高雄高等行政法院裁定

原告

甲○○即甲○○等

訴訟代理人

曾怡靜 律師

被告

臺南縣政府

代表人

乙○○ 縣長

訴訟代理人

壬○○

　　　　　　癸○○

　　　　　　辛○○

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國94年9月27日環署訴字第0940049699號訴願決定，提起行政訴訟，經本院裁定駁回（94年度訴字第1020號）後，原告提起抗告，經最高行政法院96年度裁字第1091號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．2、提起訴願逾法定期間或未於第57條但書所定期間內補送訴願書者。」分別為訴願法第14條第1項、第2項及第77條第2款所明定。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。又原告起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，為同法第107條第1項第10款所明定。是依行政訴訟法第4條規定向高等行政法院提起撤銷訴訟，須經合法訴願前置程序始得為之，如其未經合法訴願程序，遽行提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備要件，行政法院應以裁定駁回之，先此說明。

二、緣訴外人永揚環保事業股份有限公司（下稱永揚公司）於民國89年1月25日向被告申請在台南縣東山鄉○○○段地號1045-6、1045-69、1045-70、1045-71、1045-72、1045-73、1045-74、1045-75、1045-76、1045-77、1045-78、1045-79等12筆土地（下稱系爭土地）設立第一類乙級廢棄物處理廠，並檢具「永揚環保事業股份有限公司第一類乙級廢棄物處理廠環境影響說明書」（下稱環境影響說明書）送請被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）審查，被告於89年5月12日至現場勘查，89年5月16日及90年2月12日分別進行環境影響評估第一次及第二次初審會議，並於90年5月9日召開台南縣環境影響評估審查委員會第28次會議，作成結論「本案有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理」，復於90年9月12日再召開台南縣環境影響評估審查委員會第29 次會議確認審查結論。被告乃於91年1月24日公告90年9月25 日（90）府環教字第140574號「永揚環保事業股份有限公司第一類乙級廢棄物處理廠環境影響說明書」之審查結論（下稱系爭審查結論）。原告對該公告不服，於94年5月1日提起訴願，經訴願機關行政院環境保護署（下稱環保署）以其訴願逾期，為不受理之決定，遂提起本件行政訴訟，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分云云。案經本院94年度訴字第1020號裁定：「原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。」原告仍不甘服，提起抗告，經最高行政法院以96年度裁字第1091號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理。

三、按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項規定自明。次按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。」「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由主管機關函請目的事業主管註銷之。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」行為時環境影響評估法（下稱環評法）第7條第1項、第2項及第14條分別定有明文。準此可知，開發行為核定許可與否，固屬於目的事業主管機關之權限，惟其核定許可與否，仍受環境影響評估主管機關（下稱環評主管機關）之審查結論所拘束，故環評主管機關審查認應開發與否之結論，直接影響開發案之許可與否，而產生法律上之效果，應屬行政處分。至於目的事業主管機關核定開發案之准許與否，則係另一行政處分，法務部84年7月29日（84）法律決字第18033號函亦採相同見解，可資參照。本件被告於91年1月24日公告90年9月25日（90）府環教字第140574號永揚公司第一類乙級廢棄物處理廠環境影響說明書審查結論為：「本案有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理。」此項審查結論一方面除發生終結環境影響評估程序之法律效果，並解除開發單位須進行第二階段環境影響評估程序之義務外；另一方面則以附條件方式，課予開發單位應如何實施開發行為之諸多負擔，參諸訴願法第3條第1項對於行政處分之定義，此項審查結論要屬被告就公法事件所為發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分。再者，依環評法第22條前段規定，開發單位未經環評主管機關認可前即逕行為開發行為者，環評主管機關並得依法予以裁處罰鍰，益證此項審查結論具有規制效力，核屬行政處分，參諸最高行政法院92年度裁字第519號裁定亦採相同見解。

四、又按前揭行政訴訟法第4條第1項明定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。依此規定，人民提起撤銷訴訟以行政處分違法侵害其權利或法律上之利益為要件。惟行政訴訟法第4條第1項所規定之「人民」，並不以行政處分之相對人為限，如系爭處分對相對人以外具有利害關係之第三人產生一定之法律效果（學理上稱之為「第三人效力之行政處分」），而干涉或侵害第三人之權利或法律上利益者，亦應開放訴訟救濟途徑，使其得依上開法條起訴救濟（訴願法第14條第2項規定參照）。而關於法律上利害關係人之認定標準，目前係採「保護規範理論」以為認定，亦即符合此一範圍之第三人，對於涉及第三人效力之行政處分，方具備提起行政訴訟之當事人適格。觀諸環評法係針對特定開發行為許可之核發，設定一套前置程序，藉以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，並達成環境保護之目的（環評法第1條參照），其評估機制係事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。而環評法第8條所稱對環境有重大影響，依同法施行細則第19條之界定，其中不乏屬於影響個人生命、身體、財產權益者，例如對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，或對國民之健康、安全等有顯著不利影響之情形，則開發行為是否於環境有重大影響而應進行第二階段環境影響評估，自不能不考慮當地居民生命權、身體權或財產權益受影響之實際情況。又環評法將開發行為所在地之居民，列為程序進行之必要成員，賦予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，並課予開發單位處理當地居民意見之義務（環評法第9條、第10條、第11條第12款、第12條參照）。基此，環評法實兼有透過程序權保障之賦予，以保障當地居民權益之用意。再者，環評主管機關於進行環境影響評估程序後，必須作成「審查結論」，此一審查結論具有行政處分之性質，已如前述，核其內容並非僅止於是否准予開發之判定，尚對於開發行為之實施設定基本框架，並可透過「有條件通過環境影響評估審查」之方式附加開發單位應辦理事項。此外，審查結論可作為後續追蹤管制及考核之基礎，開發單位若有違反，環評主管機關尚得予以處罰。是以，環境影響評估制度並非只是一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用（李建良先生著「環境行政程序的法制與實務」，月旦法學雜誌2004年1月，第104期，第61頁參照）。因此，由新保護規範理論觀之，環評法第8條之規定，應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權益，不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」。從而，行政機關依環評法第7條規定通過環評審查，而未依環評法第8條規定進入第二階段環境影響評估，即剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利，則居民權益有受侵害之可能，自有提起行政爭訟之訴訟權能。本件原告為當地居民，其主張系爭永揚公司第一類乙級廢棄物處理廠環境影響說明書審查結論，未經合法公告，違反環評法第7條第1項、第2項、行為時環境影響評估法施行細則（下稱環評法施行細則）第20條及第30條，應認為其權益有受侵害之可能，是原告在環評法保護規範範疇，其具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，固無疑義。

五、惟按「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。一般處分之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」「一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」分別為行政程序法第100條、第110條第1項及第2項所明定。而行政處分係行政機關所為之有相對人之意思表示，以相對人知悉，或使其居於可得知悉之狀態，即對之發生效力。又按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。」「本法第7條第2項及第13條第3項之公告，應於開發行為所在地附近適當地點陳列或揭示至少15日，或刊載於新聞紙連續5日以上。」為環評法第7條第1項、第2項及環評法施行細則第30條所明定。揆諸前揭規定可知，本件公告應適用前揭環評法施行細則第30條規定應於開發行為所在地附近適當地點陳列或揭示至少15日，或刊載於新聞紙連續5日以上，俾使當地居民知悉或使其居於可得知悉審查結論之可能。倘當地居民對系爭公告如有不服，即得對之提起救濟。經查，本件訴外人永揚公司於89年1月25日向被告申請在系爭土地設立第一類乙級廢棄物處理廠，經台南縣環境影響評估委員會於90年5月9日作成「本案有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理」之審查結論，並經被告90年9月12日確定審查結論，被告嗣以90年9月25日（90）府環教字第140574號函及90年11月16日（90）府環教字第152404號函，請台南縣東山鄉公所協助張貼公告；然台南縣東山鄉公所以90年12月13日（90）所民字第10989號函復其非公告權責單位，退回被告90年9月25日（90）府環教字第140574號公告，而未予張貼。然被告環保局承辦人員己○○及辛○○旋即共同於91年1月24日上午至東山鄉公所於告知該公所相關人員後，因該公所之公佈欄未上鎖，故渠等即自行以圖釘將系爭90年9月25日（90）府環教字第140574號公告張貼於該公所入門左側之公告欄內等情，業據證人即當時擔任被告環保局教育宣導課課員己○○及技士辛○○於本院96年11月14日準備程序時結證後分別經隔離訊問證述明確，並互核相符，此外，並有被告90年9月25日（90）府環教字第140574號公告、被告90年11月16日（90）府環教字第152404號函、台南縣東山鄉公所90年12月13日（90）所民字第10989號函、被告91年1月24日在台南縣東山鄉公所公佈欄張貼90年9月25日（90）府環教字第140574號公告審結論檔案資料（照片影本）、台南縣東山鄉公所96年9月18日所政字第0960008744號函暨所附該公所平面圖與公告欄之照片及被告96年9月29日府環政字第0960197813號函暨所附91年1月24日照片分別附原處分卷及本院卷足資佐證。是被告已於91年1月24日將系爭審查結論之公告揭示於東山鄉公所公佈欄，且據被告於95年4月11日本院前審行準備程序陳稱，被告並未自行移除該公告（本院94年度訴字第1020號卷附95年4月11日準備程序筆錄第4頁參照）；又證人己○○及辛○○於本院前揭準備程序中亦證稱渠等於張貼系爭公告後，並未將之移除，且該公所亦未反應有將之取下或對於被告人員張貼系爭公告表示意見等情，亦有該準備程序筆錄附卷可稽；且證人即該鄉公所當時擔任公告欄管理業務之民政課研考人員戊○○、民政課長丁○○及鄉長丙○○於本院上開準備程序中分別結證稱：該鄉公所公告欄係由民政課負責管理維修，平日並未上鎖，其內之公告文件是由該公所業務主辦單位人員自行張貼，如公告欄內已經貼滿時，則由張貼者自行取下，渠等當時並未知道該公告欄內有張貼系爭公告，亦不知道系爭公告有被移除等情，互核相符；另據被告96年9月29日府環政字第0960197813號函暨所附91年1月24日之放大照片（即證人己○○及辛○○當日於上開鄉公所公告欄張貼系爭公告後之情形）顯示：該公告欄內當時並未貼滿公告文件，而尚有空位，參照上開證人戊○○、丁○○及丙○○之證詞可知，該鄉公所各業務主辦單位人員尚無須將系爭公告移除而張貼其他文件之必要；況系爭公告並非該公所各業務主辦單位人員所張貼，揆諸前揭慣例，亦無取下非渠等張貼文件之可能，且無須將系爭公告移除而張貼其他文件之必要；復查證人即該鄉公所當時擔任清潔隊長之庚○○於本院97年1月17日準備程序中亦結證稱：該鄉公所公告欄之清潔工作並非其職掌，伊當時根本不知道有張貼系爭公告，亦未將之取下等情，有上開準備程序筆錄附本院卷可稽。綜上可知，系爭公告於91年1月24日張貼於該鄉公所後，並無被張貼人己○○及辛○○所取下，亦未為該鄉公所有關人員移除，揆諸前揭一般經驗法則，堪認系爭公告業已依法揭示15日以上。抑且，行政機關之處分以公告揭示之情形，所在多有，依一般蓋然性，公告張貼後繼續於公告期間存在屬常態事實，遭移除情形為變態事實，依行政訴訟法第136條規定，當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任；而公告一經張貼未移除之情形為常態，遭人移除為變態事實，故主張公告遭移除之變態事實之當事人，自應就此事實負舉證之責任。本件依被告提出91年1月24日在台南縣東山鄉公所公告系爭審查結論之放大照片，已足證明被告於開發行為所在地附近適當地點揭示系爭審查結論之公告，依一般經驗法則，被告既無理由於公告期滿前，自行移除系爭審查結論之公告，故被告就其已於開發行為附近適當地點揭示系爭審查結論之公告至少15日，已盡舉證責任，原告空言否認被告未依法張貼15日，復未提出具體事證以實其說，自難採據，應認被告已踐行合法公告程序。

六、原告雖另執稱被告未依環評法施行細則第20條之規定，擇定開發行為附近5處以上之處所陳列或揭示系爭審查結論公告至少15日，是系爭公告即難謂適法云云。惟按環評法施行細則第20條第1項規定：「本法第8條第1項第2款及本細則所稱之『適當地點』，指開發行為附近之下列處所：1、開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公室。2、毗鄰前款鄉（鎮、市、區）之其他鄉（鎮、市、區）公所。

3、距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂或市集。4、開發行為所在地五百公尺內公共道路路側之處所。5、其他經主管機關認可之處所。」則環評法施行細則關於「適當地點」規定均應適用之。準此，環評法施行細則第30條關於「適當地點」規定，固應適用同法施行細則第20條1項之規定，然環評法施行細則第20條2項係規定：「『開發單位』應擇定前項5處以上為環境影響說明書陳列或揭示之處所，並力求各處所平均分佈於開發環境區域內。」則明定「開發單位」，而非規範「主管機關」。從而，倘主管機關認無須進行第二階段之環境影響評估，依環評法第7條第2項作成審查結論，而由主管機關公告該審查結論，公告之程序應依環評法施行細則第30條規定辦理。惟如主管機關所作成之審查結論認為對環境有重大影響之虞，未通過第一階段之環境影響評估，而應續行第二階段之環境影響評估者，斯時開發單位即應依環評法第8條規定陳列或揭示環境影響評估說明書，始有環評法施行細則第20條第2項，擇定5處以上之處所，陳列或揭示該環境影響說明書規定之適用。申言之，環評法施行細則第20條第2項僅課以開發單位擇定5處以上之處所為陳列或揭示環境影響說明書之義務，此項規定尚與主管機關公告程序無涉。本件被告於91年1月24日在台南縣東山鄉公所公告欄，公告「永揚公司第一類乙級廢棄物處理廠環境影響說明書」之審查結論，系爭審查結論並非環評法第8條所指「審查結論認為對環境影響有重大影響之虞，應進行第二階段環境營影響評估者。」故被告依環評法第7條第2項及環評法施行細則第30條之規定，於91年1月24日擇定開發行為所在地附近一處適當地點即台南縣東山鄉公所，揭示系爭審查結論公告至少15日，於法並無不合。原告猶執前詞爭執，顯屬誤解。

七、又行政處分之合法要件包括行政處分之程序要件，行政處分在程序上倘具有瑕疵為違法之行政處分，雖得主張違法而請求撤銷之，惟亦應透過行政救濟程序。本件被告之公告程序並未違反相關規定，尚無違法之處，業如前述。惟縱如原告指摘，有公告未滿15日等事由，而具有程序上瑕疵，該行政處分亦非當然無效，亦應由原告循序提起行政救濟予以撤銷。但原告提起行政救濟期間，仍應遵守前揭訴願法第14條第1項、第2項「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」之規定。本件被告於91年1月24日在台南縣東山鄉公所公佈欄，揭示系爭審查結論公告，而於91年2月8日公告期滿。故原告提起訴願之期間，應自該行政處分發生外部效力時即91年2月8日起算。又因原告設址於台南縣，依訴願法第16條第1項前段規定，扣除在途期間5日。則原告提起訴願，在知悉系爭審查結論後逾30日或公告期滿3年，即不得對之提起訴願。然查，原告遲至94年5月1日始提起訴願，此有訴願書可憑，原告亦不爭執，則原告提起訴願，已逾91年2月8日公告期滿後3年之法定期間，足認原告之訴願程序尚非合法。

八、綜上所述，原告遲至94年5月1日始提起訴願，已逾91年2月8日公告期滿後3年，自非適法，訴願機關依訴願法第77條第2款規定為不受理之決定，於法並無違誤。則原告既未經合法訴願前置程序，復行提起本件撤銷訴訟，揆諸前揭說明，即屬不備起訴要件，自為法所不許，應予駁回。另本件原告之訴既因程序上不合法而遭駁回，原告實體之爭執，本院自無再予審究之必要，併此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段、第78條，裁定如主文。

高雄高等行政法院第三庭