臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　102 年3 月13日辯論終結

原告

何初軒等123 人（姓名、地址詳如附表）

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

洪韶瑩 律師

共同訴訟代理人

許嘉容 律師

被告

新竹縣政府

代表人

邱鏡淳

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

參加人

新竹縣政府環境保護局

代表人

黃士漢

訴訟代理人

羅仕臣

訴訟代理人

黃耀德

參加人

新竹縣湖口鄉公所

代表人

張春鳳

訴訟代理人

黃乾祥

張裕光

上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，經本院中華民國98年11月26日98年度訴字第504 號判決原告勝訴；被告不服，提起上訴，經最高行政法院中華民國100 年6 月9 日100年度判字第939 號判決，將原判決廢棄，發回本院審理，本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第111 條第1 項定有明文。經查，原告係以參加人新竹縣政府環境保護局（下稱新竹縣環保局）興建之新竹縣湖口垃圾轉運站（下稱系爭垃圾轉運站）及其聯外道路，未依法進行環境影響評估，其等已以書面告知被告，惟被告仍怠於執行職務為由，依環境影響評估法第23條第9 、10項規定，提起本件訴訟，於起訴時之聲明原為：㈠被告應命參加人新竹縣環保局對系爭垃圾轉運站興建計畫（包含聯外道路），應依環境影響評估法第5 條規定進行環境影響評估，並依同法第22條規定，命參加人新竹縣環保局停止實施開發行為，㈡被告應給付原告新臺幣（下同）6 萬元；嗣於民國101 年5 月10日具狀，將聲明第㈠項變更為：被告應作成命參加人新竹縣環保局及參加人新竹縣湖口鄉公所（下稱湖口鄉公所）停止在坐落新竹縣湖口鄉○○段500 、500 之1 、500 之3 及500 之4 地號土地（以下就各該筆土地，均僅簡稱其地號）之上實施系爭垃圾轉運站興建計畫（包含聯外道路）開發行為之行政處分。經核原告變更前、後之第㈠項聲明，其基礎事實與訴訟標的均屬相同，故變更前聲明之訴訟資料與證據資料，本院於審理變更後聲明時均得援用。至於變更後聲明增列參加人湖口鄉公所為被告應作成命為停止實施開發行為之對象，乃因該參加人施作之系爭垃圾轉運站聯外道路，與另名參加人新竹縣環保局施作之垃圾轉運站，係屬一整體開發行為之不同工程，故原告聲明請求被告對參加人2 者均作成停止實施開發行為之行政處分，可使有關系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發行為所涉紛爭，於此一訴訟中一次解決；另原告將變更前第㈠項聲明請求被告應作成命參加人新竹縣環保局依環境影響評估法第5 條規定實施環境影響評估部分之請求撤回，核屬減縮應受判決事項之聲明，對被告行使防禦權亦未造成妨礙。是本院綜核上情，認原告所為訴之變更應屬適當，爰予准許，合先敘明。

二、事實概要：緣參加人新竹縣環保局前為新竹縣廢棄物清理設施之設置，提出系爭垃圾轉運站興建計畫，向被告申請於500 地號土地之山坡地（該土地嗣於97年12月11日分割增加500 之3 地號土地）開發興建垃圾轉運設施獲准。原告以系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發範圍已超過1 公頃，依96年12月28日修正發布並施行之「開發行為實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱環評細目認定標準）第28條第1項第6 款第1 目及同條項第1 款第4 目規定，應實施環境影響評估，惟參加人新竹縣環保局未依法實施環境影響評估即逕行開發，於97年12月12日（收文日期）依環境影響評估法第23條第8 項前段規定，以書面告知被告應依環境影響評估法第5 條、第7 條第1 項、第22條規定，命參加人新竹縣環保局實施環境影響評估及停止系爭垃圾轉運站與其聯外道路之開發行為，惟被告逾60日未依法執行，原告遂依環境影響評估法第23條第9 項及第10項規定提起本件行政訴訟，求為被告應命參加人新竹縣環保局對系爭垃圾轉運站興建計畫（包含聯外道路）應依環境影響評估法第5 條規定進行環境影響評估，並依同法第22條規定，命參加人新竹縣環保局停止實施開發行為，及被告應給付原告6 萬元之判決，經本院98年度訴字第504 號判決原告勝訴；被告不服，提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第939 號判決，將原判決廢棄，發回本院審理。

三、原告主張：

㈠原告居住環境之空氣、土壤及水質等，均將因興建系爭垃圾轉運站（含聯外道路）之開發行為蒙受重大影響，且該開發行為實施前，未進行環境影響評估，亦剝奪原告之程序參與權，故原告等人應為環境影響評估法第23條所稱之受害人民，具有提起本件訴訟之當事人適格。

㈡按垃圾資源回收（焚化）廠運轉設施申請及審核作業要點（下稱資源回收廠申請審核要點）第4 點規定，資源回收設施係該作業要點所定轉運站之必備設施之一，又新竹縣湖口鄉公所清潔隊隊部之現址設於500 之4 地號土地上，該土地係自同段500 地號土地分割而來，故其現址確實位於系爭垃圾轉運站興建工程計畫書所規劃之開發場址，屬該開發行為之細項工程，非新的開發行為。且上開設施已於101 年6 月30日啟用，顯見上述未經環境影響評估之系爭垃圾轉運站開發行為仍在進行，甚至已於完成後開始使用，故本件訴訟仍有權利保護之必要。

㈢系爭垃圾轉運站及其聯外道路之興建，雖屬不同工程，且分別交由參加人新竹縣環保局及參加人湖口鄉公所執行，然不論該開發行為將其中工程切割為幾件，或分別由不同單位執行，皆不影響其應依法進行環境影響評估之要求，各執行開發行為之單位皆應受環境影響評估法之拘束。又依資源回收廠申請審核要點第4 點規定，系爭垃圾轉運站之聯外道路，係屬垃圾轉運站所需相關設施之部分，且參加人新竹縣環保局之「新竹縣湖口垃圾轉運場水土保持計畫書」申請範圍及垃圾轉運站興建計畫，均將聯外道路之開闢規劃為系爭垃圾轉運站興建工程之一部分，故自整體開發行為之目的觀之，該聯外道路與系爭垃圾轉運站設施之開發面積，應依96年12月28日修正發布並施行之環評細目認定標準（下稱96年環評細目認定標準）第33條規定，併同計算。至系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發行為所使用土地，前後雖歷經三次變更，現已分割為500 、500 之1 、500 之2 、500 之3 及500之4 地號等筆土地，然該開發行為既名為垃圾轉運站興建計畫，其面積之計算，除垃圾轉運站本身外，自應加計污水處理、資源回收分選場等附加設施之面積。故不論以其計畫書所載總開發面積7.9012公頃為計，或以垃圾轉運場之面積（0.7430公頃）與聯外道路之面積（0.420 公頃）加總為計，抑或以該垃圾轉運站之實際申請開發面積（0.626175公頃）與聯外道路面積之加總為計，該開發行為之面積，均已逾1公頃。又系爭垃圾轉運站預計清運全新竹縣之垃圾，初估每月將清運5,200 公噸（200 公噸×26日）之轉運廢棄物，顯逾96年環評細目認定標準第28條第1 項第6 款第2 目【即101 年1 月12日修正發布並施行之同標準（下稱現行環評細目認定標準）第4 款第2 目】所定每月最大轉運量2,500 公噸，則依96年環評細目認定標準第28條第1 項第6 款第1 、2目及第1 款第4 目（即現行同認定標準第28條第1 項第4 款第1 、2 目及第1 款第7 目）等規定，系爭圾垃轉運站及其聯外道路設置前，自應先進行環境影響評估；被告在未進行環境影響評估程序前，應依環境影響評估法第22條規定，命參加人新竹縣環保局及湖口鄉公所皆停止實施開發行為。

㈣原告等為預防及減輕開發行為對新竹縣湖口鄉環境之不良影響，延聘律師為訴訟代理人，依環境影響評估法第23條第10項規定，該律師費用6 萬元，應由違法怠於行使職務之被告負擔。

㈤為此提起本件訴訟，並聲明：

⒈被告應作成命參加人新竹縣環保局及湖口鄉公所停止在500、500 之1 、500 之3 及500 之4 地號土地上實施系爭垃圾轉運站興建計畫（含聯外道路）開發行為之行政處分。

⒉被告應給付原告6 萬元。

四、被告抗辯：

㈠原告等公民告知書之告知事項，與其變更後訴之聲明不同，依最高行政法院101 年度判字第973 號判決意旨，自與環境影響評估法第23條第9 項所定構成要件不符，被告亦不同意原告變更訴之聲明。

㈡依環境影響評估法第23條第8 項、第9 項規定及行政法院59年判字第211 號判例意旨，以公益團體或受害人民資格提起訴訟，必以現實上受有損害為據，不得僅因將來恐受有損害即提起訴訟。原告以其等居住於系爭垃圾轉運站鄰近區域，唯恐系爭垃圾轉運站之設置將對所處環境之空氣、土壤及水質造成損害，而提起本件訴訟，故係以系爭垃圾轉運站興建之開發行為將來有發生損害之虞，預行起訴請求救濟，並無現實之權利或法律上利益遭受損害，欠缺當事人適格，而無訴訟權能。

㈢參加人新竹縣環保局業於99年9 月10日與原承攬系爭垃圾轉運站興建工程之建築師事務所及營造公司終止契約，是以該開發行為現未實施，原告提起本件課予義務訴訟，請求被告應命參加人新竹縣環保局依環境影響評估法第22條規定停止實施開發行為，顯無實益，其請求欠缺權利保護必要。

㈣依96年環評細目認定標準第28條第1 項第6 款第1 目及同條項第1 款第4 目規定，位於山坡地之廢棄物轉運設施興建工程，申請開發面積達1 公頃以上者，始應實施環境影響評估。系爭垃圾轉運站之興建，不論依參加人新竹縣環保局96年8 月所提興建計畫書中所載場址預定使用面積之0.5 公頃，或實際開發面積之0.626175公頃，抑或係水土保持計畫所載申請使用面積0.743 公頃，均未逾1 公頃。又廢棄物轉運站興建工程開發面積之計算，依96年環評細目認定標準第28條第1 項第1 款第4 目規定，本不含轉運站聯外道路等其他設施面積。次按參加人新竹縣環保局辦理系爭垃圾轉運站之興建計畫，係依行政院環境保護署（下稱環保署）所定資源回收廠申請審核要點辦理，其所負責執行開發之部分並不及於聯外道路，該聯外道路係由參加人湖口鄉公所依地方自治法第20條第6 款第1 目規定，負責開發執行。且依參加人湖口鄉○○○○○○○道路工程施工平面圖與地籍圖可知，該聯外道路與系爭垃圾轉運站分屬不同之開發行為，開發單位亦不同，依法亦無必須共同開發之規定，且該聯外道路非專供垃圾轉運站使用，屬共同使用，而由參加人湖口鄉公所發包施作；況該聯外道路位於500 地號土地，亦與系爭垃圾轉運站坐落之500 之3 地號土地不同。故參加人新竹縣環保局於進行系爭垃圾轉運站之興建前，未實施環境影響評估，並無違反環境影響評估法之規定，被告亦無強將非由該參加人執行之聯外道路納入該項開發行為，甚或強命參加人湖口鄉公所停工之權利。

㈤系爭垃圾轉運站之開發行為係屬合法，無須實施環境影響評估，惟被告及參加人新竹縣環保局本於權限，為確保地區人民權益並妥善處理縣境廢棄物，仍於計畫中納入二次污染之防止措施，且善盡環境保護把關監督之責，並無怠於執行職務之行為，故原告等另依環境影響評估法第23條第10項規定，訴請被告給付6 萬元，亦無理由。

㈥並聲明：駁回原告之訴。

五、參加人新竹縣環保局主張：系爭垃圾轉運站工程於興建中，因政策考量而終止合約，未繼續後續興建工程，已蓋好之建物，機械設備並未完成，目前亦未有使用計畫。至湖口清潔隊隊部新址，雖位於該垃圾轉運站隔壁，惟非系爭開發行為之一部分；參加人湖口鄉公所則主張：其向行政院申請撥用500 、500 之1 、500 之3 及500 之4 地號土地，係為作生態公園使用，並為該生態公園而興建聯外道路；該聯外道路與系爭垃圾轉運站之開發單位、目的及預算均不相同，自非屬同一開發行為等語。

六、如事實概要欄所載之事實，有新竹縣湖口垃圾轉運設施興建計畫書（96年8 月修正版）、公民告知書、本院98年度訴字第504 號判決及最高行政法院100 年度判字第939 號判決，附本院98年度訴字第504 號卷（下稱前審卷）及本院訴更一字卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。

七、經核本件爭點為：㈠原告變更後第⒈項聲明，是否符合環境影響評估法第23條第9 項所定構成要件？㈡原告提起本件訴訟是否具備當事人適格？㈢原告提起本件訴訟是否具有權利保護必要？㈣原告請求被告作成命參加人新竹縣環保局及湖口鄉公所停止系爭垃圾轉運站（含聯外道路）開發行為之行政處分，有無理由？茲依序論述如下：

㈠原告變更後第⒈項聲明，符合環境影響評估法第23條第9項所定構成要件：

⒈首按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「…（第8 項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9 項）主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。…」環境影響評估法第2 條及第23條第8 、9 項分別定有明文。又該法第23條第8 項所謂主管機關疏於「執行」，係指開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而構成要件該當時，主管機關疏忽怠為執行其法律效果而言，故應視受害人民或公益團體所申請主管機關疏於執行之具體內容，個案認定其所主張主管機關疏於執行行為之性質，以正確適用行政訴訟法相關規定。次按環境影響評估法第22條規定：「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金。」係賦與主管機關得以作成裁處罰鍰、逕命或轉請目的事業主管機關命開發單位停止實施開發行為等不利益行政處分之方式，達成環境影響評估法規範之管制目的。是以若受害人民或公益團體申請主管機關疏於執行之具體內容，係請求為環境影響評估法第22條規定之行政行為者，應係請求主管機關為行政處分，並非事實行為；其等嗣以主管機關怠於執行職務為由，依同法第23條第9 項規定向行政法院訴請判命主管機關執行者，該項訴訟之性質應屬課予義務之訴。又環境影響評估法第23條第9 項既規定受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，「直接」向行政法院提起訴訟，請求判令其執行，則依該規定提起課予義務訴訟者，依訴願法第1 條第1 項但書規定：「但法律另有規定者，從其規定。」免經訴願程序，以上均先予說明。

⒉經查，原告於97年12月11日對被告寄送之公民告知書，其主旨記載：「依環境影響評估法第23條第8 項通知， 貴府環境保護局『新竹縣湖口垃圾運站興建計畫』及其聯外道路之興建應進行環境影響評估，並請 貴府依環境影響評估法第22條規定，命其立即停工」等語，有該公民告知書附本院前審卷㈠第149 頁可稽。是原告已於該公民告知書內，清楚表明其認為系爭垃圾轉運站及其聯外道路興建之開發計畫，乃應實施環境影響評估，惟為環境影響評估法主管機關之被告疏未執行，故依環境影響評估法第22條規定，請求被告命開發單位停止實施開發行為之意思，則原告嗣因被告自收受該公民告知書送達之日起60日內仍未依法執行職務，直接向本院提起聲明第⒈項之課予義務訴訟，請求被告應作成命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位即參加人2 者停止實施開發行為之行政處分，即與前引環境影響評估法第23條第8、9 項所定要件相符。被告雖抗辯：原告以上述公民告知書告知之事項，與其變更後第⒈項聲明顯然有間，故其起訴不符環境影響評估法第23條第9 項所定要件云云。惟查，原告上開公民告知書之主旨與其變更後第⒈項聲明，其間之差異，僅在前者未將參加人湖口鄉公所列為請求被告作成停止實施開發行為處分之對象；然該公民告知書業已載明系爭垃圾轉運站及其聯外道路之興建，依法均應進行環境影響評估，被告應依環境影響評估法第22條規定命上述開發行為立即停止之旨，故原告以該書面告知被告應執行職務之行為，係命系爭垃圾轉運站及聯外道路興建之開發單位均停止實施開發行為，並無任何疑義；至於該公民告知書有無將系爭垃圾轉運站及聯外道路之開發單位記載完全，對原告以書面告知被告應執行職務內容之明確性，不生任何影響；則原告在該公民告知書未獲被告回應後，提起同法第23條第9 項所定訴訟，請求被告應作成命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位停止實施開發行為之行政處分，並將被告應命為一定處分之對象即上述開發行為之開發單位，於聲明中補充記載完全，尚難認其訴請被告作成之行政處分內容，與其先前以書面告知被告怠於執行職務之內容有何不符之處。至於最高行政法院101 年度判字第973 號判決，所涉案例乃該案上訴人先前依環境影響評估法第23條第8 項規定，以書面告知被上訴人應執行之職務，僅有命開發單位停止實施樹木移植工程，惟嗣依同條第9 項規定提起之訴訟，卻請求被上訴人應作成命開發單位停止實施樹木移植工程以外之開發行為之行政處分，故與本件原告以書面告知被告怠於執行之職務，及提起本件訴訟請求判令被告執行之職務，均係被告應作成命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位停止實施開發行為之行政處分，並無不同者，顯有差別，被告援引上述最高行政法院判決就與本件相異之案情所表示見解，主張原告提起本件訴訟不符環境影響評估法第23條第9 項規定，自難採憑。

㈡原告具有提起本件訴訟之當事人適格：

⒈次按前揭環境影響評估法第23條第9 項所稱之「人民」（即同條第8 項規定之「受害人民」），除因開發單位違反環境影響評估相關法令進行開發，而主管機關疏於執行，致其權利已生現實損害之人民外，開發行為直接影響所及之居民權益，如因開發行為將受嚴重影響或有生損害之虞，該居民亦屬前揭規定所稱之受害人民，此觀諸該法將開發行為所在地之居民，列為程序進行之必要成員，賦予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，並課予開發單位處理當地居民意見之義務（該法第9 條、第10條、第11條第12款、第12條參照），兼有透過程序權保障之賦予以保障當地居民權益之意即明。而應實施環境影響評估之開發行為未依法為之，則當地受開發行為影響居民之上開法定程序權利即遭剝奪，自難謂非受害人民。次按環境影響評估法第1 、4 、5 條等規定，明確揭示該法係為「預防」及「減輕」開發行為對環境造成不良影響，達成環境保護之目的而設，依法應受規範之開發行為，非僅限於進行中之開發行為及完成後之使用，尚包括開發行為之規劃，各該行為如對環境有不良影響之虞者，即應實施環境影響評估，不以已實際對環境產生不良影響為限。據此而論，對環境有不良影響之虞之開發行為，如因尚未致令將受嚴重影響或將生損害之居民產生現實損害，該等居民即不得以受害人民地位依環境影響評估法第23條第8 項以書面告知方式促請主管機關依法執行，進而依同條第9 項規定提起公民訴訟，實無從達成「預防」開發行為對環境造成不良影響，保護環境及保障當地居民權益之立法目的。再者，前揭規定之「受害人民」若僅限於權利已受有損害之人民，則其等依現行相關行政訴訟法規定逕行起訴即可，要無於環境影響評估法中另行增訂公民訴訟條款之必要。是環境影響評估法第23條第8 項所稱「受害人民」及第9 條所稱「人民」，應包括直接受開發行為影響所及之居民，合先敘明。

⒉經查，原告何初軒等123 人為新竹縣湖口鄉鳳凰村居民，該村緊臨參加人新竹縣環保局所訂系爭垃圾轉運站興建計畫開發場址所坐落之500 、500 之3 地號土地南方各情，有原告何初軒、王素靜、何溪軒、何宗霖、邱桂春、馬翔、徐金煙、周錦美、劉佳欣、徐金福、范武正、徐美碧及黃桂英等人之戶籍謄本、湖口鄉鳳凰村村長出具之現住居所證明書、湖口鄉鳳凰村通訊錄及被告所提98年空照圖等，附本院前審卷㈡第4 至14、21、350 頁可稽，堪以認定。是原告主張其等均居住在系爭垃圾轉運站場址附近，系爭垃圾轉運站之設置，對其等所處環境之空氣、土壤及水質等等，皆有重大影響，且因被告未命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位進行環境影響評估，其等程序參與權亦遭剝奪，故其等屬該項開發行為之受害人等語，洵屬有據。則原告在踐行環境影響評估法第23條第8 項所定以書面告知被告怠於執行職務之程序，且被告於收受該書面送達之日起60日內仍未依法執行後，本於同條第9 項規定，直接向本院提起訴訟，請求被告作成命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位停止實施開發行為之行政處分，揆諸前揭說明，自無不合。被告雖援引最高行政法院59年判字第211 號判例：「訴願法所謂行政處分，係指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律效果，且以該項處分損害其現實之權利或利益者為限。若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，則非法之所許。原告就兩商標是否近似之疑義請求釋示，被告官署之通知解答，顯不發生具體的法律效果，不能謂為行政處分。縱如原告主張為免其商標被侵害而提起訴訟時，該管法院必將徵詢被告官署之意見，如被告官署仍持原見解，則原告權益屆時將受損害，亦係將來可能發生損害，非現實之權利或利益受有損害，自不得預行請求行政救濟。」之意旨，抗辯：環境影響評估法第23條第8 、9 項規定所指「受害人民」及「人民」，限於實際產生損害之人民，原告等僅以系爭垃圾轉運站之開發行為將來可能對其等造成損害，即預行起訴請求救濟，欠缺當事人適格云云。惟上開判例所涉案例乃人民就行政機關所為不發生具體法律效果、非屬行政處分之問題解答，以其日後可能發生損害為由，預行請求行政救濟，故與本件原告（當地居民）係因被告怠於執行其環境影響評估監督主管職權，根據環境影響評估法第23條第9 項賦與受開發行為影響之人民得訴請法院判令主管機關執行之規定起訴者，其原因事實及法律依據均屬有別，自難比附援引，是被告執該判例意旨，指稱原告不具當事人適格云云，自無足取。

㈢原告提起本件訴訟，具有權利保護必要：再按環境影響評估法第5 條第1 項所定之開發行為範圍，依同法第4 條第1 款規定，包括該行為之規劃、進行及完成後之使用，業如前述。是以應實施環境影響評估之開發行為，縱使因故暫時停止，致一時未能完成，惟若該開發行為並未完全終止而永久不再進行，其對環境造成之不良影響之可能性即繼續存在，將因該開發行為而受嚴重影響或生損害之人民，自有依據環境影響評估法第23條第9 項規定提起訴訟之實益與必要。被告雖抗辯：參加人新竹縣環保局業於99年9月10日與原承攬興建系爭垃圾轉運站之建築師事務所及營造公司終止契約，是以該開發行為現未實施，原告訴請被告應命該參加人停止實施開發行為，顯然欠缺權利保護必要云云，並提出參加人新竹縣環保局99年9 月30日環廢字第0990025106號函，附本院訴更一字卷第50頁為證，惟該函僅能證明原本負責該工程興建之廠商已不再施工，無從據以推論參加人新竹縣環保局已終局性地停止系爭垃圾轉運站之開發行為，蓋其日後仍可能將未完成之工程另行以發包或辦理採購案等方式，交由他人施作，使該開發行為得以繼續進行。是系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發行為既未完全停止進行，經原告以書面告知被告應命開發單位停止實施開發行為而未獲置理，則原告依環境影響評估法第23條第9 項規定，提起本件訴訟，揆諸前揭說明，自具有法律上值得保護之利益，被告所辯原告起訴欠缺權利保護必要云云，亦無足取。

㈣原告請求被告作成命參加人新竹縣環保局及湖口鄉公所停止在500 及500 之3 地號土地上，實施系爭垃圾轉運站及聯外道路開發行為之行政處分，及給付6 萬元律師費用部分，為有理由；至其另請求被告應作成命參加人2 者停止在500 之1 及500 之4 地號土地上實施開發行為之行政處分，則無理由：

⒈繼按「（第1 項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：…九、環境保護工程之興建。…（第2 項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」「本法第五條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」分別為環境影響評估法第5 條第1 項第9 款、第2 項、第6 條及同法施行細則第6 條所明定。次按環保署根據環境影響評估法第5 條第2 項規定之授權，訂有環評細目認定標準，參加人新竹縣環保局於96年8 月申請興建系爭垃圾轉運設施時施行之該認定標準（95年2 月20日修正發布並於同日施行，下稱95年環評細目認定標準），及原告對被告寄送公民告知書時施行之96年同一認定標準，於第28條第1 項第1 款第4目及第1 項第6 款第1 目，均規定：「環境保護工程之興建，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、水肥處理廠興建或擴建工程，符合下列規定之一者：…㈣位於山坡地，申請開發面積一公頃以上者。…」「六、廢棄物轉運站興建或擴建工程，符合下列規定之一者：㈠第一款第一目或第二目或第四目規定。」至本件訴訟言詞辯論終結時施行之現行同一認定標準第28條第1 項第1 款第7 目及第4 款第1目，則分別規定：「環境保護工程之興建，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、水肥處理廠興建、擴建工程或擴增處理量，符合下列規定之一者：…㈦位於山坡地或台灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積一公頃以上。…」「廢棄物轉運站興建、擴建工程或擴增轉運量，符合下列規定之一者：㈠第一款第一目至第八目規定之一。…」又環保署另依環境影響評估法第5 條第2 項規定之授權，於86年12月31日訂定發布及施行之開發行為環境影響評估作業準則第43條第2 、3 項則規定：「（第2 項）規劃廢棄物焚化（資源回收）廠及廢棄物處理場（廠）工程（含轉運站）時，應評估焚燒處理流程中以及儲存或掩埋或其他方式處理廢棄物產生臭味及滲出水之影響，其處理設施應妥善規劃。訂定廢棄物掩埋未能即日覆土或天候不良條件下之防制應變計畫。對於掩埋場封閉或使用期限屆滿後之復育計畫、土地利用計畫以及二次污染問題，應預為規劃研擬因應對策。（第3 項）開發單位應妥善規劃廢棄物清運工具、運輸時段及運輸路線，預防廢棄物運送所引起之臭味、噪音、振動污染及交通影響。」

⒉經查，參加人新竹縣環保局為規劃設置垃圾轉運設施，以處理所轄各鄉鎮市垃圾，降低清運成本及縮短收集垃圾工時，提出「新竹縣湖口垃圾轉運設施興建計畫書」（下稱系爭計畫書），計畫開發500 地號土地（山坡地）興建轉運設施，並於系爭計畫書第19頁之「環境影響評估」部分記載：「本計畫預定場址將設置每日轉運廢棄物量90公噸，因此本轉運設施興建計畫不實施環境影響評估作業等程序。」案經被告核定許可，並轉向環保署申請補助經費等情，為兩造所不爭執，且有新竹縣湖口垃圾轉運設施興建計畫書（修正版）、被告新竹縣政府96年6 月11日府授環發字第0960102643 號函、96年8 月15日府授環廢字第0960150290號函及環保署96年10月5 日環署綜字第0960075886號函，附被告以98年6 月25日府授環廢字第0980106300號函檢送本院之原卷宗（下稱答辯卷）第84、63、60、61、64至79頁，暨參加人新竹縣環保局97年3 月26日環廢字第0970003706號函，附本院前審卷㈠第556 頁可稽（參見該函說明二㈠之記載）。

⒊次查，系爭計畫書雖記載系爭垃圾轉運設施之興建，廠址預定用地面積為0.5 公頃（參見答辯卷第67頁背面），惟該垃圾轉運站工程基地為500之3地號土地，面積為0.626175公頃等情，為被告所自承（見本院前審卷㈡第304 頁），復有參加人新竹縣環保局98年4 月7 日環廢字第0980006828號函，及500 之3 地號土地登記謄本，附本院前審卷㈠第519 頁及本院訴更一字卷第58頁可佐。另依系爭計畫書第9 頁之「計畫場址用地權狀、地目、及附近環境說明」部分所載：「該地為國有財產局的公有用地，但土地興建面積大，未來可轉運量較大的垃圾轉運站外，尚有其餘空間可容納各項設施，如資源回收分選場。…連接至該場址之道路尚於計畫中…未來需開闢一條聯絡道路與主要道路聯絡。…」等語，及第14頁之系爭垃圾轉運設施廠區配置圖，在該垃圾轉運站之東南側，確實規劃有聯外道路（參見答辯卷第68頁正反面）等情觀之，可見系爭垃圾轉運設施興建之開發行為，尚包括開闢聯外道路；再徵諸參加人新竹縣環保局辦理系爭垃圾轉運站「採購及興建工程規劃設計施工統包一項」採購案之工程規劃設計中，系爭垃圾轉運站興建工程除系爭垃圾轉運廠區坐落位置外，聯絡道路亦在規劃設計施工之列，工程規劃設計施工區域涵蓋500 、501 、500 之3 地號土地，暨該參加人另就系爭垃圾轉運站基地擬定之水土保持計畫範圍，亦包含500 之3 、500 及501 地號土地（即含聯外道路）等情，有決標公告、全區配置圖、廠區配置、放樣圖，及參加人湖口鄉公所98年9 月30日湖所建字第0980012735號函附參加人新竹縣環保局第二次變更基地水土保持計畫，附本院前審卷㈡第240 至243 及159 頁可憑，益見系爭垃圾轉運設施興建開發之範圍，非僅該垃圾轉運廠區坐落之500 之3 地號土地，聯外道路之興建亦包括在內。參諸前引開發行為環境影響評估作業準則第43條第3 項規定，廢棄物轉運站之開發單位本應妥善規劃廢棄物清運工具、運輸時段及運輸路線，預防廢棄物運送所引起之臭味、噪音、振動污染及交通影響，故如在山坡地開發之廢棄物轉運站，為運輸廢棄物而規劃施作道路以對外聯絡者，該聯外道路既屬廢棄物轉運站之順利營運所不可或缺之設施，二者自應視為同一廢棄物轉運站興建工程開發行為之整體，於計算申請開發面積是否超過1 公頃而應依95年、96年或現行環評細目認定標準規定，實施環境影響評估時，該聯外道路之面積亦應一併計入。而參加人新竹縣環保局興建系爭垃圾轉運設施之目的，係為處理新竹縣各鄉鎮市垃圾，降低清運成本及縮短收集垃圾工時，已如上述，則如該垃圾轉運設施未開闢聯絡道路，即無從與中山高速公路及其他新竹縣主要道路聯結，遑論如何運輸、處理及轉運新竹縣各鄉鎮市垃圾。從而，系爭垃圾轉運設施興建之開發行為，應涵蓋該聯外道路，則有關該開發行為面積之計算，即應包含系爭垃圾轉運站興建工程坐落之500 之3 地號土地面積0.626175公頃及聯外道路之面積，被告所稱：廢棄物轉運站興建工程開發面積之計算，依96年環評細目認定標準第28條第1 項第1 款第4 目（現行同標準第28條第1 項第1款第7 目）規定，不包括轉運站聯外道路等其他設施面積，故系爭垃圾轉運設施開發行為之面積，僅為該垃圾轉運站所在之500 之3 地號土地面積即0.626175公頃云云，顯然忽略前引開發行為環境影響評估作業準則第43條第3 項規定之旨趣，及系爭計畫書確實將聯外道路規劃為垃圾轉運設施興建計畫一部之事實，尚無足取。

⒋再查，系爭垃圾轉運設施（站）聯絡道路實際長為280 公尺，寬為15公尺（面積為4,200 平方公尺，即0.42公頃）等情，有本院前審卷㈠第520 頁所附參加人新竹縣環保局98年4月7 日環廢字第0980006828號函可稽；又該聯絡道路位於系爭垃圾轉運站興建工程規劃設計範圍內者約有300 公尺（30公尺＋274 公尺），另有參加人湖口鄉公所98年9 月30日湖所建字第0980012735號函附「新竹縣湖口垃圾轉運設施」規劃場址之聯外道路工程施工平面配圖一、採購案工程規劃設計施工之全區配置圖，附本院前審卷㈡第158 、242 頁供參，由此足見，前揭聯絡道路之長度至少有280 公尺以上。從而，系爭垃圾轉運設施興建所涉開發範圍，如以垃圾轉運站坐落之500 之3 地號土地面積0.626175公頃，加計聯絡道路面積0.42公頃（即280 公尺×15公尺＝4,200 平方公尺，即0.42公頃）計算，二者面積合計為1.046175公頃，已逾1 公頃；該垃圾轉運設施（含聯外道路）興建之位置既為山坡地（見本院前審卷㈠第556 頁所附參加人新竹縣環保局97年3月26日環廢字第0970003706號函說明二㈠），則不論依參加人申請開發、原告為書面告知時施行之環評細目認定標準第28條第1 項第1 款第4 目及同條項第6 款第1 目，或本院言詞辯論終結時施行之現行同認定標準第28條第1 項第1 款第7 目及第4 款第1 目等規定，該項開發行為均應實施環境影響評估。

⒌復按「（第1 項）本法（即廢棄物清理法）所稱執行機關，為…縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。（第2 項）執行機關應設專責單位，辦理一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查工作。（第3 項）執行機關應負責規劃一般廢棄物回收、清除、處理用地，並協同相關機關優先配合取得用地。…」「本法所定執行機關之執行事項如下：…三、縣環境保護局：㈠縣一般廢棄物回收、清除、處理用地之規劃及取得。㈡縣一般廢棄物回收、清除、處理工作之規劃及執行。㈢縣一般廢棄物清理設施之設置及操作管理。…㈩縣其他有關一般廢棄物清理事項。四、鄉（鎮、市）公所：…㈢鄉（鎮、市）一般廢棄物回收、清除工作之規劃及執行。…㈤鄉（鎮、市）一般廢棄物回收、清除、處理用地之規劃及取得。…㈦鄉（鎮、市) 受託清除、處理一般事業廢棄物之規劃及執行。…㈨鄉（鎮、市）其他有關一般廢棄物清理事項。」廢棄物清理法第5 條第1 至3 項及同法施行細則第4 條第3 、4 款分別規定甚明，是以參加人新竹縣環保局及湖口鄉公所同為廢棄物清理法所定之執行機關。另參諸參加人新竹縣環保局於系爭計畫書第5 頁前言載明：系爭垃圾轉運設施興建「場址已由湖口鄉公所向所屬單位提出撥用申請、目前國有財產局已同意並完成辦理過戶相關事宜」等語（參見答辯卷第66頁）可知，系爭垃圾轉運設施之用地，係參加人湖口鄉公所向國有財產局申請撥用。是以系爭垃圾轉運設施（包括聯外道路），顯係參加人2 者為行使前揭廢棄物清理法所定職權，由參加人湖口鄉公所負責取得用地，再將聯絡道路與系爭垃圾轉運設施廠區由參加人新竹縣環保局辦理採購案一併為工程規劃設計，並納入系爭垃圾轉運站基地之水土保持計畫範圍，併為水土保持等方式，所為一整體之開發行為，否則實難想像參加人湖口鄉公所何以願為與己無關之垃圾轉運設施興建工程，大費周章向國有財產局取得用地。從而，參加人2 者應同為該開發行為之開發單位，且系爭垃圾轉運設施與聯外道路，實各為該整體開發行為之一部，不可割裂評價。至於參加人新竹縣環保局雖將應實施環境影響評估之開發土地面積，以廠區位置為限，自500 地號土地分割出500 之3 地號土地，再將聯外道路由參加人湖口鄉公所本於地方制度法第20條第6 款第1 目所定職權逕行建造之方式開發，惟因該垃圾轉運設施及聯外道路開發行為之整體面積已超過1 公頃，則不論該2 項興建工程是否位處同一地號之土地上，或分別由不同單位發包施工，對於其等同屬一整體開發行為，應實施環境影響評估之結論，不生任何影響，否則無異容任開發單位得以分割土地或將同一開發行為內之不同項目工程委由他人施工之方式，規避實施環境影響評估，則環境影響評估法等相關規定，將形同具文。故被告抗辯：系爭垃圾轉運設施之聯外道路，係參加人湖口鄉公所本於地方制度法第20條第6 款第1 目所為之獨立建造行為，與系爭垃圾轉運設施之開發單位不同，故系爭垃圾轉運站興建工程開發面積之計算，不得計入聯外道路之面積，從而無庸實施環境影響評估云云，自屬無據。

⒍又按「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：…九、環境保護工程之興建。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」為環境影響評估法第5 條第1 項第9 款、第7 條及第14條第1 項分別明定；另廢棄物清理、環境影響評估之主管機關在縣均為縣政府，廢棄物清理法第4 條及環境影響評估法第2 條規定可資參照。是就本件廢棄物清理執行機關（即參加人2 者）所為垃圾轉運設施興建（包括聯外道路）之開發行為而言，前揭環境影響評估法第22條規定所稱之（廢棄物清理）目的事業主管機關與（環境影響評估）主管機關，均為被告。而系爭垃圾轉運站（含聯外道路）興建工程之開發行為因位於山坡地，且整體面積合計已逾1 公頃，應進行環境影響評估，其開發單位即參加人新竹縣環保局與參加人湖口鄉公所申請許可開發行為時，未實施環境影響評估，亦未檢具環境影響說明書送被告審查，即進行開發行為；被告疏未注意及此，未依相關規定命該2 開發單位實施環境影響評估，即核定許可系爭垃圾轉運設施之興建計畫（參見答辯卷第63頁所附被告96年8 月15日府授環廢字第0960150290號函），此一許可因上述開發行為未依法實施環境影響評估，未提出環境影響說明書、評估書或經完成審查或認可，依據前引環境影響評估法第14條第1 項規定，應屬無效。原告就此以書面敘明系爭垃圾轉運設施（含聯外道路）開發面積逾1 公頃，依96年環評細目認定標準第28條第1 項第6 款規定應實施環境影響評估等情，告知被告，請求被告依環境影響評估法第22條規定，命開發單位實施環境影響評估並停止實施開發行為（按被告因兼具廢棄物清理目的事業主管機關及環境影響評估主管機關地位，無由主管機關轉請目的事業主管機關命開發單位停止實施開發行為之可言，故原告請求被告以主管機關地位命開發單位停止實施開發行為，尚無不合，附此說明），惟被告迄未依法執行，則原告以被告（主管機關）怠於執行職務行為為由，訴請判決被告應作成命參加人新竹縣環保局及參加人湖口鄉公所停止在500 、500 之3 地號土地上實施系爭垃圾轉運站興建計畫（含聯外道路）開發行為之行政處分部分，為有理由，應予准許。

⒎復按「行政法院為前項判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告。」環境影響評估法第23條第10項定有明文。原告因依環境影響評估法第23條第8 項規定，以書面告知被告應命系爭垃圾轉運站及聯外道路之開發單位，停止在500 、500 之3 地號土地上實施該開發行為，惟因被告迄未依法執行，原告乃依同法第23條第9 項規定，對被告怠於執行職務之行為，向本院提起本件行政訴訟，對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響確有具體貢獻，而其委請律師代理訴訟，支出律師費用8 萬元乙節，有元貞聯合法律事務所出具之收據影本附本院前審卷㈡第528 頁足憑。本院審酌目前律師之收費標準、原告所委任訴訟代理人之律師事務所設在臺北市、惟原告均居住在新竹縣湖口鄉，且人數眾多，受委任之律師勢須往返事務所與新竹縣湖口鄉之間，與當事人溝通聯繫，因而支出較多成本費用等情，認原告請求被告支付該項律師費用中之6 萬元，尚屬合理適當，是原告請求被告支付律師費用6 萬元，亦屬有據，應併准許。

⒏至原告另主張：參加人新竹縣環保局與參加人湖口鄉公所亦在500 之1 及500 之4 等地號土地上，實施系爭垃圾轉運站及聯外道路之開發行為云云，無非以500 地號土地於97年2月27日分割增加500 之1 地號土地，繼於97年12月11日分割增加500 之2 、500 之3 地號土地；另500 之1 地號土地於98年9 月9 日分割增加500 之4 地號土地，故開發單位顯係意圖藉由事後切割，規避開發行為面積達1 公頃即應實施環境影響評估之義務；及新竹縣湖口鄉公所清潔隊隊部之現址設於500 之4 地號土地上，且已於101 年6 月30日啟用，該等設施屬系爭垃圾轉運站開發行為之細項工程，並非新的開發行為等情，為其論據。惟由答辯卷第70頁所附系爭計畫書第13、14頁之系爭垃圾轉運設施用地籍圖及廠區配置圖，與本院訴更一字卷第61頁所附101 年5 月1 日之500 、500 之1 、500 之2 、500 之3 及500 之4 地號等土地地籍圖相互對照，可知系爭垃圾轉運設施及其聯外道路坐落位置，係在97年12月11日分割後之500 及500 之3 地號土地上，並未使用500 之1 及500 之4 地號土地，原告僅因500 之1 及500之4 地號土地，均係自500 地號土地分割而來，即推論系爭垃圾轉運設施及其聯外道路興建之開發工程，必有使用500之1 及500 之4 地號土地之情，顯屬臆測之詞，無可採憑。另觀上述系爭垃圾轉運設施廠區配置圖及系爭計畫書第15頁之系爭垃圾轉運設施平面圖及機具配置圖（見答辯卷第71頁）顯示，該垃圾轉運站規劃興建之設施，並不包括新竹縣湖口鄉清潔隊隊部在內，則原告所稱新竹縣湖口鄉公所清潔隊之現址設於500 之4 地號土地上等情，及其就此提出參加人湖口鄉公所訂於101 年6 月30日舉行「湖口鄉公所資源回收及管理設施新建工程」落成啟用典禮之邀請函（見本院訴更一字卷第89頁），縱屬真實，亦無從證明參加人2 者使用500 之1 及500 之4 地號土地，作為實施興建系爭垃圾轉運設施及其聯外道路開發行為之基地。再者，系爭垃圾轉運設施之聯外道路，為位於該垃圾轉運站東南側之長280 公尺、寬15公尺之長方形土地，業如前述，至原告提出之99年6 月7 日航照圖（見本院訴更一字卷第63頁），其上之道路則為環狀，且顯然超出系爭垃圾轉運設施所規劃聯外道路之範圍，原告據以主張該環狀道路均屬系爭垃圾轉運設施及其聯外道路開發行為之範疇，故其所在之500 之1 及500 之4 地號土地，亦屬上述開發行為使用之土地，更無可取。是參加人2 者既無在500 之1 及500 之4 地號土地上，實施興建系爭垃圾轉運設施及其聯外道路之開發行為之情，原告另訴請被告應命參加人2 者停止在500 之1 及500 之4 地號土地上實施開發行為部分，即非有據，不能准許。

八、綜上所述，系爭垃圾轉運站及其聯外道路之興建，係由參加人新竹縣環保局與湖口鄉公所實施之一整體開發行為，該開發行為使用之基地即500 與500 之3 地號土地為山坡地，且開發面積合計已逾1 公頃，依法應實施環境影響評估。惟參加人2 者未為環境影響評估即申請許可開發，並經被告許可，原告已依環境影響評估法第23條第8 項規定，以書面告知被告應依同法第22條規定，命開發單位停止開發行為，惟被告未於收受該告知書之日起60日內依法執行職務，原告為此支付超過6 萬元之律師費用，委任律師依環境影響評估法第23條第9 項、第10項規定，提起本件訴訟，求為如主文第1、2 項所示判決部分，為有理由，應予准許。至原告訴請被告應命參加人2 者停止在500 之1 、500 之4 地號土地上實施開發行為部分，依本判決事實理由第七項㈣⒏部分之說明，為無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核與判決之結果不生影響，爰不分別斟酌論述，併予敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條規定，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭