最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第939號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第939號

上訴人

新竹縣政府

代表人

邱鏡淳

訴訟代理人

潘正芬律師

訴訟代理人

陳修君律師

被上訴人

何初軒等175人（姓名、住址詳如附表所示）

共同訴訟代理人

詹順貴律師（兼共同送達代收人）

謝庭恩律師

翁國彥律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國98年11月26日臺北高等行政法院98年度訴字第504號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人所屬環境保護局（下稱新竹縣環保局）前為新竹縣廢棄物清理設施之設置，提出「新竹縣湖口垃圾轉運站興建計畫」，申請於坐落新竹縣湖口鄉○○段500號土地之山坡地（嗣該地另分割出500-3號土地）開發興建垃圾轉運設施（下稱系爭開發行為）獲准。嗣被上訴人以系爭開發行為依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱環評細目認定標準）第28條第1項第6款第1目及第1款第4目規定，其開發範圍超過1公頃，應實施環境影響評估（下稱環評），惟其未依法實施環評即逕行開發。於民國97年12月12日（上訴人收文日期）依環境影響評估法（下稱環評法）第23條第8項前段規定，以書面告知上訴人應依環評法第5條、第7條第1項、第22條規定命新竹縣環保局實施環評及停止開發行為，上訴人逾60日未依法執行，被上訴人遂依環評法第23條第8項後段、第9項規定提起行政訴訟。

二、被上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人平日活動、居住，甚至賴以維生之範圍，皆環繞於系爭垃圾轉運站附近（甚至有距離100公尺近之村民），遑論行政院環境保護署（下稱環保署）製作之「開發行為環境影響評估作業準則」說明書附件六開發行為環境品質現況調查表所示之開發行為應調查（即影響所及）範圍之1公里、1.5公里範圍。而系爭垃圾轉運行經路線必然經過被上訴人所居住之鳳凰村，是系爭開發行為影響被上訴人所處環境之空氣、土壤及水質甚大，故被上訴人為系爭開發行為之受害人。而被上訴人已於97年12月11日依環評法第23條第8項、第9項規定，向上訴人送交公民告知書，於該條文規定之60日屆滿後，上訴人仍未命新竹縣環保局進行環評及停工，被上訴人依法自得提起行政訴訟，無須踐行訴願程序。且環評法第23條於92年1月8日修正時增列第8項至第11項，其立法本意在賦予受到環境污染之受害人民有直接提起行政訴訟管道，為貫徹立法意旨，自應從寬認定「受害人民」之意義。㈡行政訴訟法第4條第1項規定之「人民」，不以行政處分之相對人為限，如行政處分對具有利害關係之第三人產生一定法效（學理上稱為「第三人效力之行政處分」），亦應開放救濟。而法律上利害關係人之認定標準，目前係採「保護規範理論」為認定基準，又環評法第9條更規定「人民」即可提起，不必是「受害人民」。被上訴人係依環評法第23條第8項及第9項之規定提起本件訴訟，屬行政訴訟法第2條所稱「法律別有規定」之訴訟類型，自應有適用前揭理論（本院89年度裁字第731號裁定、98年度判字第475號、708號、高雄高等行政法院92年度訴更一字第35號、96年度訴更一字第19號、96年度訴更二字第32號判決參照）。又環評法第8條規定寓有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權益之意，非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，屬「保護規範」。是以被上訴人程序參與權既被剝奪，而環評法又屬保護規範理論適用之射程內，被上訴人自有提起訴訟之權能。況環評法第23條第9項有關公民告知之規定，並未限制提起公民告知訴訟所持理由必以公民告知所示為限。㈢新竹縣環保局於新竹縣湖口鄉○○段500號、面積7.9012公頃（97年2月29日分割為500號及500-1號，98年1月13日再分割出500-3號）之土地上設置系爭垃圾轉運站，依環評細目認定標準第28條第1項第6款第1目、第1款第4目規定，上訴人應實施環評。甚至98年1月13日分割出之500-3號土地，其謄本上亦記載「限依其廢棄物清除處理計畫作為垃圾轉運使用」，足證上開土地全部皆以系爭垃圾轉運站為用途，是以新竹縣環保局對系爭開發行為應進行環評。另依新竹縣湖口鄉公所（下稱湖口鄉公所）98年9月30日湖所建字第0980012735號復函，系爭聯外道路之施工平面圖及地籍圖所示：由湖口鄉公所提出新竹縣環保局「新竹縣湖口垃圾轉運場水土保持計畫書」之申請範圍（第2次變更）圖所示，其申請範圍明顯包含系爭聯外道路，復依新竹縣環保局97年1月25日就系爭「新竹縣湖口垃圾運站採購及興建工程規劃設計施工統包一項」招標案所為之系爭垃圾轉運場規劃設計、劃設，其垃圾轉運場及聯外道路係一併納入規劃；上訴人96年8月所提之「新竹縣湖口垃圾轉運設施興建計畫書（修正版）」第13頁、第14頁之「垃圾轉運設施設置用地籍圖」及「垃圾轉運設施廠區配置圖」，本件垃圾轉運場及其聯外道路屬同一開發行為。另佐以湖口鄉公所於被上訴人何初軒另行對其提起行政訴訟（後經被上訴人何初軒撤回）之答辯狀，自承系爭聯外道路係坐落於新竹縣湖口鄉○○段500號土地內，再者，依系爭聯外道路興建告示牌所示，其工程名稱為：「新竹縣『垃圾轉運設施規劃場址之聯外道路工程』」。綜上，依環評細目及範圍認定標準第33條，應以垃圾轉運站及聯外道路之面積【上訴人自承聯外道路面積為0.42公頃（長280公尺×寬15公尺=4,200平方公尺＝0.42公頃）】合併觀之，兩者合計超過1公頃（0.42+ 0.626175＝1.046175，或0.4+0.743＝1.143），應進行環評。㈣依上訴人復監察院之98年5月13日府授環廢字第0980105346號函，系爭垃圾轉運站係處理湖口鄉、關西鎮及新埔鎮之垃圾，每月轉運廢棄物量約95公噸，然依上訴人98年4月7日環廢字第0980006828號函，系爭垃圾轉運站計畫清運全縣垃圾，則其每日垃圾處理量，依環保署網頁就新竹縣垃圾清運量統計，96年11月達6,753.01公噸、96年12月達7,022.22公噸，另上訴人96年4月製作之水土保持計畫書，該月垃圾清運量達7,006.03公噸，顯逾環評細目認定標準第28條第6款第2目規定之2,500公噸，故應進行環境影響評估。㈤依環評法第25條及軍事秘密及緊急性國防工程環境影響評估作業辦法等規定，開發行為涉及軍事秘密或緊急性國防工程，對環境有不良影響，應實施環評。再，凡路過系爭聯外道路，即可觀察湖口裝甲營區之戰車之出入、保養甚至演訓等，顯已涉及國防機密，亦有進行環評之必要等語。求為「⑴上訴人應命新竹縣環保局就『新竹縣湖口垃圾轉運站興建計畫』（含聯外道路）之開發行為依環評法第5條規定，進行環評，並依同法第22條規定，命新竹縣環保局停止實施開發行為。⑵上訴人應給付被上訴人新臺幣（下同）6萬元」之判決。

三、上訴人則以：㈠被上訴人以彼等3百餘人係居住於新竹縣湖口鄉，將因系爭垃圾轉運站之設置而受有損害…，系爭垃圾轉運站之設置，對於被上訴人所處環境之空氣、土壤及水質，有立竿見影之影響，且其影響不可謂不大…等詞，並佐以開發行為環境品質調查表所示之開發行為應調查之範圍及被上訴人活動與住居等極接近系爭垃圾轉運站之事實，論證其具有訴訟權能，惟該等陳述至多僅能說明被上訴人與系爭垃圾轉運站之設置或有事實上利害關係，而未能證明其係得依環評法第23條第8項、第9項提起公民訴訟之「公益團體」或「受害人民」，且其係主張權益有受侵害之可能，而非其現實之權利或法律上利益已遭損害，故顯無訴訟權能。㈡縱認被上訴人具備提起本件公民訴訟之權能，惟審視其告知事項之書面，新竹縣環保局辦理之系爭開發行為，依法本毋須實施環評，無違反環評法及依環評法授權訂定之命令（包括但不限於被上訴人所稱環評法第22條，環評細目認定標準第28條第1項第6款第1目及同條項第1款第4目、第33條）等情事。㈢對照湖口鄉○○○○○○○○道路工程施工平面圖及地籍圖，足證聯外道路工程與系爭垃圾轉運站係屬不同開發行為，開發單位亦不同（聯外道路工程開發單位為湖口鄉公所，依地方制度法第20條第6款第1目，為其自治事項），其位於500號土地上，非系爭垃圾轉運站所坐落之500-3號土地，故開發單位並無違反環評法情事，且詹順貴律師於97年12月11日以代理人名義提出之公民告知書，並無隻字片語論及其所主張之系爭垃圾轉運站每月轉運廢棄物量已逾認定標準之情，故此部分非屬本件請求範圍，被上訴人所請並無理由等語，資為抗辯。

四、原審為「⑴上訴人應命新竹縣環保局就系爭開發行為（含聯外道路）依環評法第5條規定實施環評及停止實施開發行為。⑵上訴人應給付被上訴人6萬元」之判決。係以：㈠環評法第9條、第10條、第11條第12款、第12條等規定，將開發行為所在地之居民列為程序進行之必要成員，賦予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，並課予開發單位處理當地居民意見之義務兼有透過程序權保障之賦予以保障當地居民權益。而應實施環評之開發行為卻未依法為之，則當地受開發行為影響居民之上開法定程序權利即遭剝奪，自難謂非受害人民。又依法應受規範之開發行為，非僅限於進行中之開發行為及完成後之使用，尚包括開發行為之規劃，是環評法第23條第8項所稱「受害人民」，應包括直接受開發行為影響所及之居民及將受嚴重影響或將生損害之居民。㈡被上訴人為新竹縣湖口鄉鳳凰村之居民，該村緊臨新竹縣環保局系爭開發行為所坐落之土地（即新竹縣湖口鄉○○段500、500-3等號土地）南方各情，有被上訴人何初軒、王素靜、何溪軒等人之戶籍謄本、湖口鄉鳳凰村村長出具之現住居所證明書、湖口鄉鳳凰村通訊錄及上訴人所提之98年空照圖可憑。被上訴人主張系爭垃圾轉運場之設置，影響被上訴人居住環境之空氣、土壤及水質等；又因上訴人未命新竹縣環保局進行環評，被上訴人之程序參與權亦遭剝奪，渠等屬系爭開發行為之受害人等語，洵屬有據。上訴人所提本院59年判字第211號判例、96年度判字第1601號、臺中高等行政法院91年度訴字第824號判決案情，與本件之原因基礎事實有別，自難比附援引。又被上訴人97年12月11日所提之公民告知書，係以附件羅列告知人姓名、身分證號碼、住址等資料，並經渠等簽署確認後向上訴人送達，則告知行為已合法生效，至被上訴人之代理人雖未依上訴人98年1月13日府授環發字第0980100679號函示，選定當事人或檢附代理人之委任狀，無礙被上訴人告知行為之合法成立，及上訴人依法應於60日內執行之期間之進行。㈢依系爭開發行為計畫場址之用地權狀、地目及附近環境說明可知，系爭聯外道路之開闢包含於系爭垃圾轉運設施興建之開發行為中。而系爭垃圾轉運站設施旨在處理新竹縣各鄉鎮市垃圾，降低清運成本及縮短收集垃圾工時，如無聯外道路之開闢，系爭垃圾轉運站○○○區○○○○○○○○路、新竹縣主要道路聯結，遑論規劃廢棄物運輸時段、路線及處理與轉運新竹縣各鄉鎮市垃圾，垃圾轉運設施顯無從營運，據此，新竹縣環保局設置垃圾轉運設施案之申請開發，其開發範圍自涵蓋聯外道路部分在內，則有關開發面積之計算，即應包含系爭垃圾轉運廠區坐落之土地面積及聯外道路面積甚明。另徵諸新竹縣環保局辦理「新竹縣湖口垃圾轉運站採購及興建工程規劃設計施工統包一項」採購案之工程規劃設計，新竹縣湖口垃圾轉運站興建工程除系爭垃圾○○○區○○○○○○○○道路亦在規劃設計施工之列，工程規劃設計施工區域涵蓋新竹縣湖口鄉○○段500號、501號、500-3號土地；就新竹縣湖口垃圾轉運站基地水土保持計畫範圍，亦包含新竹縣湖口鄉○○段500-3號、500號、501號土地（含系爭聯絡道路），新竹縣環保局亦以98年4月7日環廢字第0980006828號函自承系爭垃圾轉運設施聯外道路至少長為280公尺，寬為15公尺（面積為4,200平方公尺，即0.42公頃），加計垃圾轉運站坐落之新竹縣湖口鄉○○段500-3號土地面積（0.626175公頃），即超過1公頃（1.046175公頃），依環評細目認定標準第28條第1項第6款規定即應實施環評。雖上訴人將廠區位置切割使土地面積小於1公頃，然其整體開發面積不變，不論以何種方式開發，對該開發案應否實施環境影評估均不生影響。㈣依廢棄物清理法第5條第1項至第3項、同法施行細則第4條等規定，新竹縣環保局及湖口鄉公所同為廢棄物清理執行機關，渠等辦理系爭新竹縣湖口垃圾轉運設施開發事宜（含用地取得）實亦為前揭法定職權之行使，如謂系爭聯外道路純為湖口鄉公所本於地方制度法第20條第6款第1目規定所為之獨立建造行為，與系爭垃圾轉運設施興建開發無涉，則湖口鄉公所豈有為與己無干之垃圾轉運設施興建向國有財產局申請撥用相關土地後，再將聯絡道路與系爭垃圾轉運設施廠區由新竹縣環保局辦理採購案一併為工程規劃設計，並納入系爭垃圾轉運站基地之水土保持計畫範圍為併為水土保持之理。㈤依廢棄物清理法第4條、環評法第2條規定，縣之廢棄物清理及環境影響評估，其主管機關均為縣政府，就本件而言，上訴人乃為環評法第22條規定所稱之廢棄物清理之目的事業主管機關及環評主管機關，既對被上訴人之書面告知不予回應，被上訴人據以提起行政訴訟，洵為有據。又被上訴人請求上訴人給付本件訴訟之律師費用，依環評法第23條第9項規定亦屬有據等語，資為論據。

五、本院查：

㈠系爭開發行為原坐落土地為新竹縣湖口鄉○○段500號，嗣後分割為500號、500-1號、500-3號，系爭垃圾轉運站設施乃坐落上開500-3號土地上，系爭聯外道路之土地則為500號，若合併計算則開發面積已超越1公頃，雖上訴人將廠區位置切割使土地面積小於1公頃，然系爭垃圾轉運站設施旨在處理新竹縣各鄉鎮市垃圾，降低清運成本及縮短收集垃圾工時，如無聯外道路之開闢，系爭垃圾轉運站○○○區○○○○○○○○路、新竹縣主要道路聯結，遑論規劃廢棄物運輸時段、路線及處理及轉運新竹縣各鄉鎮市垃圾，垃圾轉運設施顯無從營運，從而不論以何種方式開發，系爭聯外道路之開闢應包含於系爭垃圾轉運設施興建之開發行為中，計算開發面積即應包含系爭垃圾轉運廠區坐落之土地面積及聯外道路面積。另被上訴人係新竹縣湖口鄉鳳凰村之居民，該村緊臨上開500號、500-3號土地，主張系爭垃圾轉運場之設置勢必影響被上訴人居住環境之空氣、土壤及水質，故上訴人依法應就系爭開發行為實施環評卻未為之。被上訴人乃以97年12月11日之公民告知書合法告知上訴人，依法上訴人應於受告知後60日內進行系爭開發行為之環評，而未依限為之，則被上訴人得逕行提起訴訟等情。乃原審依法認定之事實，原判決據以准許被上訴人之請求，固非無據。

㈡惟，「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟。」，行政訴訟法第41條定有明文。本件依原處分卷附新竹縣環保局96年8月之湖口垃圾轉運設施興建計畫書所載，新竹縣環保局所提出之開發請求為垃圾轉運站設施之興建（見原處分卷第64頁至第79頁），新竹縣環保局亦據以申請環保署為經費補助。則新竹縣環保局所負責執行開發部分應為系爭垃圾轉運站設施之興建，尚不及系爭聯外道路部分；至與系爭垃圾轉運站設施相連之聯外道路之開闢，則由湖口鄉公所依地方自治法規定負責開發執行，亦為原審所認定（見原判決第39頁上段），且為兩造所不爭（見原審卷1第206頁、第624頁、卷2第248頁、第253頁、第305頁至第306頁）。被上訴人係訴請判命上訴人命新竹縣環保局就系爭開發行為（含聯外道路）依環評法第5條規定進行環評，並依同法第22條規定，命新竹縣環保局停止實施開發行為。新竹縣環保局既係被上訴人訴請上訴人為一定處分之被命令客體，則本件之訴訟標的對於上訴人及新竹縣環保局間即必須合一確定，依上開規定及說明，行政法院自應以裁定命新竹縣環保局參加訴訟，迺原審未審酌及此，未裁定命新竹縣環保局參加訴訟，核與上開規定相違，所進行之訴訟程序難謂無瑕疵，且影響新竹縣環保局之權益，容有不適用行政訴訟法第41條規定之違誤，上訴意旨雖未指摘及此，然訴訟程序之進行屬法院職權調查事項，且此部分亦將影響判決結論，自應予以糾正。至系爭聯外道路之開闢，如前所述，既由湖口鄉公所依地方自治法規定負責開發執行，何以得由上訴人命令新竹縣環保局停止開發，未見原判決予以論述其依據及理由，亦有理由不備之情事。上訴人據以指摘原判決違背法令，尚非無據，爰將原判決予以廢棄發回，由原審另為適法裁判。再，原判決程序上既有瑕疵應予發回，有關雙方實體上之攻防，應俟原審另為審理及判決後，始有審酌之必要，併予敍明。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異