最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第44號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　99年度判字第44號

上訴人

甲○○○

被上訴人

內政部

代表人

丁○○

參加人

宜蘭縣頭城鎮公所

代表人

丙○○

訴訟代理人

曾文杞 律師

輔助參加人

宜蘭縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

林國漳 律師

上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國98年8月20日臺北高等行政法院98年度訴更一字第66號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人宜蘭縣頭城鎮公所（下稱頭城鎮公所）為辦理都市計畫體育場工程，需用坐落宜蘭縣頭城鎮○○○段拔雅林小段2-10及2-31地號（下稱系爭土地）等31筆土地及其土地改良物，由輔助參加人宜蘭縣政府（下稱宜蘭縣政府）報經臺灣省政府核准徵收，計畫進度為「預定自民國77年12月份起分期分段開工至92年11月底完工」，經行政院函准備查，交由宜蘭縣政府公告，公告期間自78年3月2日起至78年3月31日止。嗣上訴人自90年5月28日起迭以系爭土地被徵收後，並未按原定計畫興建體育場，卻於89年在體育場預定地興建頭城國中，原相鄰之頭城國中第二預定地則於88年興建體育場，顯與原徵收計畫不符為由，依都市計畫法第83條規定，向宜蘭縣政府聲請收回系爭土地。經宜蘭縣政府函復，以頭城鎮公所為增加徵收土地使用效能，為其他無違原徵收目的及用途之使用，與不依核准計畫使用情形有別，擬不准予聲請收回等由，報經被上訴人同意不予發還，宜蘭縣政府並以函知上訴人。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以93年訴字第1043號判決（下稱原審判決）上訴人勝訴，被上訴人不服，提起上訴，本院以98年度判字第459號判決廢棄原審判決，發回更審，經原法院以98年度訴更一字第66號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。嗣上訴人不服，復又提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：上訴人所有系爭土地於78年3月1日經被上訴人核准徵收，原徵收計畫係作體育場之用，惟自徵收迄83年間，閒置5年，頭城鎮公所皆未開始實施相關工程，而任由原土地所有人實施耕作，顯有未依徵收計畫開始使用之情事。又目前徵收之土地已供頭城國中使用，校區內之教室、體育館均非民眾所得使用，而系爭2-10地號土地實際作為頭城國中校區範圍內之教室使用，系爭2-31地號土地則大部分作為頭城國中校區範圍內之大門、守衛室、專科教室及道路使用，少部分為體育館坐落基地，本件顯有不依核准計畫使用之情事；頭城國中向上級所爭取之興建校舍經費，卻違法興建於體育場用地，頭城鎮公所向上級所爭取之興建綜合體育場經費，則違法興建於國中用地上，相關失職情形嚴重；被上訴人92年2月21日函，已說明宜蘭縣政府、頭城鎮公所及頭城國中已違法使用體育場用地，系爭土地業已該當收回之要件，被上訴人否准上訴人收回，自有違誤。另按都市計畫法第83條規定排除土地法第219條1年期限之規定，則關於是否未開始使用或是否未依核准計劃使用，均應視徵收計畫期限內使用之結果予以判斷，是以，關於5年收回權行使期限，殊無自徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起算之理，而應自使用期限屆滿之次日開始起算，上訴人並未逾越5年之收回權行使期限，本院97年2月份、97年10月份及97年11月第2次庭長法官聯席會議決議亦同此見解。最後，本件收回權性質與民法上買賣之「買回權」相當，系爭土地整體上已全部作為頭城國中校地之用，其法定地上權或租賃關係之存在，係就系爭土地之整體而言，故不應切割供作建築之基地或非供建築使用之土地而予以分開認定，是以，本件收回權之行使自不發生公益受有重大損害之可言，故仍無情況判決之適用餘地等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。被上訴人應作成准予上訴人按照原徵收價額收回系爭土地之行政處分。

三、被上訴人則以：系爭土地於77年核准徵收後，頭城鎮公所於83年就「全部體育場用地」發包整地，並興建400公尺田徑場，興建完成即開放民眾使用，並於該用地上舉行多項體育活動，就所徵收之全部土地整體觀之，顯已於計畫期限內依照原定興辦事業使用。本件土地既已依徵收計畫使用，不發生上訴人得照原徵收價額收回其土地之問題，被上訴人92年7月10日函同意宜蘭縣政府不予發還之意見，於法並無違誤，並無行政訴訟法第198條所稱「原處分或決定雖屬違法」之情形，不生是否適用情況判決之情事等語，資為抗辯。

四、參加人頭城鎮公所則以：本件用地機關即頭城鎮公所自83年起即接續施作田徑場、體育教室、體育健身中心工程，按司法院釋字第236號解釋意旨，應認就所徵收之全部土地整體觀察，已符原徵收計畫之目的與用途而為使用，並無未依原核准計劃使用之情事。再者，按本院74年度判字第1270號判決之意旨，系爭土地中，僅將其中一部借予宜蘭縣政府興建體育教室，仍併同田徑場、體育教室及健身中心，均開放一般民眾使用，殊無違於徵收計畫所定興辦「教育學術事業」之性質，洵非屬未依核准計劃使用之情形。尤其，本件宜蘭縣政府興建之體育教室，符合本件土地徵收興辦事業性質，且其基地面積僅占全部徵收土地面積之十分之一，比例亦微，就被徵收土地整體利用而言，殊難指係未依核准計畫使用。況頭城鎮公所已然依照原核准計畫使用，則縱嗣後對該土地另有使用或處分，即均屬土地所有權行使之範圍，不生原土地所有權人照徵收價額收回土地之問題矣。關於時效，都市計畫法第83條僅對於被徵收土地使用期限部分，排除土地法第219條第1項第1款之1年期間，至於收回之要件、行使收回權之期間並未排除土地法第219條之適用，宜蘭縣政府係於78年4月18日發予上訴人完竣，本件上訴人並未於徵收補償費發給完竣屆滿1年之次日起5年內提出照徵收價額收回其土地之聲請，上訴人請求按照原徵收價額收回，自屬無據。關於情況判決，行政訴訟法第198條關於情況判決雖僅規定於撤銷訴訟，依本院發回判決意旨，本件應有類推適用情況判決之必要等語，資為抗辯。

五、輔助參加人宜蘭縣政府則以：系爭體育場用地徵收案之徵收補償早於83年間即發給完竣，上訴人卻遲至90年5月28日始提出照價收回之聲請，不論係以「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日」或「上訴人知有未依核准徵收原定興辦事業使用之情形」為其5年之收回權行使期限之起算點，本件均已逾5年之時效期間，依行政程序法第131條第2項規定，其請求權已因時效完成而當然消滅。若行政法院認原土地所有權人請求收回，符合收回權之法定要件，准予收回，則徵收後行政機關所施作之建設，勢必拆毀，就人力、物力及其他人民對該設施之使用而言，對公益有重大損害，是以「申請收回之課予義務訴訟」殊有類推適用情況判決之必要。本件如原土地所有權人收回被徵收土地，對公共利益將造成如上所述之重大損害，相較之下，上訴人已依法領取各項徵收補償款，未受有損失，又系爭土地及其旁之其他土地均已列為公共設施用地，縱由上訴人收回，亦將無法為建築等使用，且難有脫售機會，顯然不具交易價值，此外，復未見上訴人有任何損害之證明，二相比較，當不宜由原土地所有權人收回徵收土地。因此行政法院作出的情況判決應認係具有正當性與合理性等語，資為抗辯。

六、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）查運動場用地及文中二用地之現況，可知運動場用地上之建設大部分為學校所需，除體育館之地下室及跑道於部分時間可供民眾使用外，其餘均已為頭城國中師生所用；而文中二用地上之建設，則屬綜合休閒設施，除籃球場於部分時間為頭城國中學生使用外，其餘悉為民眾休閒運動之用。亦即系爭運動場用地已作為頭城國中所使用，其主要用途即為學校，至於該用地上固有體育館之地下室及跑道於部分時間可供民眾使用，惟此相較於學校之主要使用，應屬增加效能之附帶使用，只是擴大學校之使用功能而已。被上訴人內政部及頭城鎮公所所為抗辯，顯然未由土地實際使用情形予以究明，有意忽略學校使用不僅止於教室而已，尚有屬於校區範圍內之其他公共空間等事實。次查，本件徵收範圍之右側部分，興建400公尺跑道，僅是徵收土地之部分使用，又依宜蘭縣政府教育局於82年11月3日召開研討會，結論內容所載，足證在前述跑道施工前之82年11月3日，宜蘭縣政府、頭城鎮公所已經發現文中二用地緊臨火車鐵道，並不適合作為學校用地，該徵收案未盡妥適，因而有文中二用地與體育場用地交換使用之議。是在跑道完工後，宜蘭縣政府編列預算，分二期興建「體育教室」，實係配合頭城國中而建。另頭城鎮公所自行編列預算以「體育教室」為名，興建一棟體育館，其地上2層部分亦提供頭城國中使用。反觀文中二用地需地機關為宜蘭縣政府，卻交由頭城鎮公所以頭城鎮運動公園名義發包施作之新建工程，即該文中二用地上無一校舍建築，且現況除籃球場同時提供頭城國中學生使用外，其餘均為開放空間供民眾休閒之用，足以證明文中二用地自始即朝運動公園之方向規劃，從未有何學校使用之建設。對照以觀，並由前述82年11月3日會議已有土地交換使用之議，並目前實際已有交換使用之結果，堪認本件體育場用地始終即以作為頭城國中使用之方向規畫。本件頭城鎮公所未依核准計畫使用之事實，足堪認定。（二）按都市計畫法第83條僅係對使用期限，明文規定排除土地法第219條1年之規定，而對土地法第219條其他規定之事項，如收回之要件、行使期間等規定並未予排除。準此，本件為臺灣省政府77年7月21日函核准徵收，依89年2月2日公布施行之土地徵收條例第61條規定，自應適用都市計畫法第83條及土地法第219條之規定。又因本件上訴人於90年5月28日向宜蘭縣政府所提照原徵收價額收回土地之申請，距土地法第219條78年12月29日修正公布已逾5年，且系爭徵收土地業於78年4月18日發給上訴人徵收補償完竣，上訴人之聲請，顯已逾請求權之時效。次按收回權之性質，屬從財產權保障觀點，基於土地徵收關係所衍生出專屬原被徵收土地所有權人之公法上請求權。其5年之行使期限，應屬時效之性質，而與除斥期間無涉。另上訴人所提本院97年2月份、97年10月份及97年11月第2次庭長法官聯席會議決議，均核與本件事實及適用法令情形不同，殊無適用之餘地。（三）又按行政訴訟法第198條關於情況判決雖僅規定於撤銷訴訟，惟依現行實務見解，及收回權之性質而言，並參以司法院釋字第534號解釋理由書意旨，行政訴訟法第198條第1項雖僅明文及於撤銷訴訟，但應得類推適用課予義務訴訟。綜合上述，本件上訴人既已逾土地法第219條行使收回徵收土地之請求權時效，其請求自屬無據；退而言之，即便上訴人請求收回徵收土地未逾越請求權時效，因系爭土地上業已興建頭城國中及體育館、田徑場，而耗費鉅資完竣，斟酌行政訴訟法第198條所規定斟酌事項，亦有類推適用情況判決之必要等詞，為其判斷之基礎。

七、本院查：(一)按89年2月2日公布施行之土地徵收條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理」。另78年12月29日修正前之土地法第219條規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」，即當時並無收回權行使期間之規定。78年12月29日修正公布之土地法第219條第1項則規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償費發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業用者」，即已明文規定收回權行使之期限。又依都市計畫法第83條第1項、第2項分別規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制」、「不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」，是都市計畫法第83條已對使用期限，明文規定排除土地法第219條1年之規定。準上，本件為臺灣省政府77年7月21日77府地四字第69530號函核准徵收，依前揭土地徵收條例第61條規定，自應適用都市計畫法第83條及土地法第219條之規定。又因本件被上訴人於90年5月28日向宜蘭縣政府所提照原徵收價額收回土地之申請，已於土地法第219條78年12月29日修正公布後，自應適用修正後之規定，合先敘明。(二)原審以上訴人於90年5月28日向宜蘭縣政府所提照原徵收價額收回土地之申請，於土地法第219條78年12月29日修正公布後，且系爭徵收土地業於78年4月18日發給上訴人徵收補償完竣，依土地法第219條規定，上訴人苟欲合法行使其收回請求權，自當於84年4月18日前為之，詎上訴人遲至90年5月8日始向宜蘭縣政府聲請照徵收價額收回系爭土地，顯已逾請求權之時效，因而為上訴人敗訴之判決，固非全然無見。惟查適用土地法第219規定，前提係以該徵收土地並非依都市計畫法而為之，倘係依都市計畫法而為徵收，因該法第83條對使用期限已明文排除土地法第219條第1項1年未依徵收計畫開始使用期間規定之適用。因而依都市計畫法徵收之公共設施保留地如有土地法第219條第2款「未依核准徵收原定興辦事業使用」情形者，原土地所有權人得自徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起聲請收回其土地，但不得超過該使用期限屆滿次日起之5年(內政部89年8月21日台（89）內地字第8970035號函參照)，而無適用土地法第219條第1項自徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起算之餘地。從而本件系爭土地是否屬公共設施保留地，究係依都市計畫法抑或土地法而為徵收，則攸關本件請求權是否已罹時效之認定。經查被上訴人於原審歷次陳明本件請求收回土地之時效，應以都市計畫期限屆滿為起算時點(見原審卷93年度訴字第1043號卷一第116頁、卷二第232頁、98年度訴更字一第66號卷第51頁)，而本件計畫進度期限乃為92年11月底(參原處分卷所附徵收計畫書)，倘若屬實，則本件上訴人於原計畫期限屆滿前之90年5月28日起申請收回土地，容或未逾其請求權時效。原審未予調查，即依土地法第219條第1項規定逕認上訴人請求收回土地已逾請求權時效，尚嫌速斷。次按本院98年度判字第459號判決發回意旨業已指明行政訴訟法第198條規定之情況判決應有類推適用於課予義務訴訟之必要。原判決既認系爭土地並非全部作為建築基地使用，若系爭土地遭上訴人收回，除體育教室及體育館所在基地以外之土地並非均當然有法定地上權或租賃關係存在，而系爭土地之整體利用性亦遭破壞，對上訴人及宜蘭縣政府、頭城鎮公所而言，同受其害，於公益亦難謂無重大損害。從而，即便本件頭城鎮公所有未依照核准計畫使用之情形，但綜合上訴人所受損害、防止方法（已興建完成，無法防止）及其他一切情事（系爭土地上業已興建，欲拆除回復原土地狀態，於公於私均屬有害）等，認為本件之情形，即使上訴人未逾越行使收回徵收土地之請求權之時效，亦仍有情況判決之適用必要等詞。嗣竟謂本件非逕類推適用情況判決為判決理由，爰不另為行政訴訟法第198條第2項之諭知，亦嫌理由矛盾。另按徵收土地依原核准計畫所定之使用期限使用，則其法定要件即已具備；縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價格收回其土地之問題。本件系爭土地於奉准徵收後，有無按原徵收計畫使用完畢，自有詳為調查審認之必要。經核本件上訴為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院更行審理，另為妥適之之裁判。

八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異