臺北高等行政法院判決

原告

陳怡佩

被告

法務部

代表人

曾勇夫（部長）住同上

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國100年4月15日院臺訴字第1000095310號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠按司法院於92年9月17日以(92)院台廳行一字第23681號令，略以依行政訴訟法第229條第2項之規定，將同條第1項之簡易案件金額（價額）提高為新臺幣（下同）20萬元，並於93年1月1日實施；嗣依99年1月13日修正公布，同年5月1日施行之行政訴訟法第229條第1項規定，簡易案件金額（價額）提高為40萬元。

㈡經查本件原告係因不服被告於99年10月26日以法利益罰字第0991112435號處分書（以下簡稱原處分）裁處其罰鍰130,500元而涉訟，其爭執標的之金額為130,500元，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應依簡易訴訟程序進行之，併不經言詞辯論而為判決，合先敘明。

二、事實概要：緣原告之配偶即訴外人莊俊凱於臺北市立圖書館擔任秘書室主任一職，乃公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員，原告則屬同法第3條第1款所定之關係人，依同法第9條規定，原告不得與其配偶莊俊凱所任職服務之臺北市立圖書館間為買賣交易行為。嗣經被告查得原告在98年2月9日，於臺北市動產質借處架設之臺北市政府惜物網（以下簡稱惜物網），以130,500元標得臺北市立圖書館拍賣之使用年限屆滿之館長座車1輛（以下簡稱系爭拍賣車輛），並於98年2月10日繳費取車完成交易，有違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定之情形，乃依公職人員利益衝突迴避法第15條規定，於99年10月26日以原處分裁處原告交易行為金額1倍之罰鍰計130,500元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠按被告96年11月27日法政字第0961117702號函（以下簡稱被告96年11月27日函）釋，就受公職人員利益衝突迴避法規範之公職人員向任職機關購買產品，是否違反利益衝突迴避法，於說明二略以「……，且出售產品之價格（包括員工優惠價）係具有普遍性、一致性之公定價格，則受本法規範之公職人員及其關係人，以公定價格向機關購買前揭產品，應無違反本法規定。」等語。查本件系爭拍賣車輛之拍賣底價訂定合理且決標價格高於市場價格，依上開函釋，自無違反公職人員利益衝突迴避法之規定，說明如下：

⒈底價訂定程序符合規定：本件第1次拍賣，係臺北市立圖書館委請原廠中古車商即國都中古車股份有限公司（以下簡稱國都中古車公司）估價，經該公司業務員依汽車型號、年份、里程數及車況等資料參考該公司訂定之估價標準進行專業報價為100,000元，本件以底價100,000元起標；第2次拍賣上網拍賣時間為98年1月間，因考量車齡跨年折舊問題，故以底價90,000元起標，其過程均依程序簽會會計室及政風室，並經機關首長核可，簽辦程序則依相關規定辦理。另查同時期有臺北捷運公司上網拍賣首長座車，2台車之底價均訂為50,000元（出廠時間均為88年10月，較本件臺北市立圖書館館長座車早2個月，行駛里程數分別為82,000公里及133,000公里，較本件系爭拍賣車輛之行駛里程數52,570公里為高，該2台車輛決標金額分別為74,300元及50,200元，而本件系爭拍賣車輛決標金額則為130,500元。且經電話洽詢臺北市動產質借處賴組長，略答「經查貴館首長座車拍賣底價訂定比同時其他機關高」等語。是本件系爭拍賣車輛之底價訂定實屬合理，且簽辦程序亦依相關規定辦理。

⒉決標價格核屬上開函釋之公定價格：惜物網拍賣物品係各機關報廢之財產或物品，拍賣底價訂定悉依財政部函頒之「各機關奉准報廢財產之變賣及估價作業程序」及「臺北市市有報廢動產網路拍賣底價訂定原則」，是拍賣底價之訂定符合上開函釋所稱之普遍性、一致性，並藉由公開拍賣方式，由民眾上網競價標購，決標價格已高於拍賣物品之市場價格（底價），亦即透過網路公開競標機制，該財產或物品決標價格即可視為公定價格或高於公定價格。

㈡依公職人員利益衝突迴避法所為之處分係行政罰，依行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，本件原告確非出於故意或過失，詳述如下：

⒈按公職人員利益衝突迴避法所稱之公職人員，係指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員，於公職人員財產申報法修正案在97年10月1日施行前，原告之配偶非屬公職人員財產申報法規定應申報財產人員，亦非屬公職人員利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員，亦即若原告於97年9月30日前向臺北市立圖書館標得已報廢之首長座車，則無違反公職人員利益衝突迴避法。查本件系爭拍賣車輛係於97年7月註銷牌照，若儘速辦理拍賣，定可於97年9月底前完成決標，無論原告得標與否，均無違反公職人員利益衝突迴避法，本件原告同一行為事隔4個月，竟反遭背負違反公職人員利益衝突迴避法之罪名。

⒉次查本件原告之配偶於99年9月30日前非屬公職人員利益衝突迴避法所稱之公職人員，於97年10月1日公職人員財產申報法修正案施行後，原告之配偶依法須申報財產，惟其於任職臺北市立圖書館秘書室主任期間，未曾獲知具申報財產義務之公務人員即為公職人員利益衝突迴避法所稱之公職人員，而需受該法規範，雖法律業經總統公布施行，人民即有遵守義務，惟本件係因公職人員財產申報法修正致公職人員利益衝突迴避法所稱之公職人員大幅增加數萬人，而被告未盡宣導或通知之責，致原告及其配偶於未具法學知識背景情形下，僅由採購業務背景判斷本件不適用政府採購法，參與競標或得標並無違反政府法令情事，實不知本身屬公職人員利益衝突迴避法所稱之公職人員而應自行迴避。

⒊又本件辦理過程，臺北市立圖書館前館長、政風室及會計室就原告（原告曾任職臺北市立圖書館近5年，該館館長、政風室及會計室主管皆知悉原告與其配偶為夫妻關係）得標一事均無意見，亦不知本件有違公職人員利益衝突迴避法第9條規定；且公職人員利益衝突迴避法所稱之公職人員（即臺北市立圖書館之首長、會計主管、政風主管及採購主管）均不知本件已違反公職人員利益衝突迴避法，故於原告得標後，決標簽呈經簽會會計室，由館長批示後，即依臺北市立圖書館98年2月11日北市圖祕字第09830127100號函（以下簡稱臺北市立圖書館98年2月11日函）至監理處辦理過戶。在在顯示公職人員利益衝突迴避法因公職人員財產申報法修正案施行後，被告相關單位未能因應公職人員利益衝突迴避法公職人員適用人數大幅增加，進行有效宣導措施，致使本件當事人、會計單位、政風單位及機關首長僅知申報財產，而不知已屬公職人員利益衝突迴避法所稱之公職人員。

⒋再者，公職人員利益衝突迴避法因公職人員財產申報法修正案施行後，導致適用人數大增，如此涉及重大影響之法令修正，試問是否曾有效宣導，且公職人員財產申報法修正案施行距本件得標時間僅4個月，如曾對各機關進行宣導說明，應不致臺北市立圖書館人員對其屬公職人員利益衝突迴避法所稱之公職人員而不自知（尤其是政風人員）。是以，被告未善盡提醒之責，即逕以原告屬公職人員利益衝突迴避法所稱之公職人員關係人，而予裁處罰鍰，實有不公。

⒌另被告目前正推動公職人員利益衝突迴避法之修法，修正草案總說明表示：「如將所有財產申報義務人均納入本法規範，恐打擊而過大，故建議修正以對機關（構）政策負有重大決策權或影響力之公職人員……作為本法適用對象為宜。」。是被告對於類如本件原告配偶之職位人員，亦認定毋需納入公職人員利益衝突迴避法作為適用對象，惟修法進程牛步，未能與公職人員財產申報法修正案同時俱進，致應申報財產之公職人員驟增至55,000人，對公職人員或其關係人影響甚鉅。

⒍爰此，原告及其配偶身為公務員，奉公守法為基本要件，如原告或其配偶事先知曉有公職人員利益衝突迴避法之適用，絕無可能故意冒險競標，亦不可能於任職單位討論致使同仁得知其有競標意願，或得以第三人名義參與競標。本件因公職人員財產申報法修正，致原告之配偶成為公職人員利益衝突迴避法所稱之公職人員，且於辦理拍賣過程中，臺北市立圖書館政風室亦不知原告得標已違反公職人員利益衝突迴避法，顯示本件係因法令變動期間，缺乏變動法令之相互參照資訊所致，並無故意或過失，不構成公職人員利益衝突迴避法之責任要件。

㈢綜上所述，本件若於97年9月30日前得標，自無公職人員利益衝突迴避法之適用；惟公職人員財產申報法修正施行後，公職人員利益衝突迴避法之公職人員數量大增，原告及其配偶於不知公職人員利益衝突迴避法條文內容及已轉換身分為該法所稱公職人員之情形下，參與本件系爭拍賣車輛之競標，並以最高標價得標，其未自行迴避，實無故意或過失，欠缺公職人員利益衝突迴避法之責任要件；另惜物網拍賣物品係各機關報廢之財產或物品，拍賣底價之訂定具有明文規範，並藉由公開拍賣方式，由民眾上網競標，本件系爭拍賣車輛之決標金額已高於市場價格（底價），而可視為公定價格或高於公定價格，對公庫收入有正面助益。是以，在拍賣財產或物品資訊透明、底價訂定合理及係網路公開競標之情形下，公職人員於惜物網拍賣平台參與競標實無不當利益輸送之機會，亦無違反公職人員利益衝突迴避法之情形，限制公職人員於惜物網競標及買賣服務機關之拍賣物品，反不利公平競爭及公共利益；並聲明求為判決原處分及訴願決定均撤銷。

四、被告則以：

㈠按公職人員利益衝突迴避法之立法精神在於避免瓜田李下及利益輸送，此觀該法立法當時行政院函送立法院審議之草案第9條第1項原規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為『一定金額以之上』之買賣、租賃、承攬等交易行為。」，並於立法理由敘明，前開交易行為，恐發生利益衝突之可能，惟如全面禁止，其範圍即過於廣泛（例如與台糖公司直接交易購買台糖出產品)，於實務上不可行且不合理，故於該法草案第9條第1項明定不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為「一定金額以上」之買賣、租賃、承攬等交易行為。未料立法者認台糖公司董事長若欲購買糖品，可至超商購買，為避免瓜田李下之嫌，毋庸直接向台糖公司購入，故於朝野協商時，將「一定金額以上」等文字刪除，足見公職人員利益衝突迴避法係道德規範極強之法律。參諸前述立法背景，可知該法第9條規範目的，僅關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行時，即非該法所許，而非必生公職人員利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益，始有適用。

㈡原告雖稱本件拍賣過程合法且資訊公開，無發生不當利益輸送之可能，惟公職人員利益衝突迴避法係道德規範極強之法律，已如前述，原告既屬該法所稱之關係人，即不得與其配偶所服務之機關為買賣行為；況本件系爭拍賣車輛係委託車商估價，難認具有普遍性、一致性及絕對性之公定價格，縱經公開標售方式進行交易，然原告之配偶屬業務承辦單位主管，對系爭拍賣車輛之性能、價值等資訊，較一般投標人更易瞭解，倘其掌握該等訊息後參加投標，即有造成資訊不對等，而致生利益衝突之虞，故原告參與標購之行為，已違反公職人員利益衝突迴避法之相關規定。

㈢按公職人員利益衝突迴避法之責任要件，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「公職人員利益衝突迴避法之處罰規定」本身。且法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，有被告93年5月4日法政宇第0930006395號函（以下簡稱被告93年5月4日函）釋足參。原告之配偶雖於97年10月1日公職人員財產申報法修正施行後，始成為應申報財產之人員，而有公職人員利益衝突迴避法之適用，惟其並非不知應辦理財產申報，況原告於98年2月9日得標時，公職人員利益衝突迴避法修正施行已有數月，如於投標前對該法之適用存有疑義，可供詢明釋疑之管道甚多，實不得以不諳法令為由推諉卸責。

㈣末以公職人員利益衝突迴避法相關規定是否有予以修正之必要，被告前曾廣邀專家、學者及各機關代表共同研議修正草案，惟各界仍存有歧見，且此涉立法問題，更涉及政策面之考量，殊難僅憑原告一己之見，即遽認該法規定有所違誤。被告按現行有效之法律予以裁罰，係依法行政，並無違誤，原告指摘，顯係對法律之適用有所誤解，實不可採；並聲明求為判決原告之訴駁回。

五、本院之判斷如下：

㈠按「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」，公職人員利益衝突迴避法第9條定有明文。經核上開條文所定禁止交易之對象，除受公職人員監督之機關外，亦包含公職人員服務之機關；且利益衝突迴避法所稱之「利益」，本即包括財產上之利益，及非財產上之利益，上開法條關於「交易行為」之規定，固僅列舉「買賣、租賃、承攬」等交易行為，無法一一列舉其他相類之交易行為，惟尚無所謂法律不明確之情形；退步言，縱認其係屬不確定之法律概念範疇，亦有主管機關被告及法務部可供查詢，亦即，有關利益衝突迴避法之規範及處罰，如何於具體個案判斷，其意義尚非難以理解，且為受規範者所得預見，即與法律明確性之要求無違，應可確定。

㈡又成立公職人員利益衝突迴避法之責任要件，係指知悉構成該法處罰或迴避義務之基礎事實，並非處罰規定本身，而法律經總統公布施後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任。再所謂行為人欠缺違法性之認識，係以無違法性之認識為前提，且其自信在客觀上有正當理由，即依一般觀念，通常人不免有此誤認而信為正當，亦即其欠缺違法性認識已達於不可避免之程度者，始足當之，亦有最高法院92年度台上字第4497號判決足資參照。

㈢本件原告之配偶莊俊凱於臺北市立圖書館擔任秘書室主任一職，乃公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員，原告則屬同法第3條第1款所定之關係人，依同法第9條規定，原告不得與其配偶莊俊凱所任職服務之臺北市立圖書館間為買賣交易行為。嗣經被告查得原告在98年2月9日，於臺北市動產質借處架設之惜物網，以130,500元標得系爭拍賣車輛，並於98年2月10日繳費取車完成交易，有違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定之情形，乃依公職人員利益衝突迴避法第15條規定，於99年10月26日以原處分課處原告交易行為金額1倍之罰鍰計130,500元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。經查：

⑴按公職人員利益衝突迴避法於89年7 月12日即經總統以（89）華總一義字第8900170290號令公布，並自公布之日起施行，迄至本件原告98年2 月間行為時止，業已施行逾8 年，衡情難謂原告對於施行多年之公職人員利益衝突迴避法上開相關規定毫無知悉。且法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，業如前述，原告徒以公職人員利益衝突迴避法因公職人員財產申報法修正案施行後，導致適用人數大增，距本件得標時間僅4 個月，卻未經被告有效宣導，其未善盡提醒、通知之責，即逕予裁處，所為處分自有違誤云云資為主張，顯與前揭所謂「欠缺違法性認識已達於不可避免之程度」情形相間，原告所稱個人主觀上不知公職人員利益衝突迴避法云云即便屬實，仍無法資為何有利之證明。

⑵次按行政罰法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」規定，所稱「故意」係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言；至所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言，二者原則上均以「違反行政法上義務之構成要件事實」為其判斷標準。且鑑於行政罰之目標，旨在維持行政秩序、樹立有效之行政管制，藉以維持公共利益；因此，行政罰之「過失」內涵，並非如同刑事犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下（最高行政法院97年度判字第880號判決意旨參照）。

⑶經查任何人民均有知法、守法之義務，本件於經驗法則判斷上，原告明知其買賣交易對象乃其配偶莊俊凱所任職服務之機關－臺北市立圖書館，其容未必「明知」禁止關係人交易之法規範基礎，但必知悉迴避義務之存在可能性，然原告竟不顧及於此，率爾參與競標、得標，進而繳費取車完成交易，放任可能不合法之舉所產生之效果，核其所為應屬可預見將發生違章之結果；易言之，原告在未查明相關法規之正確釋義之前，對於非急迫、必要，且涉及自己配偶莊俊凱所任職服務之臺北市立圖書館之拍賣買賣行為，不予詳查在先，即率爾為之，應認其主觀上已認知可能構成違法情事，具有預見其發生而其發生亦不違背其本意之間接故意存在，要無疑義，原告所稱不知本件涉及公職人員利益衝突迴避法云云縱係屬實，亦無解於其違章事實之成立。

⑷則被告以公職人員利益衝突迴避法第9條規範之目的，僅關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行時，即非該法所許；本件原告既屬上開法條所稱之關係人，即不得與其配偶所服務之臺北市立圖書館為買賣行為，且系爭拍賣車輛係委託車商估價，難認具有普遍性、一致性及絕對性之公定價格，縱經公開標售方式進行交易，一般人亦難以輕易估計正確，然原告之配偶莊俊凱屬拍賣機關單位主管，對系爭拍賣車輛之性能、價值等資訊，顯較一般投標人更易瞭解，倘其掌握該等訊息後參加投標、競標，即有造成資訊不對等，而有利益衝突之虞，因認原告參與本件標購之行為，已違反公職人員利益衝突迴避法第9條之相關規定，遂依同法第15條規定裁處其交易行為金額1倍之罰鍰計130,500元，所為原處分，於法要無不合。原告所稱本件拍賣過程合法且資訊公開，並無發生不當利益輸送之可能云云，尚無礙於其應受罰事實之認定；至公職人員利益衝突迴避法相關規定有無修正之必要，係屬另事，與本件無涉，爰不予討論，附此陳明。綜上所述，被告所為原處分，揆諸首揭法條規定及判決意旨暨上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究；另本件依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，均併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭