臺北高等行政法院判決

101年11月21日辯論終結

原告

黃雍熙

原告

黃凌霄

共同訴訟代理人

林育丞 律師

共同訴訟代理人

李明芝 律師

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

被告

內政部

代表人

李鴻源

訴訟代理人

秦錚錚

訴訟代理人

朱鍊

參加人

花蓮縣吉安鄉公所

代表人

黃 馨

訴訟代理人

陳進龍

上列當事人間土地徵收事件，原告不服本院100 年度訴字第503號判決，提起上訴，經最高行政法院101 年度判字第419 號判決廢棄原判決，發回本院，本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣參加人為辦理花蓮縣吉安鄉（下稱吉安鄉）○○○○○○路、○○路（下稱系爭路段）拓寬工程，需用花蓮縣吉安鄉○○段○○○○○地號等129 筆土地，面積0.0000000 公頃，其中包括原告與吉安鄉、中華民國共有之吉安鄉○○段○○○○○地號土地（下稱系爭土地）。參加人乃檢附徵收計畫書及圖等相關資料，經花蓮縣政府轉呈被告以民國98年10月15日台內地字第0980187581號函核定准予徵收上開土地，花蓮縣政府於98年11月16日以府地價字第0980190441A 號公告，同日以府地價字第0980190441B 號函通知各所有權人，公告期間自98年11月18日至98年12月18日止。參加人嗣轉呈花蓮縣政府報經被告以99年6 月2 日台內地字第0990114308號函核定准予徵收上開土地上之土地改良物，花蓮縣政府於99年12月10日以府地價字第0990215198A 號公告，同日以府地價字第0990215198B 號函通知各所有權人，公告期間自99年12月13日至100 年1 月12日止。原告對於被告上開核准徵收土地及土地改良物之處分（以下合併簡稱原處分）均表不服，分別提起訴願，先後經行政院100 年2 月10日院台訴字第1000090303號及100 年4 月21日院台訴字第1000096049號訴願決定（以下合併簡稱訴願決定）駁回，遂提起行政訴訟，請求判決撤銷訴願決定及原處分關於原告部分，經本院100 年度訴字第503 號判決駁回其訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院101 年度判字第419 號判決，將原判決廢棄，發回本院重新審理。

二、原告主張：系爭土地上之門牌號碼吉安鄉○○路○○號建物（下稱○○黃宅），係日治時期古建築，有稀少的日式庭園及古樹，具歷史價值。○○黃宅前之路段盡頭為死巷，現狀交通無壅塞之虞，並無拓寬之必要，然被告於土地徵收之審議過程流於形式，未為實質審查，即以原處分逕予核准系爭土地，是本件徵收案不具必要性及公益性。又土地徵收條例第10條第2 項但書所定之公聽會或說明會，應作目的性限縮解釋，以最近一次依都市計畫法辦理通盤檢討期間內（至多5 年）所為者為限，倘未曾於「申請徵收前5 年內」依都市計畫法辦理公開展覽或說明會，自不得以已逾5 年之說明會代替徵收前應為之公聽會。至同條例施行細則第11條第1 項第2 款雖規定，依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會，為省卻短時間內重複性行政措施之資源浪費，得依該條例第10條但書規定，免再舉行公聽會，惟因都市計畫法第26條第1 項但書明定都市計畫至少每5 年即須辦理通盤檢討，俾聽取最新民意及審酌都市快速變遷之需要，則土地徵收條例施行細則第11條第1 項第2 款所稱「都市計畫舉辦公聽會及說明會」，也須併同都市計畫法、都市計畫定期通盤檢討實施辦法等相關規定，作合目的性及體系性之限縮解釋，即限於申請徵收前5 年內辦理都市計畫通盤檢討過程中所舉行之公開展覽或說明會。本件徵收案係基於吉安（鄉公所附近）都市計畫（下稱系爭都市計畫）規劃之都市計劃道路，然此錯誤之都市計畫早於70年12月22日發布實施，第三次通盤檢討則於93 年3月12日至93年4 月12日即公開展覽，並於93年3 月25日舉行說明會，不論公開展覽或說明會，距本件徵收公告確定之日均已逾5 年，無從取代土地徵收條例第10條規定應依法舉辦之公聽會，故本件徵收案顯不合正當法律程序。且吉安鄉公所以公告土地現值加4 成辦理協議價購，無設法使土地所有權人獲得優於徵收補償價額，顯流於形式，有違比例原則及土地徵收先行程序。再者，系爭路段拓寬工程目前僅施作至○○路與○○路交叉路口處，○○路往東過○○路至與鐵路銜接部分，即未再施作，又○○路過○○路以東部分，為一盡頭封閉臨接鐵路之死路，除兩旁住家外，並無其他用路人會經過使用，故撤銷系爭土地及其上改良物之徵收處分並停止系爭路段拓寬工程，並無礙公共利益等語。並聲明：訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。

三、被告抗辯：系爭路段於系爭都市計畫70年12月22日公告發布實施時，即劃定為15M 道路用地，並非經通盤檢討後變更，另依都市計畫法第26條規定，該計畫最近一次之通盤檢討（第三次通盤檢討）於93年3 月12日至93年4 月12日公開展覽，93年3 月25日舉行說明會，且經花蓮縣政府98年11月2 日公告發布在案；是參加人以本件徵收於都市計畫已舉行公開展覽及說明會，依土地徵收條例第10條第2 項及行為時同條例施行細則第11條第1 項第2 款規定，免予舉行公聽會。又本件徵收案在被告發布100 年7 月20日台內地字第1000132057號函，核釋都市計畫發布實施日期距申請徵收已逾5 年者應舉辦公聽會之前，即經核准，故無該函之適用。且被告於本件徵收案審議過程中，係經初審程序之實質審查，認確有必要性，始以原處分核准徵收土地及土地改良物，審議過程並未流於形式，原處分亦無違誤。又系爭路段拓寬工程業依徵收計畫於100 年4 月29日開工，除原告之地上改良物尚未拆除，其餘工程範圍內之土地已於101 年5 月20日完工；原告僅係原處分所核准徵收吉安鄉○○段○○○○○○號等129 筆土地中之1 筆土地共有人，其餘被徵收人皆無異議，故原處分如予撤銷，將造成公共利益重大損害，亦不符比例原則等語，並聲明：駁回原告之訴。

四、參加人主張：

㈠系爭路段拓寬工程拆遷戶含台灣省自來水有限公司（吉安鄉○○段00000 地號）總計141 戶，且系爭都市計畫於70年12月22日公告發布實施，○○路、○○路即劃定為15M 都市計劃道路，惟本道路與台九線間因既有東線鐵路阻隔，且尚未興建高架或地下道路，故現階段並未連接。

㈡○○黃宅業經花蓮縣文化局列為「暫定古蹟－吉野驛站貨運代辦行」，嗣後並延長審查期限至101 年12月29日，故原處分雖未停止執行，然○○黃宅依法仍不得拆除。另系爭路段拓寬工程設計道路長度總計1,785 公尺，並於100 年4 月29日開工，承攬廠商於101 年5 月20日經驗收准予完工辦理就地決算，實際完成道路長度計1,700 公尺，核計完工比例為95.23％。

㈢參加人係依法報請被告核准徵收系爭土地及土地改良物，原處分並無違法，並聲明：駁回原告之訴。

五、如事實概要欄所述之事實，有原處分書、花蓮縣政府98年11月16日府地價字第0980190441A 號公告、花蓮縣政府98年11月16日府地價字第0980190441B 號函、被告土地徵收審議委員會第222 次會議紀錄、拓寬工程用地徵收計畫書、被告土地徵收審議委員會第236 次會議紀錄、土地改良物徵收計畫書、土地改良物清冊附於原處分卷，及訴願決定書、98年7月20日工程用地取得協議會會議紀錄、花蓮縣政府99年12月10日府地價字第0990215198A 號公告、花蓮縣政府99年12月10日府地價字第0990215198B 號函附於訴願決定卷可稽，另有本院100 年度訴字第503 號及最高行政法院101 年度判字第419 號案卷足憑，且為兩造所不爭執，堪信為真實。

六、經核本件爭點為：被告以原處分核准徵收系爭土地及其上土地改良物，是否合法？而本件為經最高行政法院發回更審之案件，依行政訴訟法第260 條第3 項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本院在此個案中，應受最高行政法院101 年度判字第419 號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。經查：

㈠按「（第1 項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2 項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」土地徵收條例第10條第1 、2 項及都市計畫法第19條第1 項分別定有明文。準此而論，依都市計畫法第19條第1 項規定實行之公開展覽及說明會，具有就都市土地之使用計畫、目的用途作說明之功能，已可達成與申請土地徵收前舉行公聽會相同之目的，應可認係土地徵收條例第10條第2 項但書所定之公聽會或說明會，需用土地人如已踐行此一程序者，在申請徵收前，應無須再舉行公聽會或說明會。惟按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3 年內或5 年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」都市計畫法第26條第1 項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第12條、第39條分別規定甚明。由此可知，都市計畫主管機關至少於每5 年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，向人民說明最新之都市發展情形及需要，並聽取人民最新之意見；準此而論，前述可認屬於土地徵收條例第10條第2 項但書所定之公聽會或說明會，應解為以於最近一次都市計畫通盤檢討期間內（至多為5 年）所為者為限。否則，若都市計畫主管機關疏未依法於較近期間內為都市計畫通盤檢討之說明及意見徵詢，而以作成時間超過5 年之都市計畫說明會、公聽會用以代替徵收前應為之說明會、公聽會，自與立法目的相違。是土地徵收條例施行細則第11條第1 項第2 款規定：「本條例第10條第2 項但書…；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：…二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。…」應作限縮解釋，即於申請徵收前5 年內，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，自不得代替徵收前應為之公聽會，需用土地人仍應依土地徵收條例第10條第2 項前段規定，於徵收前舉行公聽會，始符合徵收程序。以上法律意見為最高行政法院101 年度判字第419 號判決所指明，揆諸前揭規定與說明，本院應據以為本案之判決基礎。

㈡經查，參加人於98年9 月17日擬具徵收土地計畫書，及99年4 月20日擬具徵收土地改良物計畫書，報請被告准予照案徵收，於該徵收土地計畫書第十項及徵收土地改良物計畫書第九項載明：本案為都市計劃區內道路用地，興辦事業計畫已依都市計畫法規定，於69年2 月13日為公開展覽「吉安（鄉公所附近及花蓮國慶地區）都市計畫圖說」辦理公告，公開展覽自69年2 月14日至同年3 月14日止，並於69年2 月26日舉行公開展覽說明會，依土地徵收條例第10條第2 項但書及其施行細則第11條第1 項第2 款規定，得免再舉行公聽會等語（見系爭路段拓寬工程用地徵收計畫書第16頁、土地改良物徵收計畫書第41頁）。足見參加人於報請被告徵收時，係以依都市計畫法於69年2 月13日舉辦公開展覽，及於69年2月26日舉辦公開展覽說明會，代替徵收前應舉行之公聽會，而未另依土地徵收條例第10條第2 項前段規定舉行公聽會。然查，前揭公開展覽及公開展覽說明會距參加人申請徵收時，已逾29年，則參加人於98年9 月17日申請徵收土地及99年4 月20日申請徵收土地改良物前，原應依土地徵收條例第10條第2 項前段規定舉行公聽會，不得以上揭公開展覽及公開展覽說明會代替徵收前應舉行之公聽會，從而，參加人之徵收程序於法自有未合，被告於作成原處分時未審查參加人徵收程序之瑕疵，並命參加人補正，遽以原處分核准徵收，顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。被告雖另抗辯：花蓮縣政府就變更系爭都市計畫第三次通盤檢討案（第一階段），曾於93年3 月12日至93年4 月12日辦理公開展覽，並於93年3 月25日舉行說明會，該公開展覽及說明會可代替徵收前應舉行之公聽會云云，並以花蓮縣政府93年3 月10日府城計字第09300300482 號函（本院100 年度訴字第503 號卷第164 頁）為證。然查，該等公開展覽及說明會於93年3 、4月間即已舉辦，距參加人申請徵收本件土地及土地改良物時，仍已逾5 年，亦不得作為代替徵收前應舉行之公聽會，是被告所辯：參加人在申請徵收本件土地及土地改良物之5 年內，不需再舉行公聽會云云，仍不足採。

㈢被告另抗辯：原處分核准徵收吉安鄉○○段○○○○○地號等129 筆、面積0.0000000 公頃土地，原告僅係其中1 筆土地之共有人，其餘被徵收人皆無異議，故原處分如予撤銷，將造成公共利益重大損害，亦不符比例原則云云。惟查，系爭路段東接○○火車站舊址，西往福頭山下，與台九線省道間因既有東線鐵路阻隔，且尚未興建高架或地下道路，故現階段並未連接等情，有原告於更審前提出之78年6 月「吉安（鄉公所附近）都市計畫第一次通盤檢討計畫書」及86年9月「變更吉安（鄉公所附近）都市計畫（第二次通盤檢討）書」，附本院100 年度訴字第503 號卷第24頁反面及第26頁反面可稽，復據參加人具狀陳明。又原告陳稱系爭路段之起點為山與田地，終點實為舊吉安火車站原址，該舊火車站已於69年2 月1 日裁撤並遷移一節，有其另提出之「吉安車站」介紹網頁及相片，附上開案卷第31至33頁足憑。是系爭路段兩端一為山區，另一為已不再使用之火車站舊址，均非人口稠密、交通繁忙之地區，加以該路段與聯絡花蓮市區及臺東之台九線省道間，現有鐵路阻隔，無法連接，故其交通流量有明顯增加之可能性不大。參諸系爭路段於系爭都市計畫於70年12月22日公告發布實施時，即劃定為15M 道路用地，為被告與參加人一致陳明，然參加人直至20餘年後之98、99年間，始因辦理該路段拓寬工程所需，報請被告核准徵收包括系爭土地在內之129 筆土地及土地改良物，復於100 年4月29日方開工，益見該路段長期以來，係以拓寬前既有之道路作為交通往來使用，且未造成當地交通明顯不便之情形。而系爭土地位於系爭路段之末端，有系爭路段拓寬工程用地徵收計畫書第312 頁所附土地使用計畫圖可佐（即該圖編號129 所示土地），且由該計畫圖觀之，系爭土地並不在系爭路段既有道路（即該圖黃色部分）直線延伸之範圍，故本院將原處分關於核准徵收原告為共有人之一之系爭土地及其上土地改良物部分（以下簡稱原處分關於原告部分）撤銷，對於該路段原已存在之既成道路提供交通往來使用，並未造成妨礙，對當地交通即非有重大急迫之影響，核無顯與公益相違背之情事；至系爭路段拓寬工程迄至101 年5 月20日止，經驗收准予完工之95.23 ％部分（見參加人所具行政訴訟答辯狀，本院訴更一字卷第54頁），並不受本判決將原處分關於原告部分撤銷所影響，參加人仍得採取適當方式，將該已完工部分路段與既有道路相連結，以供通行，是被告所稱原處分關於原告部分如予撤銷，將造成公共利益重大損害，不符比例原則云云，即難採憑。又依行政訴訟法第198 條規定，行政法院於撤銷訴訟為情況判決之要件為：⒈原處分或決定違法。⒉原處分或決定之撤銷或變更於公益有重大損害。

⒊經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，得駁回原告之訴，以免撤銷或變更原處分，致顯與公益相違背。然原處分關於原告部分之撤銷，於公益並無重大損害，業如前述，是以本院自無作成情況判決之必要，併予說明。

七、綜上所述，被告以原處分核准徵收原告為共有人之一之系爭土地及其上土地改良物，於法有違，訴願決定未予糾正，亦有未合；原告訴請將訴願決定及原處分關於原告部分予以撤銷，為有理由，應予准許。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭