臺北高等行政法院判決

102年7月25日辯論終結

原告

陳鴻文

被告

教育部

代表人

蔣偉寧（部長）住同上

訴訟代理人

黃旭田 律師

訴訟代理人

許嘉容 律師

複代理人

林昶燁 律師

參加人

元培科技大學

代表人

林志城（校長）住同上

訴訟代理人

高涌誠 律師

　　　　　　許樹欣　律師

上列當事人間解聘事件，原告不服行政院中華民國101 年3 月7日院臺訴字第1010120460號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

（一）原告原係參加人健康學院環境工程衛生系（下稱環衛系）助理教授，於民國95年間以該校名義在EnvironmentalContamination and Toxicology期刊發表論文Callium,Indium, and Arsenic Pollution of Groundwater froma Semiconductor Manufacturing Area of Taiwan（下稱系爭論文）。新竹市環境保護局（下稱新竹市環保局）以系爭論文主要探討新竹科學工業園區（下稱竹科園區）半導體產業對砷、鎵及銦地下水污染問題，為了解其研究結果與該局及科學工業園區管理局（下稱科管局）所做監測資料之關連性，乃函請原告提供研究期間地下水採樣點位置圖、採樣井資料（含採樣井型式、材質、尺寸、深度等）及採樣、檢測之品保、品質等相關資料。旋以其提供之資料與系爭論文內容，疑有交待不清且不實之處，函請參加人查明。經參加人學校組成跨校調查小組及專案小組進行調查，並召開學術審議委員會及專案（調查）小組會議決議，以原告之研究已涉及公共議題，然系爭論文並未陳述實驗取樣地點、委請分析機構、驗測分析數據，惟原告拒絕提供相關資料及說明，提經系、院、校三級教師評審委員會（下簡稱教評會）審議結果，以原告屢次未依專案（調查）小組與相關會議，就系爭論文採樣與分析地點所提合理疑問具體明確說明，影響校譽，衍生民眾對飲用水之公共衛生疑慮，並對外界就系爭論文內容所提質疑採取迴避態度，破壞學術研究倫理，嚴重衝擊外界對該校學術信心，且系爭論文涉及公共議題，原告一再以程序問題延宕該校處理程序，有損校譽且陷該校於訴訟之危及有辱該校醫事衛生之專業評價等風險，決議依參加人教師聘約第10點規定，解聘原告，惟考量原告教師生涯，並給予澄清機會，以停聘1 年方式辦理，並報經被告以98年12月22日台人（二）字第0980220940A 號函同意照辦後，通知原告停聘1 年，停聘期間自99年2 月1 日起至100 年1 月31日止。

（二）參加人於原告停聘期間，迭經函請原告提出新竹市環保局所指系爭論文中不清且不實事項之進度說明表，原告均未據辦理。復經多次函轉行政院國家科學委員會（下稱國科會）函請原告繳交擔任「二手菸暴露之量化健康指標：致癌性亞硝胺及其代謝物之測定研究」計畫主持人之96年度專題研究計畫（下稱96年度專題研究計畫）成果報告或出國心得報告，原告亦未據辦理，經國科會99年12月13日臺會綜二字第0990088754號函，以原告擔任計畫主持人之96年度專題研究計畫逾1 年以上未繳交成果報告或出國心得報告，依照合約追繳補助款，該校如未能於期限內將未結案之補助款繳回，將於學校下期之計畫撥款項內將未結案之補助經費扣除，將來亦將視情形暫停對該校之全部或部分補助等情。嗣經參加人系、院、校三級教評會決議，依教師法第14條第1 項第8 款及教師聘約第10點規定解聘原告，並報請被告核准，經被告100 年9 月6 日臺人（二）字第1000157905K 號函（下稱系爭函，即原處分）同意照辦後，參加人旋以100 年9 月20日元科大人字第1000008436號函（下稱100 年9 月20日函）知原告，自100 年9 月6 日起解聘。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）最高行政法院93年度訴字第162 號及第1255號判決、高雄高等行政法院96年訴字第248 號判決、最高行政法院99年度裁字第2913號、行政院院臺訴字第0980084661號訴願決定，均認定「教育主管機關行使其監督權限所為核准之行為屬行政處分」，同時被告於98年核准參加人停聘原告之案，亦經最高行政法院100 年判字第1690號判決認定被告核准停聘解聘之行為為行政處分。被告系爭函既係行政處分，依法須以書面通知當事人，詎被告未通知相對人及已知之利害關係人，且未依行政程序法第96條規定，記載事實、理由及救濟之方式。且依最高行政法院100 年度判字第1690號判決意旨，被告亦違反行政程序法第6 條「禁止差別待遇」之規定，故被告系爭函違反行政程序法第110條第1 項規定、第6 條、第68條、第96條規定，具有瑕疵且違法，應予撤銷。

（二）訴願決定認定被告核准解聘之系爭函為行政處分，且同時須符合教師法之規定。既然認定是行政處分，卻又認定不屬訴願救濟範疇及無發給原告之必要，顯係自相矛盾違法。

（三）參加人以100 年9 月9 日元科大人字第1000008099號函通知原告及被告以：「本校已於100 年8 月23日校教師評審委員會通過陳鴻文教師暫時繼續聘任事宜」，並於100 年9 月13日以元科大人字第1000008141號函寄發聘書及通知原告，原告於100 年9 月14日收到函文及聘書，並於100年9 月15日簽名應聘完成。詎被告竟然一反常態，違反「法律時序性」及教師法規定情況下，在參加人未合法完成發聘程序之前，違反教師法的情況下，以系爭函提前核准參加人解聘乙案，被告顯已違反行政程序法規定，違法事實俱在。準此，參加人於100 年9 月13日才寄發聘書，原告自不可能在被告及訴願決定所稱之8 月23日簽名應聘，且依照「法律時序性」被告在聘書寄發之前已核准解聘案自是違法行政，訴願決定認定事實錯誤，且有理由矛盾等違背法令及其瑕疵。

（四）被告就本件解聘案審理後，先後以100 年3 月16日臺人（二）字第1000006561號函（下稱100 年3 月16日函）、100 年6 月28日以臺人（二）字第1000109124號函（下稱100 年6 月28日函）、100 年7 月28日臺人（二）字第10000120432 號函（下稱100 年7 月28日函）均表示審查未予核准。然依據「專科以上學校辦理教師解聘、停聘、不續聘案作業流程」規定，程序若有瑕疵，必須退回召開教評會審議流程，重新再召開系院校三級教評會審議，並依法通知當事人有陳述意見機會，在書面通知中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場或提出書面說明及不到場所生效果，並注意文書的送達。若通過予以解聘、停聘或不續聘，學校自教師評議委員會作成之日起10日內報被告核准同時以書面附理由通知當事人教示提起申復。詎參加人未遵上開合法作業流程，且參加人以100 年7 月13日元科大人字第1000006510號函（下稱100 年7 月13日函）重新報被告，卻未依法通知當事人有陳述意見機會，亦未於學校自教師評議委員會作成之決議日起10日內報被告核准同時以書面的理由通知當事人教示提起申復。然被告卻一反常態變更立場，以系爭函通過解聘，乃係違反行政程序法第6 條禁止差別待遇等規定，具有瑕疵且違法，應予撤銷等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

（一）被告系爭函僅係通知參加人所報擬依101 年1 月4 日修正公布前（以下同）之教師法第14條第1 項第8 款規定解聘原告一案，同意照辦。有關教師解聘、停聘與不續聘案件，實質上具有法定職權、發動者、執行者均為學校，教師聘約亦係存在於教師與學校之間，主管教育行政機關所為之「核准」行為，性質上僅係使學校所為解聘、停聘或不續聘處分發生效力之條件，其立法目的僅係在於督促學校確實依教師法等相關法令規定辦理，以求保障教師合法權益。參照最高行政法院93年裁字第1347號裁定與93年裁字第651 號裁定意旨，系爭函與參加人100 年9 月20日函間屬於「多階段行政處分」之關係，被告對於參加人陳報擬解聘原告之處分所為核准之行政行為，僅係通知參加人同意照辦之事實，此一階段主管教育行政機關之行政行為並未因此直接對外，尤其對於原告發生法律上之規制作用，並未使人民在法律上權利義務關係發生變動，僅係為使學校解聘處分發生法律上效力之行為，屬主管教育行政機關本於法定職權所為之監督行為，非屬行政處分。本案對原告之解聘處分發生對外效力，應在參加人以100 年9 月20日函知原告時，開始使得人民在法律上之權利發生變動，是以，被告所為之核准通知因欠缺「法效性」此一要件，非屬行政處分，從而本件原告對其提起撤銷訴訟，於法不合。

（二）縱認被告系爭函係屬行政處分，被告依據參加人所報解聘原告之事實表內所載具體事實與所附佐證資料，審酌學校於會前均已通知原告陳述意見，事證明確，符合教師法第14條第1 項第8 款及同條第2 項規定，認參加人對原告所為解聘措施，並無違法或不當之處，爰依同法第14條第3項規定核准學校解聘原告。因此，被告處理過程之認事用法，並無違誤。又被告系爭函係就參加人100 年7 月13日函所陳事項同意照辦之行政處分，非直接對原告所為之解聘處分，自無發給原告之必要。另參加人亦以100 年9 月20日函知原告自100 年9 月6 日起解聘，並對原告敘明如不服該校解聘處分之救濟方式、期間及其受理機關等應載事項，從而原告主張被告系爭函具有明顯重大瑕疵、差別待遇且違法不當應予撤銷，實不足採。

（三）被告100 年6 月28日函文係就原告陳情學校未依法發給暫時繼續聘任聘書等情一案，認參加人未依教師法第14條第3 項及同法第14條之1 第2 項規定，於原告解聘案經被告核准前，其聘約期限屆滿時，依規定暫時繼續聘任，爰函請參加人確依上開教師法規定辦理原告暫時繼續聘任等相關權益事宜，實非原告所稱被告業以「作業程序未合」為由駁回學校所報解聘原告一案。又被告100 年3 月16日函內容為「因事涉教師工作權益及相關程序之完備，應予說明。」及100 年7 月28日函主旨為「請速依本部100 年6月28日臺人（二）字第1000109124號函說明，辦理貴校教師陳鴻文暫時繼續聘任等相關權益事宜，並請於本（100）年8 月10日前完成並函復本部，如屆期仍未改善，本部將依私立學校法第55條規定予以糾正，請查照」；是以上開函文皆為被告基於教育行政主管機關之立場，或促請參加人說明，或要求參加人於未完成解聘程序前依教師法續聘，亦無否准參加人解聘原告之字樣或意思。再者，參加人業依教師法第14條之1 第2 項規定，製發原告暫時繼續聘任之聘書（聘期自100 年2 月1 日起至教育部核准解聘日止），原告並於100 年8 月23日簽名應聘在案，有原告應聘書可稽，是原告所訴違反行政程序法第1 條及第6條規定，具有瑕疵且違法應予撤銷，實不足採等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人陳述略以：

（一）參加人所屬環衛系就本案曾於97年5 月29日、5 月30日、6 月4 日、6 月27日多次召開教評會，會中亦多次要求原告應就系爭論文中之採樣方法、採樣點、採樣時間與樣本保存方法、樣本分析方法與在何處分析等疑義提出說明，然原告卻始終無法就上開疑點予以澄清。而原告遭停聘後，仍堅持不願就其論文遭質疑不實之處予以說明澄清，且就其所主持國科會補助之96年度專題研究計畫，亦未依規定繳交成果報告，不僅嚴重損及參加人之校譽，且波及日後國科會對參加人研究計畫經費之補助，進而影響參加人其他教師之權益及校務發展，於是在原告之聘期於100 年1 月31日屆滿前，參加人之系、院、校三級教評會始再就原告於聘期屆滿後是否繼續聘任亦或予以解聘乙事進行審查，並經三級教評會一致決議將原告予以解聘。本案原告遭解聘之事由，實係依據教師法第14條第1 項第8 款之規定，而無任何不法之處。

（二）原告又稱參加人因解聘案而召開之系、院、校三級教評會會議，未依程序將開會通知單送達原告，故其程序有瑕疵等語，亦絕非事實。蓋本案係因原告之聘期將於100 年1月31日屆滿，故依據教師法第14條之2 第2 項規定，參加人之三級教評會須就原告於聘期屆滿後是否繼續聘任或予以解聘一事進行審查，於是參加人之三級教評會即分別於99 年12 月21日及99年12月23日寄發開會通知單給原告，而原告亦於99年12月22日、99年12月23日及99年12月24日分別收受知悉，此有參加人之掛號送達回執可茲為證。換言之，參加人就本件解聘原告事件所召開之三級教評會會議，於開會前即已將記載開會事由之開會通知單寄送原告，且原告亦均收受並知悉，故絕非如原告所稱參加人未依程序將三級教評會之開會通知單送達原告等語。

五、本院之判斷：

（一）按行為時教師法第14條規定：「（第1 項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。……（第2 項）教師有前項第六款或第八款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員3 分之2 以上出席及出席委員過半數之審議通過。……。」第14條之1 規定：「（第1 項）學校教師評審委員會依第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。（第2 項）教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」又參加人與原告間之教師聘約（下稱「系爭聘約」）第10點約定：「教師如有違反或因故不能履行聘約情事，或言行有損校譽，得經校教師評審委員會之審議送請校長改聘或解聘。」

（二）揆諸上開說明，可知教師係採聘任制，教師與學校間基於聘任所形成之法律關係，為契約關係。該學校如為公立學校，該契約關係為公法關係；該學校如為私立學校，該契約則為私法關係。對於學校解聘、停聘或不續聘行為是否合法有效若有爭議，應視該學校為公立或私立學校而定其為公法爭議或私法爭議，分別循行政訴訟或民事訴訟途徑尋求救濟。惟為保障教師工作權，不分公、私立學校教師之解聘、停聘或不續聘，學校教評會依教師法第14條規定作成決議後，學校應於10日內報請主管教育行政機關，於核准後始得為之，俾使主管教育行政機關得以介入、監督，審查學校教評會之決議是否合法妥適，據以作出核准與否之決定。且對照同法第14條之1 第2 項規定，教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任之規定，主管教育行政機關核准前，其聘任契約不因屆期而失效，學校猶應暫時繼續聘任，可見主管教育行政機關對於學校為解聘、停聘或不續聘教師之行為有監督之權限。且主管教育行政機關就學校報請對教師之解聘、停聘或不續聘之核准，既有使學校得對教師為解聘、停聘或不續聘行為之效果，性質上為形成私法效果之行政處分。從而，主管教育行政機關就教師解聘、停聘或不續聘案是否核准之決定，非僅為一種行政監督措施，更係主管教育行政機關就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。被告辯稱其核准解聘原告僅係主管教育行政機關本於法定職權所為之監督行為，非屬行政處分云云，尚非可採，合先敘明。

（三）經查，參加人以原告於停聘期間仍未主動積極釐清系爭論文疑點，復因逾期未繳交國科會補助96年度專題研究計畫成果報告或出國心得報告，除影響該校校譽，未來可能導致國科會暫停該校全部或部分經費補助，進而影響該校教師權益及校務發展，原告之言行嚴重影響校譽，且有違反聘約情節重大之情事，經循序提請參加人系、院、校三級教評會審議，並於各級教評會議召開前通知原告列席，且均經三分之二以上委員出席及出席委員過半數之審議通過解聘原告等情，有系爭論文、新竹市環保局97年3 月28日竹市環三字第0970300104號、97年5 月20日竹市環三字第0970300170號函、參加人99年3 月5 日元科大人字第0990001635號、99年4 月1 日（99）元科人通字第064 號通知、99年5 月12日元科大人字第0990004262號、99年6 月30日元科大人字第0990005837號、99年9 月20日元科大人字第0990008271號、99年11月24日元科大人字第0990010869號函、國科會99年12月13日臺會綜二字第0990088754號函及所附96年度專題計畫報告未繳名冊、參加人環衛系99學年度第1 學期第2 次臨時系教評會會議紀錄及開會通知、參加人健康學院99學年度第1 學期第5 次院教評會會議紀錄及開會通知、參加人99學年度第1 學期第3 次校教評會會議紀錄及開會通知影本等件在卷可憑。是被告以參加人所報原告解聘案，符合教師法第14條第1 項第8 款規定，且其處理及審議程序均合於規定，乃同意照辦，於法自屬有據。

（四）被告系爭函係就參加人100 年7 月13日函所陳擬解聘原告之事項同意照辦之行政處分，並已於該函中對參加人敘明法令依據、參加人於收受被告函文後應即以學校名義發文通知當事人並依行政程序法之規定詳載「救濟方法」、「期間」、「受理機關」等應載事項，嗣參加人亦以100 年9 月20日函知原告自100 年9 月6 日起解聘，並對原告敘明如不服該校解聘處分，得於30日內向該校教師申訴評議委員會提起申訴；或本於聘約關係直接向法院提起訴訟等語，已載明原告對於該處分之救濟方式、期間及其受理機關等事項，於法並無不合。原告主張被告系爭函具有明顯重大瑕疵、差別待遇且違法不當云云，尚難憑採。

（五）又依上開教師法第14條之1 第2 項之規定，教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。是參加人於解聘案尚未經被告核准前，製發原告暫時繼續聘任之聘書（聘期自100年2 月1 日起至教育部核准解聘日止），乃遵循法律所明定之上開事項，用以保障受解聘教師於主管教育行政機關核准其解聘案前之權益，惟此並不影響被告就解聘案核准與否之時程，原告主張被告違反法律時序性等違背法令情事云云，亦無足採。

（六）再者，被告100 年3 月16日函係針對參加人前以100 年1月7 日元科大人字第1000000209號函請被告核准解聘原告一案，復請參加人說明三級教評會開會之相關疑點；另被告100 年6 月28日函、100 年7 月28日函，則係請參加人於被告核准原告解聘案前，應依上開教師法第14條之1 第2 項規定予以暫時繼續聘任，以保障其權益等，均係基於行政監督之立場，審視參加人辦理教師解聘案，有無遵守法律規定程序處理，尚非具體指摘參加人就原告之解聘案審議作業流程有不合法令之處，而駁回參加人所報解聘原告案。原告主張被告上開函均表示審查未予核准，參加人既未遵「專科以上學校辦理教師解聘、停聘、不續聘案作業流程」之規定，被告卻變更立場，以系爭函通過解聘，乃違反行政程序法第6 條禁止差別待遇等規定，具有瑕疵且違法云云，容有誤解。又參加人學校之三級教評會既已分別通過解聘原告案，且被告上開函亦非指摘參加人之三級教評會審議程序有違法之處，而否准參加人所報原告之解聘案，已如前述，是參加人縱於100 年7 月13日再報請被告核准解聘原告案，亦無再通知當事人陳述意見之必要，原告主張參加人未再通知原告陳述意見有違法之處云云，仍無足採。

六、綜上所述，參加人以原告言行有損校譽，且違反聘約情節重大，乃依聘約第10點之約定及教師法第14條第1 項第8 款之規定，對原告為解聘之措施，被告經審酌後以系爭函即原處分予以核准，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭