臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度簡字第33號

• 裁判案由: 廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 06 月 30 日
• 當事人: 中華電視股份有限公司

臺北高等行政法院判決
100年度簡字第33號原 告　中華電視股份有限公司
代　表　人　趙雅麗（董事長）住同上
訴訟代理人 曾大中律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代 表　人　蘇蘅（主任委員）住同上
訴訟代理人 鄭如芳
李德玲
王瓏玲
上列當事人間廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國99年11月29日院臺訴字第0990106391號、99年11月15日院臺訴字第0990105946號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
1 本件因屬關於公法上財產關係而涉訟，其涉訟標的之金額為新臺幣（下同）375,000 元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第3 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
2 本件原告起訴時，以陳勝福為代表人起訴，雖被告爭執其代表人資格尚未經被告許可，惟嗣後被告業以100年5月13日通傳營字第10041025790 號函許可，應認其資格業已補正。嗣原告代表人復變更為趙雅麗，並已經被告以100 年6 月17日通傳營字第10041035530 號函許可。本件由趙雅麗聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二造原就此所為之陳述，爰無贅敘之必要，合先敘明。
二、事實概要：
被告以原告經營之健康休閒頻道分別於（一）99年3 月14日1 5 時至16時播送之「花漾嘉年華」節目，由主持人與邀請至現場之來賓等探討「過敏性鼻炎- 健康通鼻法」，在節目中說明健康通鼻法可通鼻、消腫、止痛、抑制流感，且為純天然配方無副作用等語及（二）及99年3 月19日9 時至10時播送之同節目，由主持人與邀請至現場之來賓探討「父母如何幫助孩子長高又長腦」，節目強調「長高健骨法」是一個純天然漢方，可以長腦、長高、骨頭強健的全方位成長方法，前揭2 節目內容均明顯表現出媒體為某種商品宣傳之意涵，致節目未與廣告明顯分開，已違反廣播電視法第33條第1
項規定。被告依同法第43條第1 項第1 款、第44條第1 項第1 款規定及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點規定，分別以99年7 月26日通傳播字第09900189910 號、第09900196440 號裁處書（下合稱原處分），分別處罰鍰2 萬5 千元折合新臺幣7 萬5 千元及罰鍰10萬元折合新臺幣30萬元。原告不服提起訴願，均遭駁回，原告遂合併提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠依藥事法之規定，本案相關二節目均確屬藥物廣告：
⒈依藥事法第24條、第70條規定，利用傳播方法宣傳醫療效能，藉以達到招徠銷售目的之行為固為藥物廣告，惟縱只係宣傳內容暗示或影射醫療效能者，依藥事法規定仍屬藥物廣告；又依行政院衛生署91年9 月23日衛署醫字第0910062996號函釋、83年11月28日衛署醫字第83068006號函、81年1 月6 日衛署醫字第1001162 號函釋意旨，可知醫療之核心概念在於「治療、矯正或預防人體疾病、傷害、殘缺」目的，故前述藥事法第24條、第70條所稱「醫療效能」乙語，自當係指治療、矯正或預防人體疾病、傷害、殘缺之效能。
2.查本件被告原處分均以原告播送之節目內容明顯涉有為特定商品推介宣傳為裁罰，惟細究系爭節目內容，均係在宣傳治療、矯正或預防人體疾病、傷害、殘缺之效果，當屬宣傳醫療效能無疑。從而原告利用電視節目之傳播方式宣傳醫療效能而為銷售，自符合藥事法第24條、第70條有藥物廣告之要件，故依藥事法規定，本案二節目皆確屬藥物廣告。
3.被告分別查獲原告經營頻道99年5 月1 日及3 日宣播「花漾嘉年華（迅速成長法）」節目、99年6 月16日查獲原告經營頻道宣播「花漾嘉年華（大樹成長法）」等節目紀錄，並函轉台中市政府辦理，嗣經台中市政府99年8 月31日府授衛藥字第0990250235號處分書，認該等節目屬違規藥物廣告，依違反藥事法第66條第1 項規定裁罰在案。足見無論被告或主管藥事之台中市政府，均依法認定與本件相同之「花漾嘉年華」節目型態屬於藥物廣告，並認應歸由衛生機關之台中市政府主管，顯見本案二節目確實屬於藥物廣告。
㈡本案相關二節目涉及藥物廣告，應由衛生主管機關依特別法位階之藥事法管轄，方屬適法：
⒈依藥事法第1條、第2條並同法第66條第3項規定可知，傳
播業者播送違規藥物廣告，係屬優先依藥事法規範事項，並由衛生主管機關管轄。查本案相關二節目屬於藥物廣告，前已敘明，原告宣播未經核准之藥物廣告，顯然構成違反藥事法第66條第3 項規定，自應依藥事法第1 條、第2
條所定，優先適用藥事法。
⒉又中央法規標準法第16條前段規定，不同法規間就同一事項均有規定時，應視彼此間有無特別規定之關係，以決定優先適用何項法規。今本案藥物廣告事項，分別關涉廣播電視法與藥事法之規定，其中廣播電視法係針對節目及廣告管理所為之一般規範（廣播電視法第三章、第四章規定參照），而藥事法則係僅就廣告事項中之藥物廣告部分特別加以規定，是就藥物廣告之法律適用而論，藥事法相對於廣播電視法，顯屬上開中央法規標準法第16條前段所指之特別法地位，故雖與廣播電視法規範之廣告或節目有所相關，然在符合藥物廣告之要件下，本案相關二節目確應適用藥事法，而歸由衛生主管機關管轄。
㈢若不論特別法問題，本案被告之裁罰仍違反行政罰法第24條第1 項本文與同法第31條第2 項前段規定，構成違法：
⒈按行政罰法第24條第1項本文、第31條第2項前段規定，就同一違反行政法上義務之行為，若同時該當不同行政法規之罰鍰處罰要件，應比較法定最高罰鍰之數額高低，依法定罰鍰數額最高之規定進行裁處，並由主管法定罰鍰數額最高規定之機關享有管轄權。
⒉本件原告客觀上同一之播送「花漾嘉年華」節目行為，依藥事法第24條、第70條規定應視為藥物廣告，並由衛生主管機關以原告播送前未取得中央或直轄市衛生主管機關之核准，已違反藥事法第66條第3 項規定，應依藥事法第95條第1 項裁罰。又同時該當廣播電視法第33條第1 項前段規定而應處罰鍰時，依首開行政罰法之規定，尚不得分別處罰，而須比較各別法定最高罰鍰數額高低，以為適用。其中違反廣播電視法第33條第1 項前段部分，罰則為同法第43條第1 項第1 款規定，法定最高罰鍰數額為新台幣60萬元；至於違反藥事法第66條第3 項部分，罰則為同法第95 條 第1 項規定，法定最高罰鍰數額為新台幣500 萬元；二相比較下，藥事法第95條第1 項規定之法定最高罰鍰數額，顯較廣播電視法第43條第1 項第1 款規定為重，是就播送「花漾嘉年華」節目之裁罰依據與管轄，自應由衛生主管機關依藥事法第66條第3 項規定辦理，方屬適法。⒊承前述，被告就上開二項事實之裁處，俱未遵守行政罰法第24 條第1項本文與同法第31條第2項前段規定，自難謂
無不適用法則之違法。
㈣就涉及藥事法之廣告事件，行政上早已決議應先交由衛生單位核處，故被告先行處置難謂合法：
⒈查行政院新聞局前曾於86年8 月7 日邀集行政院衛生署、台灣省政府衛生處、新聞處、台北市政府衛生局、新聞處、高雄市政府衛生局、新聞處、行政院新聞局法規暨訴願委員會、廣播電視事業處等單位召開協調會議，會後行政院新聞局並以86年8 月21日第050669號函通知各縣市政府該次會議內容，其中於說明三指出：「…依『藥事法』立法意旨窺之，衛生主管機關對有線電視系統（含『有線電視節目播送系統』）播出未經衛生單位審查之藥物廣告，可直接依『藥事法』加以核處。」，又決議部份第1 點則申明：「系統業者或頻道商若播出之廣告有違反「藥事法」第66條之情事，由衛生行政機關逕依「藥事法」第95條處分系統業者或頻道商…」，是以對於涉及違反藥事法之藥物廣告事件，行政上已明白依法決議應逕由衛生單位審認核處。
⒉本件不僅涉及被告職掌之廣播電視法，同時與現行藥事法第66 條第3項規定之媒體業者播送未經核准藥物廣告有關，依上開協調會議之決議，自應由衛生主管機關辦理，方符法律與行政作業之規則；惟被告卻逕為本件處分，顯違背上揭決議與藥事法規定，自有違法情形可指，而無可維持。
㈤訴願決定指藥事法規範對象僅為藥商（廣告託播者）等說法，與法制不合：
⒈按現行藥事法第66條第3項確係針對媒體業者進行規範，
並定有最高達500 萬元之罰則。查本件訴願決定書中所稱「藥事法與廣播電視法之規範對象分別為藥商（廣告託播者）及媒體業者，兩者之行為主體及違法行為不同」乙語，顯與首揭藥事法第66條第3 項、同法第95條第1 項之明文處罰媒體業者規定相悖，該見解自不足採。
⒉次按司法院釋字第503號解釋文及最高行政法院94年6月份庭長法官聯席會議決議之意旨，縱一行為所觸犯之不同法規間，其處罰目的及處罰要件並不相同，仍有一事不二罰原則之適用，應擇一從重處斷。本件訴願決定書雖指稱廣播電視法第33條第1 項規定並不以違反藥事法為核處之裁量要件，並未侵越衛生主管機關權限，而藥事法與廣播電視法之規範對象行為主體及違法行為不同，構成要件、法規管制目的亦異，係為達成個別行政目的而訂定不同之法律，並無特別法與普通法之關係，被告依職權審理處分媒體業者，與衛生主管機關依其權責裁罰藥商（廣告託播者），均屬與法有據，並無行政罰法第24條第1 項規定之適用，更無違反一事不二罰原則等語。然有關藥事法與廣播電視法之規範對象均涵蓋媒體業者，已釐清如前；至於藥事法與廣播電視法間，雖兩者之構成要件不同，法規管制目的亦異，惟原告之同一播送「花漾嘉年華」節目行為卻同時該當兩者法規，依上揭釋字第503 號解釋及最高行政法院決議之論述，本件裁罰自有一事不二罰原則之適用，訴願決定之主張洵不可採。
⒊實務上，衛生主管機關依藥事法第66條第3 項處罰媒體業者之案例所在多有，訴願決定主張所謂藥事法與廣播電視法之規範對象，分別為藥商（廣告託播者）及媒體業者之說法，顯與現行實務相違，難受檢驗。
⒋另按台北市政府衛生局亦有依藥事法第66條第3 項規定，而以99年12月22日北市衛藥食字第09945920000 號行政處分( 請參見原證七) 裁罰原告之行政作業程序可知：
⑴該案衛生主管機關依據藥事法，不僅處罰藥商天地五行生物科技有限公司（即廣告託播者），同時亦處罰宣播之媒體業者（即原告），故訴願決定所謂藥事法與廣播電視法之規範對象，分別為藥商（廣告託播者）及媒體業者之區隔說法，不攻自破。
⑵被告身為傳播事業主管機關，將查獲涉及藥事法第66條之藥物廣告事項，移交由衛生主管機關處理，其做法顯係遵照前揭行政院新聞局86年8月7日邀集廣電及衛生主管單位召開之協調會議決議要求（請參見原證六），符合行政作業之規則。
⑶被告身為傳播事業主管機關，就涉及藥事法第66條第3
項規定之媒體業者，另依廣電法規裁罰同一違規行為，顯已違反「一事不二罰」之法治原則。故本案二訴願決定俱主張謂：「藥事法與廣播電視法之規範對象分別為藥商（廣告託播者）及媒體業者，其行為主體…不同」等語，顯與事實不符，殊無可採。
㈥被告所為之原處分形式上雖係以被告名義製作，且以被告機關主任委員職銜用印而具有行政處分之外觀，惟其實質上係由被告機關以分組委員會決議做成，違反被告組織法關於授權之規定，違反行政程序法第111 條第6 款後段之規定。
⒈按被告組織法第8條第1項、第2項第5款，關於通訊傳播業務之處分案，僅能由被告機關之決議行之，不得授權內部單位分層負責，換言之，經被告授權之內部單位，就關於上開條文所揭之事務，並無權限加以決議。
⒉查分組委員會雖係依組織法第9條第4項由被告委員會議決議召開，然該條項並未規定「分組委員會」得取代「委員會」就組織法第8條第2項所規定之事項進行決議，而且觀諸分組委員會決議之事務最終係以被告機關之名義製作，並以被告機關主任委員職銜用印，可知其無獨立對外之權限，僅為經被告機關授權之內部單位。故對於通訊傳播業務之處分案，並無審議權限，詎被告機關仍以分組委員會之決議做成系爭2 處分，顯有行政程序法第111 條第6 款所定缺乏事務權限之瑕疵。
㈦退步言之，縱認分組委員會係屬被告機關委員會議之另一種型態，並非其內部單位，然其據以組成之國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點（下稱處分案作業要點）第5 點顯然牴觸母法即組織法第9 條第3 項之規定，依中央法規標準法第11條規定，應屬無效，分組委員會據以作成決議，亦屬違法。
⒈依組織法第9條第3項前段、第4條第1項前段，可知委員會決議，至少需委員4人以上同意行之，合先敘明。
⒉查被告為處理組織法第8 條第2 項第5 款案件，，其作業要點第5 點前段規定「分組委員會議，由委員三人組成」，故縱使分組委員決議係經由分組委員會全體同意行之，仍無從達到母法即組織法關於會議決議之最低可決數（4
人）。
⒊故上開作業要點第5 點係牴觸組織法就被告機關會議可決數最低門檻之規定，依中央法規標準法第11條，該作業要點應屬無效，而經被告機關授權之分組委員會據以作成決議，自屬違法。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。四、被告則以：
㈠依廣播電視法第33條第1項、第42條第2款、第43條第1項第1款、第44條第1項第1款規定，及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（以下簡稱「處理要點」）第2 點第1 款規定，被告處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（表二：電視事業適用）及違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於依廣播電視法第43條至第44條、第45條之1 或第49條裁處罰鍰之案件；同處理要點第5 點規定：「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項（依電視事業適用之罰鍰案件違法行為評量表規定，考量項目包括：違法情節、事業3
年內受裁處次數及行政罰法第18條第1 項所定之情事等）並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」
㈡查本件被告分別於99年4月14日以通傳播字第09948015010號、99年4月15日通傳播字第09948015830號函請原告陳述意見，經被告分別審酌意見陳述書及相關事證後，於99年7 月23日召開第241 次分組委員會議決議，認為節目表現聚焦於特定商品之介紹，廣告意圖明顯，致節目未與廣告明顯分開，應依廣播電視法規定核處，此有原處分案卷附被告第241 次分組委員會議紀錄及節目側錄光碟可稽，違法事實足臻明確。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，核無違誤。
㈢次查原告主張「系爭二節目不僅事涉廣播電視法，各自之同一播送行為尚因涉及宣傳醫療效能及推介產品，而與藥事法規定之藥物廣告有關，認應依藥事法處置，方屬適法」：
⒈查藥事法第66條第3項及廣播電視法第33條第1項前段規定，前者目的在於保障國民健康、避免民眾因誤信廣告而濫服藥物；後者之目的則在於保障公眾視聽權益、使收視戶得到完整之節目訊息而不被干擾，是以兩法規之規範目的、構成要件與法律效果均不相同，並無特別法、普通法之關係。依藥事法第24條、第70條所稱「醫療效能」，當指治療、矯正或預防人體疾病、傷害、殘缺之效能而言；原告利用電視節目之傳播方式宣傳醫療效能，並經被告認定均在為特定商品從事宣傳銷售，此自符合藥事法有關藥事廣告之要件，且據臺中市政府99年8月31日府授衛藥字第
0990250235號裁處書可知，該府亦認定該等節目屬違規藥物廣告無誤。
⒉系爭處分係依廣播電視法第33條第1項規定核處原告「節
目未與廣告明顯分開」之違規行為，而該條規定乃要求廣播電視於節目品質上，應維持節目完整性，防止於節目進行中、非屬廣告時段，為特定商品宣傳或廣告之行為，即節目之起始與結束，收視戶應得到完整之節目資訊與不被干擾之視聽權益，同時亦在避免使消費者在未有防禦心理下，受置入廣告影響而不自覺，有害公眾利益。因此，法律既已明示，任何與廣告宣傳有關之內容，即均不得於節目進行時段出現。原告經營電視事業多年，理應熟稔各相關法規，況原告前因違反相同規定，3年內業經被告分別
裁處1次、7次在案，詎仍故違法令，難辭其責。再者，被告乃通訊傳播之主管機關，故傳播業者播送之節目是否構成「節目未與廣告明顯分開」，自有認定權限，且由廣播電視法第33條第1項規定觀之，傳播業者播送節目中宣傳
推介產品是否經衛生主管機關核准，或是否違反藥事法相關規定，並非該條之構成要件，系爭處分自難謂侵越衛生主管機關權限。
⒊再查臺中市政府99年8月31日府衛藥字第0990250235號裁
處書(原證五)，係衛生機關依據該管衛生法令，查察原告於99年4月7日、5月1日、5月3日、6月15日、6月16日、7
月15日及20日播出之節目內容，因藥商(廣告託播者)未申請廣告核准即宣播「衛爾好長骨補髓精」產品廣告，爰核處藥商天地五行生物科技有限公司；後雖經臺北市政府衛生局依前揭臺中市政府裁處書認定前揭刊播內容為違規廣告後，復依藥事法第66條第3項「傳播業者不得刊播未經
中央或直轄市衛生主管機關核准、與核准事項不符、已廢止或經令立即停止刊播並限期改善而尚未改善之藥物廣告」規定，續行核處傳播業者(原證七：99年12月22日北市
衛藥食字第09945920000號裁處書)，然核與本案被告機關依職權查處原告於3月14、19日播出「花漾嘉年華」節目
未與廣告明顯分開之違法行為並不相同，屬不同之數行為。按「一行為不二罰」原則，係指行為人同一違法行為，不應受到兩次以上相同性質及目的之處罰，故本案是否有違一行為不二罰原則，關鍵在於違規行為數之認定。承前所述，原告數個違規行為之事證，應依其個別行為予以處罰，難謂有違反一行為二罰之情事，被告與衛生機關各依職權查察、審理並處分，誠無不當。
⒋另按行政罰法第24條第1項、第2項規定，復參照司法院釋字第503號解釋之解釋理由書意旨可知，一行為違反數行
政法上義務時，如各該處罰之性質、種類及目的不同，必須併予處罰始能達行政目的者，即無違反一行為不二罰原則。對於藥事法要求傳播業者應於播送藥物廣告前加以審查其核准文件，今因原告自身怠惰所致之不作為而任由藥物廣告一再播送，致遭受臺北市政府衛生局之裁罰，核屬有理。又原告對於藥物廣告不以廣告的形式呈現，而迭將商品訊息融入節目中播送，其混淆收視大眾之企圖甚明，主觀上應有過失，被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法並無不當。
⒌末查原告主張系爭節目依藥事法第70條規定應視為藥物廣告而由衛生主管機關管轄，即表示原告亦承認系爭節目實為廣告而未詳加區分，違反廣播電視法第33條第1項前段
規定之事實洵屬明確，其所辯者顯為推諉卸責之詞。
㈣作成系爭處分之分組委員會並非內部單位，將系爭處分交由分組委員會審議，於法並無不合。
⒈按被告機關組織法第8條第1項及同條第2項第5款規定所稱不得為前項之授權，係指不得授權內部單位而言，而依同法第9條第4項規定被告機關分組委員會係屬另一種委員會形態，並非內部單位，自不在同法第8條第2項禁止授權範圍之列。
⒉再者，依被告機關處理公告案許可案及處分案作業要點第2 點規定，委員會議於審議案件時，綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量及時程急緩等因素，得依被告機關組織法第9 條第4 項規定，交由分組委員會議審議；同要點第3 點第20款復規定，依廣播電視法裁處之罰鍰逾法定罰鍰最高額之2/3 以上或罰鍰額度新臺幣100 萬元以上者應提報委員會議審議，不得交由分組委員會議決議。而原處分之裁罰金額未達上開金額，故交由分組委員會議審議，且依上述作業要點第6 點規定，分組委員會議由委員3 人組成之，其決議應以全體委員同意行之，該次分組委員會議委員出席人數亦符合上揭規定，於法並無不合。
㈤廣播電視傳播效果無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡社會責任，不得有濫用自由情事。原告經營電視事業應善盡審查義務，惟任令其節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，依行政罰法第7 條規定，自應就其違法行為負法律上責任。原告所辯理由，核不足採，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：
㈠本件⑴有無一事不二罰，而有應依行政罰法第31條第2 項規定，由藥事法主管機關管轄規定之適用？⑵被告審議委員會由「分組委員會」決議作成之處分，是否合法？
六、經查：
㈠本件事實概要欄所述事實，有被告側錄節目光碟、被告99年7 月23日召開第241 次分組委員會會議記錄及附件、原處分書等件影本附卷可稽，並為兩造所不爭執，其事實堪以認定。
㈡相關法規:
廣播電視法
第2條第1項第3款:「本法用辭釋義如左：．．三、稱廣播、電視電台者，指依法核准設立之廣播電台與電視電台
，簡稱電台。．．」
第33條第1項前段:「電臺所播送之廣告，應與節目明顯分開．．」
第43條第1項第1款:「有左列情形之一者，電視事業處五千
元以上、二十萬元以下罰鍰；廣播事業處三千元以上、三萬元以下罰鍰：一、經警告後不予改正，或在一年以內再有前條情形者。」
第44條第1項第1款:「廣播、電視事業有左列情形之一者，
除處三萬元以上、四十萬元以下罰鍰外，並得予以三日以上、三個月以下之停播處分：一、一年內經處罰二次，再有前二條情形者。」
藥事法第66條第3項:「傳播業者不得刊播未經中央或直轄市衛生主管機關核准、與核准事項不符、已廢止或經令立即停止刊播並限期改善而尚未改善之藥物廣告。」
行政罰法
第24條:「(第1項)一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。．．(第2
項)前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁
處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行
政目的者，不得重複裁處。」
第31條:「(第2項)一行為違反數個行政法上義務而應處罰鍰，數機關均有管轄權者，由法定罰鍰額最高之主管
機關管轄。法定罰鍰額相同者，依前項規定定其管轄
。(第3項)一行為違反數個行政法上義務，應受沒入或其他種類行政罰者，由各該主管機關分別裁處。但其
處罰種類相同者，如從一重處罰已足以達成行政目的
者，不得重複裁處。」
準此，一行為違反數個行政法上義務，應受處罰種類相同者，如從一重處罰不足以達成行政目的者，仍得重複裁處。
㈢原告對於其分別於99年3 月14日15時至16時及99年3 月19日9 時至10時播送之「花漾嘉年華」節目內容，涉有節目未與廣告明顯分開，違反廣播電視法第33條第1 項規定一節，並無爭執，原告主張略以渠該二次播送行為，除違反廣播電視法第33條第1 項外，另有違反藥事法第66條第3 項規定，依行政罰法規定，應由處罰較重之衛生主管機關處罰，被告欠缺事務管轄權云云。惟查「一行為不二罰」原則，係指行為人同一違法行為，不應受到兩次以上相同性質及目的之處罰，故本案是否有違一行為不二罰原則，關鍵在於違規行為數之認定。而查廣播電視法第33條第1 項前段「電臺所播送之廣告，應與節目明顯分開」係課依法核准設立之廣播電台與電視電台即原告以「作為義務」，而藥事法第66條第3 項「傳播業者不得刊播未經中央或直轄市衛生主管機關核准．．之藥物廣告」，則係課傳播業者即原告不作為之義務，二者係屬不同之義務態樣；再者，「節目應與廣告明顯分開」之規定乃要求廣播電視於節目品質上，應維持節目完整性，防止於節目進行中、非屬廣告時段，為特定商品宣傳或廣告之行為，即節目之起始與結束，收視戶應得到完整之節目資訊與不被干擾之視聽權益，同時亦在避免使消費者在未有防禦心理下，受置入廣告影響而不自覺，而有害收視大眾之利益；至於藥事法第66條第3 項規定傳播業者不得刊播未經衛生主管機關核准之藥物廣告，其目的則在於保障國民健康、避免民眾因誤信廣告而濫服藥物致危害民眾健康或有重大危害之虞，二者處罰之種類雖同屬罰鍰，惟二者並非直接關連，關係密不可分，蓋藥物廣告亦有已經主管機關核准，而於播送時違反「節目應與廣告明顯分開」之規定，而應依廣播電視法第33條第1 項處罰者；且二者規範目的、構成要件與法律效果均不同，處罰之性質及目的亦不同，被告主張必須併予處罰始能達行政目的，並無違反一行為不二罰原則，核與行政罰法第24條第2 項後段不得重複裁處之規定，並無違背，原告就此所為之主張，尚無可採。另查廣播電視法第33條第1 項前段所處罰者係違反「電臺所播送之廣告，應與節目明顯分開」之行為，而藥事法第66條第3 項則係處罰違反「傳播業者不得刊播未經中央或直轄市衛生主管機關核准．．之藥物廣告」之行為，二者規範事實不同，非屬中央法規標準法第16條前段所規定之「不同法規就同一事項均有規定」之情形，即不生普通法與特別法之問題，原告主張上開藥事法規定為廣播電視法規定之特別法云云，亦無可採。
㈣本件被告審議委員會由「分組委員會」3人決議作成處分，
其組織不合法。
⑴相關法規:
國家通訊傳播委員會組織法
第4條第1項:本會置委員七人．．
第8 條:本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部
單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。
下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：．．五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。
第9條第3項:
會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。各委員對該決議得提出協同意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布之。
第4 項:
本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。
被告處分案作業要點
一、被告處理其組織法第8 條第2 項第5 款案件，為兼顧
人民權益及行政效能，特訂定本要點。
二、委員會議審議案件，於綜合考量裁量性質、管制程度
、權益影響、案件數量及時程急緩等因素，得依本會
組織法第九條第四項規定，交由分組委員會議審議。
三、下列許可案及處分案應提報委員會議審議，不得交由
分組委員會議決議：．．（二十）依廣播電視法裁處
之罰鍰逾法定罰鍰最高額之2/3 以上或罰鍰額度新臺
幣100 萬元以上者應提報委員會議審議，不得交由分
組委員會議決議
六、分組委員會議，由委員三人組成之。
分組委員會議每星期召開二次為原則，其決議應以全
體委員同意行之。
⑵經查，原告系爭二次違反廣播電視法第33條第1 項之播送行為，均係經被告99年7 月23日第241 次分組委員會會議經由3 位分組委員審議通過，作成系爭2 原處分，有該分組委員會會議委員會記錄附於原處分卷可參，並為兩造所不爭執。原告主張由3 位分組委員審議通過處分，為不合法，被告雖辯稱略以: 依其機關組織法第8 條規定，通訊傳播業務處分案之審議，僅不得以委員會議決議授權內部單位分層負責，依同法第9 條第4 項規定，其得經委員會議決議，召開分組委員會議，而該分組委員會係屬另一種委員會形態，並非內部單位，自不在同法第8 條第2 項禁止授權範圍之列。又依被告處理處分案作業要點第2 點規定，委員會議於審議案件時，除有同要點第3 點第20款規定情事外，得依其組織法第9 條第4 項規定，交由分組委員會議審議，本件並無該除外情事，故交由分組委員會議審議，且依上述作業要點第6 點規定，分組委員會議由委員3 人組成之，其決議應以全體委員同意行之，該次分組委員會議委員出席人數亦符合上揭規定，於法並無不合等語，固非無見；惟查，其組織法第4 條第1項 規定其委員共7 人，第9 條第3 項復明定會議之決議，應以「委員總額過半數」之同意行之，亦即其所有會議之決議，應有4 人同意方屬通過，係採合議多數決；且其第9
條第4項 僅規定「得經委員會議決議，召開分組委員會議」，並未規定分組委員人數得少於「委員總額半數」，故雖其分組委員係由委員擔任，如同被告所稱「分組委員會」係屬另一種委員會形態，得為決議，然在組織法無特別規定之情形下，其決議仍應受「委員總額過半數之同意」之限制，方能屬合法有效。被告自行訂定之「處分案作業要點」並無法律授權，僅具行政規則性質，則其第6 點自行規定「分組委員會議由委員3 人組成之，其決議以全體委員同意行之」，除其比照立法院等機關分組委員會議之決議，仍送請委員會(大會) 決議外，其僅以委員3 人之同意決議，即作成本件處分案審議之決議，自已牴觸母法即組織法第9 條第3 項之規定，其決議難認為合法。本件被告係依99年7 月23日第
241 次分組委員會決議，據以作成原處分，分別處原告2 萬5 千元折合新臺幣7 萬5 千元及10萬元折合新臺幣30萬元罰鍰，依上說明，參與決議作成處分之分組委員會組織既不合法，原處分尚有違誤，訴願決定予以維持，亦嫌疏略，原告執以指摘，為有理由，均應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。
七、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233 條第1
項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　6　　 月　　30　　日臺北高等行政法院第五庭
法 官　 黃清光
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　7　　 月　　4 　　日書記官 方偉皓