時因應時勢更新計畫，報准延期，雖屬必要，惟主管機關基於公益，更無任其漫無期限、任意延宕之理。是按，都市更新條例第55條、第56條規定，都市更新事業即使於計畫期限內有業務廢弛之情狀，主管機關尚且得限期令其改善，何況於期限之外？系爭核准處分係依據都市計畫法授權制定之臺北市都市更新實施辦法規定而核定，嗣都市計畫法內關於都市更新部分，另以「都市更新條例」定之，自87年11月11日公布施行，此後臺北市有關都市更新事業計畫案之「實施」及「監督管理」事項，即應以都市更新條例為準據法。蓋都市更新期間，時事法令不無更迭，成案、實施、監督及完工之規範，自各依行為時法令定之，為當然之理。此與以新法之規範檢視已核准成案之相關都市更新計畫案成立與否或另要求補正要件有所不同，上訴人所為之主張，顯無理由。查系爭都市更新計畫自89年核准迄被上訴人96年為原處分，相距7年，距離原計畫核定期限超過4年有餘，上訴人仍未能推展本件都市更新事業計畫，就負擔而言，不僅關於洽購市有畸零地未果，舉凡洽臺北市信義區公所確認所捐贈公益設施內容、建設聯外道路等事項，足見使上訴人盡都市更新事業實施者之責任與義務者，無一完成。上訴人長期未能完成任何一項負擔，應即屬該當都市更新條例第56條第1項第2款「業務廢弛」事由，被上訴人即依都市更新條例第55條、第56條先後函請上訴人定期檢查並命改善。衡諸上訴人已延宕時程7年，被上訴人酌定2個月期限命上訴人修正預定實施進度核備，至為允當，然上訴人無能完成修正預預定實施進度報核，遑論履行負擔。上訴人未能於預定計畫期限內完成負擔義務，已該當行政程序法第123條第3款所謂之附負擔之行政處分，受益人未履行負擔之要件。系爭都市更新計畫案自89年12月19日核准迄今尚未依預定實施進度實施，亦未申請建築執照，部分土地及合法建築物產權業已移轉，此為上訴人所自承，被上訴人以原處分廢止系爭核准處分，核屬合義務之裁量。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：按行政程序法第123條第3款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」又「都市更新事業計畫核定後，直轄市、縣（市）主管機關得視實際需要隨時或定期檢查實施者對該事業計畫之執行情形」「前條之檢查發現有下列情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關應限期令其改善或勒令其停止營運並限期清理，必要時，並得派員監管、代管或為其他必要之處理：……二、業務廢弛。……」復為都市更新條例第55條、第56條第1項所規定。經查本件原判決以系爭核准處分函說明三至七，係課以上訴人承受申請都市計畫書所載內容以外之其他義務，應為負擔無誤。而本件系爭都市更新計畫自89年核准迄被上訴人96年為原處分，相距7年，距離原計畫核定期限超過4年有餘，上訴人仍未能推展本件都市更新事業計畫，就負擔而言，無一完成。上訴人長期未能完成任何一項負擔，應即屬該當都市更新條例第56條第1項第2款「業務廢弛」事由，被上訴人依都市更新條例第55條、第56條先後函請上訴人定期檢查並命改善，且未能於預定計畫期限內完成負擔義務，已該當行政程序法第123條第3款所謂之附負擔之行政處分，受益人未履行負擔之要件。而系爭都市更新計畫案自89年12月19日核准迄今尚未依預定實施進度實施，亦未申請建築執照，部分土地及合法建築物產權業已移轉，被上訴人以原處分廢止系爭核准處分，核屬合義務之裁量，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，依法自無違誤。而本件原處分乃係以上訴人違反行政程序法第123條第3款事由而廢止系爭核准處分，自無庸論述上訴人之行為與都市計畫法施行細則之關係，而上訴人因未能推展本件都市更新事業計畫任何一項負擔，即屬該當都市更新條例第56條第1項第2款「業務廢弛」事由，被上訴人依都市更新條例第56條先後函請上訴人定期檢查並命改善，亦符合該條例施行細則第27條之規定，而本件上訴人因未依預定實施進度實施，且未申請建築執照，亦即並無事業營運事實，尚難依上開施行細則第28條為停止營運及限期清理，從而上訴意旨指摘原處分應依上開施行細則第28條為審查，即無可採。再關於原核准處分所附說明四，對於課予市有畸零地時限義務，上訴人主張因逢土地合併使用同意書權利人林紹良失蹤，致無法辦理，惟查林紹良係85年失蹤，於91年9月30日經臺灣臺北地方法院判決宣告死亡，此有該院91年度亡字第43號判決附原處分卷第7、8頁可稽，而該事實應早為上訴人所知悉，自難諉為無法即時完成市有畸零地價購程序或取得土地同意書之理由。另上訴人主張已向板信商業銀行申辦土建融資核准在案，惟經被上訴人洽板信商業銀行詢問後得知該融資案並未成立（原處分卷第16頁）。再上訴人主張捐贈公益設施與臺北市信義區公所乙節係被上訴人在政策上已有改變，導致捐贈乙事遲遲無法確認，惟此復經被上訴人函請臺北市信義區公所提供意見，而該所亦於96年7月31日以北市信民字第09631500500號函（原處分卷第71頁）表示「仍可維持原核定之內容，然相關位置、內容、停車位等細節，自應與其協商後確定」，亦足見原處分並非未就上訴人所提有利之主張為裁量。又都市更新本質上為長期計畫，期間容有情事變更、法令更迭，未能於計畫書內所載期限完成更新計畫或負擔，即認其未完成計畫或未履行負擔，未免過苛，自宜隨時因應時勢更新計畫，報准延期，則屬必要，此可從被上訴人已酌定2個月期限命上訴人修正預定實施進度核備，可知上訴人於提出之系爭都市更新計畫案之事業計畫書第6章6－2各項獎勵額度計算說明一、(一)「都市更新計畫核准3年內提出申請建照開發，可獲得基準容積5%之獎勵。本案預定事業計畫奉准後6個月內提出申請建照開發，符合上述規定。」該期間並非不可修正，而該期間既非不變期間，則該核准都市更新事業計畫案之附款負擔，即亦可隨修正實施進度而變更，詎上訴人未能依被上訴人96年11月13日通知之2個月期限內完成預定實施進度核備，自未庸再論履行負擔，因而被上訴人以上訴人未能於期限內履行負擔，始發生廢止之原因，即該當行政程序法第123條第3款所謂之附負擔之行政處分，受益人未履行負擔之要件，於96年12月4日而廢止系爭核准處分，自無逾同法第124條行使廢止權之2年除斥期間。上訴人以依其未能於89年12月19日都市更新計畫核准後3年內提出申請建照開發，自已符廢止原因，而被上訴人迄96年12月4日始為廢止原核准處分，已逾上開2年之除斥期間，自無可採。此外，上訴人其餘主張，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷而摒棄不採部分泛言未論斷，自無判決不備理由之可言。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異