臺北高等行政法院判決

100年4月28日辯論終結

原告

蔡秀梅

被告

交通部公路總局

代表人

吳盟分（局長）住同上

訴訟代理人

成介之 律師

上列當事人間補助費事件，原告不服交通部中華民國95年11月28日交訴字第0950053101號訴願決定，提起行政訴訟，經本院96年8 月23日96年度訴字第352 號判決，被告不服，提起上訴，經最高行政法院100 年1 月20日100 年度判字第38號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告配偶孔楨生前任職被告所屬人事室，獲配住於新北市永和區( 即改制前臺北縣中和市○○○路○○○巷16弄5 號之公路二村國有眷舍，原告於孔楨73年死亡後，續行以遺眷(原配住人之未再婚配偶) 身分居住該眷舍。惟被告因於92年間至該眷舍辦理訪查，除於92年3 月7 日遇見原告外，其後之同年9 月8 日、11月4 日及11月11日均未見原告居住該眷舍，乃先以92年11月10日路用產字第0920091349號函知原告該情事，及至原告提出相關水電費繳納紀錄證明單據說明後，復以及92年12月22日路用產字第0920091475號函請原告就所提出之水電費繳納紀錄證明單據尚不足以釋明其有居住眷舍之有關疑點，再行說明。嗣被告為辦理國有眷舍騰空標售，而以93年5 月21日路用產字第0930089270號函請原告及其他住戶填寫切結書，原告乃於93年5 月25日簽具切結書以請領一次補助費，並聲明「本人確係符合『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』第3 點所稱之合法現住人暨『中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則』有關『居住事實』之各項規定，如有不實願負一切法律責任，並無條件繳還所領之一次補助」。經被告審認原告不符居住事實之認定標準，乃依中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則（下稱居住事實認定查考作業原則）規定，以94年3 月23日路用產字第0941001828號函（下稱原處分）通知原告，限其於94年6 月30日前搬遷交還眷舍。原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴略以：

㈠一次補助費之發給係行政機關基於中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱眷舍房地處理要點）等相關規定，居於高權地位所為對外直接發生法律效果之行政處分，對於合法現住人之認定，亦屬一次補助費核發前應先行作成之確認處分：

⒈按最高行政法院95年度裁字第2286號裁定意旨，以及鈞院93年度訴字第1725號判決意旨，關於國有眷舍合法現住人自行搬遷請領一次補助費，應先由各機關學校審查其是否符合合法現住人之資格，經審查認定合格後，作成核定補助費之處分。故各眷舍所屬機關對於合法現住人之認定，乃屬確認處分，一經認定為合法現住人，即發生確認其資格之法律上效果；而一次補助費並非本於任職獲准配住房屋之使用借貸關係而生，乃行政機關基於上述法規規定，居於高權地位所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬公法上決定，而其所為否准發給之決定，性質上則為行政處分，故因此而生之爭議自屬行政法院權限之事件。

⒉公務人員住宅及福利委員會僅屬核撥一次補助費之執行機關，因被告否認原告具合法現住人資格，未將原告列冊送請住福會核發補助費，是原告雖曾另向住福會申請為一次補助費之核發，惟該會95年8 月30日住福工字第0950306583號函復略以：「貴總局退休人員孔楨遺眷蔡秀梅申請書為請求給付一次補助費案，係屬貴管，檢附申請書及附件影本各1 份，請本於權責卓處逕復」等語，將原告之申請案移送被告處理。故訴願決定以本件應循民事訴訟程序為由，而為不受理決定，應有違誤。

㈡有關被告稱其所屬人員於92年9 月8 日、92年11月4 日、92年11月11日辦理查訪，原告均未在家乙節：

⒈按居住事實認定查考作業原則說明段第1 項第㈣款規定「經宿舍經管機關依說明2 之查考作業訪查3 次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前3 款標準之具體說明者」，始足認定「無實際居住」之事實，而所稱前3 款標準，即「連續30日以上未居住者」「3 個月內居住日數累計未達45日者」「因出國等特殊情形1 年內居住日數未達183 日者」。且其第2 項第㈡款更明定：「派員實地訪查時，如該戶宿舍無人在家，除現場留置請借用人回覆之通知單限期回覆外，並再以掛號郵寄方式通知借用人限期回覆，管理機關依據訪查紀錄、回覆情形或說明3 之輔助措施，簽報首長核定借用人是否符合實際居住之認定標準。」被告關於其所謂之3 次查訪，有無踐行上述「現場留置請借用人回覆之通知單」、「並再以掛號郵寄方式通知借用人限期回覆」等法定程序，完全未為舉證，即遽予不利原告之認定，其認定已難謂合法。

⒉被告未踐行法定雙重通知程序，除92年9 月8 日查訪，原告因完全未獲通知亦無從由其他訊息獲悉查訪未遇之事，致未立即回覆外，其餘92年11月4 日、92年11月11日2 次查訪，原告均於翌日即赴被告處說明，當時任職被告政風室之職員鄭喜美子可資傳證。另按被告93年5 月21日路用產字第0930089270號函通知原告提出切結書以申請一次補助費之意旨觀之，被告原已核准原告申領一次補助費，僅需補正切結書以利後續騰空標售作業，亦證依被告卷內資料，並無前開居住事實認定查考作業原則第1 項第㈣款所定「未獲回覆」之情事；且原處分係以原告用水紀錄作為認定原告無居住事實之依據，亦非以3 次查訪未遇又「未獲回覆」作為認定原告不符實際居住之理由，嗣原告於94年4 月6 日以聲請書詳述事實證據加以申復，被告始以94年4 月11日路用產字第0940014556號函稱「於92年度辦理眷舍訪查時，92年9 月8 日、92年11月4 日、92年11月11日均未在家…均列入參酌研析」等語，具見被告所謂「92年9 月8 日、92年11月4 日、92年11月11日均未在家」之理由，純係事後為掩飾其誤認所作套撰之詞，洵非可採。

㈢關於被告稱原告90年2 月至91年3 月及92年8 月至11月，除90年4 至7 月用水量各為3 度外，餘用水量均為0 乙節：

⒈原告喪偶獨居，子女已在外各立謀生，原告白日在外打工，下工後常就近至離家不遠之女兒孔福英、孔福美住處（○○市○○路260 號）用餐、盥洗等，故宿舍用水量本就極微。然原告居住於本件宿舍已逾46年，從未間斷，戶籍始終設於該址，絕無未實際居住之問題。關於若干月份水費通知為0 度之疑義，一則可能係水費查抄之錯誤，一則可能在自來水公司派員來門首查閱用水度數時，因故未能配合於事前自行將當期用水度數查抄於門首，致自來水公司暫按「基本費」計收當期水費，然而俟下次有自行查抄用水度數時，自來水公司就會以累進方式，將增加之度數，併入該次水費內。此由91年9 月至91年4 月連續4 期（每雙月查錶繳費1 次）按基本費計收後，91年5 、6 月份之水費立即上升至159 元，累計用水度數達14度，與通常每期僅約2 、3 度之情形相較，明顯可見係將前4 期累計，而併同當期（即共5 期）1 次計收，即足明證。

⒉況被告所指曾有用水度數為0 而僅收基本費之90年2 月至92年11月期間，該宿舍始終有相當之「電費」及「電話費」支出，因電表設於屋外，不會有無法抄表而登載為0 度之情形，故每月所載度數應均為真實；原告90年3 、4 月電費為393 元，90年9 、10月電費為582 元，90年11、12月電費為400 元，91年1 、2 月電費為380 元，91年3 、4 月電費為414 元。用電度數大部分均高達150 度以上，甚至有多達230 度之情形，要無可能無人居住卻有如此高之用電。另電話費金額每月亦少則8 、90元，多則200 餘元，足證每月均有相當通話而非僅有基本費。所謂不符實際居住之說，純屬子虛。

⒊再者，根據管區警員察查戶口之登記資料顯示，於90年11月、12月及91年1 月等被告所指用水度數為0 之月份，原告皆有在家接受戶口調查之紀錄可稽；被告雖以93年10月4 日函稱「有關警察機關家戶訪查部分對應水費為0 期間之90年2 月至6 月、91年2 月至3 月及92年8 月至11月均未有記錄實無法作為佐證」云云，惟：

⑴按「經證明前後兩時為占有者，推定前後兩時之間，繼續占有」，民法第944 條第2 項設有明文，乃對占有人之繼續占有為法律上推定。準此，對於主張「占有人曾中斷占有居住之事實」之人，自應由其負舉證之責，方足以推翻前述法律上之推定。今被告對於自90年7 月15日至94年3 月18日期間，原告曾有多次在眷舍內接受臺北縣警察局員警戶口訪查之事實，並未否認，依法自應推定於該期間內，原告仍有繼續占有居住本件眷舍之事實。

⑵前述戶口調查記錄顯示，原告於90年11月12日、同年12月15日及91年1 月17日皆有在家接受戶口抽查之紀錄可稽。對此，被告亦承認於90年11月、12月及91年1 月，無從僅憑用水記錄為0 而認定原告未曾居住。由是以觀，被告依原告眷舍內之用水紀錄，據以認定原告無繼續居住之事實，與前述戶口調查記錄顯有齟齬，再參前述原告使用電力、市內電話之紀錄以資對照，益足見被告之採證方法顯有瑕疵，自不足作充為「不符實際居住認定標準」之判斷依據。

⒋按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政程序法第9 條定有明文。前揭被告指為用水度數為0 之各月，不僅有相當之用電度數，電話費用亦均顯示完全正常，就有無「實際居住」事實之認定，自屬對原告極為有利之情形，被告卻故為忽略，亦未依行政程序法第第40條規定「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。」查明有無正常使用電力、電話之事實，甚至於原告不斷提出正常使用電力、電話之證據後，仍偏執未明原因之用水問題為辯。既出爾反爾，先為認定合於「實際居住」之規定，嗣又不斷以新的辯解理由圓飾其俟後認定偏誤之違法不當，更違反行政程序法第8 條關於誠實信用及信賴保護原則之規定，原處分違法不當，至為明確，依法自應予以撤銷。

㈣關於被告主張原告不符合「合法現住人於行政院核定騰空標售之日起3 個月內自行遷出」之一次補助費請領要件乙節：

⒈是否為合法現住人，與合法現住人是否於核定騰空標售之日起3 個月內自動遷出，係屬二事，故被告主張原告不合於期間內自動遷出之要件，實與原告是否為合法現住人之認定無關。

⒉況本件眷舍房地是否業經行政院核定騰空標售，被告始終未提出事證說明，被告於原審亦從未主張原告未於核定騰空標售日起3 個月內自動遷出，可能係因原告遷出時，行政院尚未核定騰空標售，亦可能為原告遷出時已核定騰空標售，但被告從未通知原告核定騰空標售日，並教示原告應自該日起3 個月內自動遷出。

⒊行政院何時核定騰空標售，乃屬原告請領一次補助費而決定自動搬遷之必要資訊，被告基於保障原告程序進行資訊獲悉權，應主動教示，以保障原告之憲法上受通知權；況行政院核定騰空標售之決定為一般處分，依行政程序法第100 條第1 項、第110 條第1 項規定，自應以適當方式使原告知悉；縱認行政院之核定非屬一般處分，惟該事項攸關原告自動搬遷期限及請領一次補助費權益，如未以適當方式使原告知悉，仍不得爰引為不利於原告之論據。

㈤原告並非現職或非現職公務員及公務人員保障法第102 條所列人員，無從適用公務人員保障法，雖最高行政法院發回意旨指明，按99年12月第一次庭長法官聯席會議附帶決議，關於補助費爭議應向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，惟依法規不溯及既往原則，不能認為原告向交通部提起訴願為程序不合法；退步言之，亦可認定原告係誤向原處分機關以外之其他機關提起復審，應以該機關收受日起視為提起復審日等語。並求為判決撤銷訴願決定及原處分認定原告非合法現住人部分。被告並應認定原告為合法現住人，將原告之一次補助費申請案函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費核發。

三、被告抗辯略以：

㈠本件訴訟之提起違反公務人員保障法第72條、最高行政法院99年度12月份第1 次庭長法官聯席會議附帶決議之規定，得逕予駁回之：

⒈「現職或非現職公務員及公務人員保障法第102 條所列人員暨其遺族，依『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（或辦法）』之規定，請求機關或學校認定其為『合法現住人』並函轉公務人員住宅及福利委員會發給補助費，係主張其公法上財產請求權遭受侵害，應依公務人員保障法之規定向公務人員保障暨培訓委員會提起復審。」最高行政法院99年度12月份第1 次庭長法官聯席會議附帶決議可資參照。復按「保訓會復審決定依法得聲明不服者，復審決定書應附記如不服決定，得於決定書送達之次日起2 個月內，依法向該管司法機關請求救濟。」公務人員保障法第72條第1 項亦定有明文。是以，原告應於起訴前就本件向保訓會提起復審，若對復審決定不服時，方得向司法機關提起救濟。

⒉惟本件原告於起訴前係向交通部提起訴願，俟交通部決定不受理後提起本件訴訟，與上揭規定已有未合，應逕予駁回之。

㈡原告確實無居住事實而非合法現住人，本件請求實無所據：

⒈按是否為合法現住人，依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第3 條規定，凡合於：「㈠於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱，解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有」等7 款情形，即係眷舍之「合法現住人」。

⒉復按對於前開第3 款所謂「居住之事實」之認定，行政院則於92年5 月7 日以院授人住字第0920304408號函訂定有居住事實認定查考作業原則，其第1 點規定：「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之借用人及72年5 月1 日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用並責令搬遷：㈠連續30日以上未居住者。㈡3 個月內居住日數累計未達45日者。㈢對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前2 款之限制，惟於1 年內居住日數累計仍未達183 日者。㈣經宿舍經管機關依說明2 之查考作業訪查3 次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前3 款標準之具體說明者。」第2 點規定：「各宿舍管理機關每年至少辦理2 次居住事實之查考認定，其查考作業原則如下：…。」第3 點規定：「前述居住事實之查考作業，各宿舍管理機關得視需要參酌下列輔助措施：…㈢用水、用電紀錄：瞭解借用戶用水、用電紀錄，研判有無經常居住使用。…」。故如有連續30日以上未居住之情事者，即可認定無居住之事實，而非屬「合法現住人」。

⒊被告於92年辦理眷舍訪查時，原告於92年9 月8 日、11月4 日及11月11日均未在家，就此點原告亦未曾否認。再者，用水乃生活所需之基本需求。縱如原告所稱，系爭眷舍於原告配偶過世及子女搬出之後，僅由原告獨居，白天打工，下班即至位於中和市○○路之女兒住家吃飯、洗澡，再回宿舍休息等情屬實，惟原告回宿舍休息過夜迄翌日起床出門上班止，亦必須刷牙、洗臉或其他盥洗行為，斷無可能長期間均無用水之情形，如確有居住之事實，其用水紀錄亦不可能長期間均為0 度。乃本件依用水紀錄，原告92年6 月至7 月用水量：3 度、92年8 月至9 月及92年10月至11月用水量連續4 個月甚至均為0 度，更證明原告並無居住於系爭宿舍之事實。因此，被告認定原告並無居住事實，自無違誤等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院判斷如下：

㈠按「除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260 條定有明文。準此以論，本件既經最高行政法院廢棄本院前審判決，並於發回意旨闡述不服原處分應向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，方符訴願管轄之法定程序，本院自應遵照該法律上之判斷更為審判，方屬適法。

㈡次按公務人員保障法第4 條第1 項、第2 項規定：「（第1項）公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」「（第2 項）公務人員提起之復審、再申訴事件（以下簡稱保障事件），由公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）審議決定。」第25條規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關（以下均簡稱原處分機關）所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。公務人員已亡故者，其遺族基於該公務人員身分所生之公法上財產請求權遭受侵害時，亦得依本法規定提起復審。」第30條規定：「復審之提起，應自行政處分達到之次日起30日內為之。前項期間，以原處分機關收受復審書之日期為準。復審人誤向原處分機關以外機關提起復審者，以該機關收受之日，視為提起復審之日。」再者。中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後發布及修正之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點關於眷舍合法現住人於一定期間內遷出者發給一次補助費之規定，係行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地，俾利於眷舍房地騰空標售事項之執行，而創設之獎勵性質給與，並劃歸中央公務人員購置住宅貸款基金之列支項目。足見一次補助費之發給，並非本於任職獲准配住房屋之使用借貸關係而發生，各機關學校對於依據上開法規而申請一次補助費之案件而為之准駁決定，乃對外直接發生法律效果之單方行政行為，性質上為行政處分，因此而生之訴訟事件，自屬行政訴訟審判之權限。又現職或非現職公務員及公務人員保障法第102 條所列人員暨其遺族，依上開相關規定，請求機關或學校認定其為「合法現住人」並函轉公務人員住宅及福利委員會發給補助費，係主張其公法上財產請求權遭受侵害，應依前引公務人員保障法有關規定向公務人員保障暨培訓委員會提起復審( 最高行政法院99年度12月份第1 次庭長法官聯席會議決議暨附帶決議參照) 。

㈢又按訴願法第77條第8 款固規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」惟所謂依法不屬訴願救濟範圍內之事項，乃指該事項無從依訴願途徑救濟而言，並不包括受理機關無管轄權在內。是以關於前引公務人員保障法第25條規定爭議事項之復審程序，其性質亦屬於訴願，僅其歸由保訓會管轄而已，自不該當於訴願法第77條第8 款所指之不屬訴願救濟範圍內之事項。再「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」固據訴願法第58條第1 項至第3 項所明定。惟依訴願法第61條規定：「( 第1 項) 訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。」「( 第2 項) 前項收受之機關應於10日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」足見訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關提出訴願者，收受訴願之機關應移送於原行政處分機關，不得逕依訴願法第77條第8 款規定決定不受理。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，如有訴願決定管轄錯誤，且情節嚴重之情形，基於當事人之程序利益，仍得為撤銷訴願決定之判決。

㈣查本件原告本於被告所屬人事室已故職員孔楨之遺眷身分，主張渠係前揭國有眷舍之合法現住人，而依前揭中央各機關學校國有眷舍房地處理要點相關規定，向被告提出一次補助費申請案，請求被告認定其為合法現住人，並函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費核發，經被告作成原處分否准所請，原告不服原處分，明顯係主張其公法上財產請求權遭受侵害，而請求救濟，按諸前開說明，自應向保訓會提起復審，而非向交通部提起訴願，是本件交通部受理無管轄權限之訴願案件，並作成決定，自屬管轄錯誤。從而，本件訴願管轄既有錯誤，原告訴請撤銷該訴願決定，即屬有據，應予准許。

㈤本件應由公務人員保障暨培訓委員會依本院法律見解，就原告之復審案件為審議。至原告訴請撤銷原處分之實體上之主張，因本件復審前置程序尚未完成，結論未定，仍無法逕為審酌有無理由，應待復審結果後再行訴訟，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段之規定，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭