臺北高等行政法院判決

101年4月12日辯論終結

原告

陳宓誼

原告

陳湘旖

共同訴訟代理人

莊佳樺律師

共同訴訟代理人

莫詒文律師

複代理人

潘怡學律師

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）住同上

訴訟代理人

黃秀英

被告

桃園縣大溪地政事務所

代表人

江日春（主任）住同上

訴訟代理人

陳錦慧

參加人

國防部軍備局

代表人

金壽豐

訴訟代理人

潘玫正

上列當事人間土地徵收事件，原告不服內政部中華民國100 年11月22日台內訴字第1000197291號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告所有坐落桃園縣龍潭鄉○○○段27、27-376及大湖段814 地號（重測前為四方林段四方林小段2-3 地號）土地（下稱「系爭土地」）係屬國防部陸軍總司令部（現依國防部軍備局組織條例第6 條之規定，管理機關變更為國防部軍備局，下稱「軍備局」）為辦理游擊傘兵總隊訓練基地之需，報奉行政院41年11月19日台內6444號令核准徵收坐落桃園縣龍潭鄉○○○段27地號等8 筆土地範圍內（下稱「41年11月19日徵收令」），軍備局以已完成法定徵收程序為由，於91年間函請被告桃園縣政府依土地登記規則相關規定囑託登記機關辦理所有權移轉登記，惟因軍備局無法提供權利人已領竣補償費證明文件，被告桃園縣政府乃否准其申請。軍備局不服提起行政訴訟，案經本院以93年度訴更一字第193 號判決駁回，軍備局繼向最高行政法院提起上訴，案經該院以97年度判字第953 號判決，認囑託地政機關為所有權登記，係直轄市或縣（市）政府基於國家執行徵收機關之地位所為完成土地徵收程序之行為，並非代需用土地人為之，故認需用土地人軍備局無請求被告桃園縣政府囑託地政機關為所有權登記之公法上權利，而駁回軍備局之訴，復經最高行政法院以99 年 度判字第843 號判決駁回軍備局所提起再審之訴在案。嗣因系爭土地係位於大漢營區範圍內，且現況亦為軍方使用中，惟因最高行政法院97年度判字第953 號判決僅就執行程序之合法性進行審認，而未就徵收效力實質審究認定，故軍備局乃於99年間函請被告桃園縣政府協助審認系爭土地徵收之效力，被告桃園縣政府乃以100 年1 月10日府地權字第1000000861號、100 年4 月1 日府地權字第1000124344號、100 年6 月2 日府地權字第1000213515號及100 年6 月24日府地權字第1000237701號等函擬徵收是否失其效力相關意見陳報內政部審核（下各稱「100 年1 月10日函」、「100 年4 月1 日函」、「100 年6 月2 日函」、「100 年6 月24日函」），案經行政院以100 年7 月26日院授內地字第1000148992號函略以：「…二、本案經內政部土地徵收審議委員會第262 次會議決議：『應無徵收失效』…三、請貴府依上開決議辦理後續相關事宜，並函復原土地所有權人及利害關係人」（下稱「100 年7 月26日函」）。被告桃園縣政府旋依該函意旨以100 年8 月10日府地權字第1000320570號函通知原告（下稱「系爭函文」），並於同年8 月22日以府地權字第1000336007號函囑託被告桃園縣大溪地政事務所（下稱「大溪地政事務所」）辦理徵收所有權移轉登記（下稱「100年8 月22日函」），被告大溪地政事務所遂於同年8 月29日辦理移轉登記為中華民國所有，由軍備局管理（下稱「系爭土地徵收登記」）。原告不服，提起訴願，經內政部以台內訴字第1000197291號（案號：0000000000）訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：被告桃園縣政府將系爭函文送達予伊，符合行政處分「對外發生」法律上效果之要素，且系爭函文係囑託被告大溪地政事務所辦理系爭土地移轉登記，將土地所有權登記為中華民國所有，並由軍備局管理，是已對伊發生法律效果，應屬行政處分。又關於軍備局是否於41年至42年間完成系爭土地徵收相關程序，被告桃園縣政府曾於本院93年度訴更一字第193 號判決中主張本件徵收案有徵收法定程序是否完成之疑義、徵收位置及範圍不明、領價證明無法辨識等問題，本院判決予以肯認，亦為最高行政法院97年度判字第953 號判決予以維持，是系爭土地業經本院及最高行政法院判決認定於41年至42年間係透過私法買賣之價購程序，而未經合法徵收程序，則中華民國並未原始取得所有權，並交由軍備局管理，是基於爭點效理論，被告桃園縣政府對此部分不得再為相反之主張等語。並聲明：訴願決定及被告桃園縣政府之系爭函文、被告大溪地政事務所之系爭土地移轉登記均撤銷。

三、被告桃園縣政府則以：軍備局函請伊協助審認系爭土地之徵收效力，因伊並非核准徵收之主管機關，僅為徵收機關，無核定徵收處分失效與否之權限，遂擬具徵收是否失效之意見報請內政部審核，經行政院以100 年7 月26日函回復「應無徵收失效」，伊遂依該函之意旨以系爭函文通知原告，且系爭函文僅係伊奉行政院核定所為之通知，並未對外直接發生法律效果，原告對此提起訴訟顯無理由。又系爭土地既經行政院核定應無徵收失效，則伊依土地登記規則第29條及第99條之規定，囑託被告大溪地政事務所辦理徵收所有權移轉登記，係基於國家執行徵收機關之地位所為完成土地徵收程序之階段行為，被告大溪地政事務所亦已辦竣徵收登記為軍方所有，是原告之請求並無理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、被告大溪地政事務所係以：有關系爭土地登記部分，係屬土地登記規則第29條第1 項規定之囑託登記，是以伊係受被告桃園縣政府囑託辦理系爭土地徵收登記，就徵收之過程，伊不再答辯等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、參加人則以：系爭土地業經依法徵收，請經行政院核定無徵收失效之情形，是被告大溪地政事務所依被告桃園縣政府囑託將系爭土地登記為中華民國所有、伊為管理機關，並無違法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

六、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有行政院41年11月19日徵收令影本、本院93年度訴更一字第193 號判決影本、最高行政法院97年度判字第953 號判決影本、99年度判字第843 號判決影本、被告桃園縣政府100 年1 月10日函影本、100 年4 月1 日函影本、100 年6 月2 日函影本、100 年6 月24日函影本、行政院100 年7 月26日函影本、系爭函文影本、被告桃園縣政府100 年8 月22日函影本、系爭土地登記謄本及訴願決定影本在卷可稽（訴願卷第30、95至113 、116 至133 頁、本院卷第12、14至22、33至49頁、被告桃園縣政府檢送之答辯卷第111 頁），堪認為真正。

七、經核本件兩造爭點為：㈠系爭函文是否為行政處分？如為肯定，則系爭函文是否違法？㈡系爭土地徵收登記是否違法？本院判斷如下：

㈠系爭函文是否為行政處分？如為肯定，則系爭函文是否違法？

1.按提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向高等行政法院提起。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項分別定有明文。若非行政處分，提起撤銷訴訟，為不備起訴要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定，應裁定駁回之。

2.次按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，為土地法第233 條前段所規定。需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力，亦經司法院釋字第110 號㈡解釋在案。又依民國89年2 月2 日制定公布之土地徵收條例第20條第3 項前段規定：「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。」細繹上開「徵收土地核准案失效」之法律性質，類同附解除條件之行政行為，於該失效之基礎事實（需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣）成就時，當然發生該徵收案從此失其效力之法律效果，從而原核准徵收機關所為函復不生徵收失效情事，僅屬說明徵收是否失效之意見而已，並非行政處分（最高行政法院92年8 月份庭長法官聯席會議決議參照）。

3.經查，原告主張其係不服被告桃園縣政府之系爭函文而循序提起訴願及撤銷訴訟，惟系爭函文係函轉行政院100 年7 月26日函文並載以「主旨：為本縣龍潭鄉○○○段27地號等6 筆土地徵收效力，業經內政部土地徵收審議委員會第262 次會議決議：『應無徵收失效』，特此通知，請查照。說明：一、依據行政院100 年7 月26日院授內地字第1000148992號函辦理。二、……有關該等地號土地徵收效力業經內政部土地徵收審議委員會第262 次會議決議：『應無徵收失效』，準此，本府將依該決議囑託大溪地政事務所辦理徵收所有權移轉登記為國防部軍備局。三、隨文檢附上開號函影本乙份供參，臺端倘不服行政院函之行政處分，可依行政訴訟法第6 條第1 項規定向臺北高等行政法院提起徵收法律關係不存在之確認訴訟。」等語，僅係將行政院100 年7 月26日函之意見（說明系爭土地徵收案是否失效之意見）轉知原告，核其內容，不過係重申行政院意見之觀念通知。參諸上開最高行政法院決議意旨，被告桃園縣政府之系爭函文應非行政處分，原告原不得對之提起行政爭訟訴請撤銷，故訴願決定以系爭函文非行政處分，而為不受理之決定，核無違誤。原告復對於訴願決定及系爭函文提起撤銷訴訟，自非合法，原應以裁定駁回，惟本院以程序上更慎重之判決程序駁回該部分之訴。又原告對於系爭土地之徵收是否失效所生之爭議，本得依行政訴訟法第6 條規定提起確認法律關係存在或不存在訴訟為救濟，且原告亦早已於100 年9 月16日提起確認徵收法律關係不存在之訴訟（本院100 年度訴字第1570號事件繫屬中），是原告就此部分更無再行提起本件訴訟之權利保護必要，附此敘明。

㈡系爭土地徵收登記是否違法？按土地登記規則第3 條第1 項規定：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」是有關土地登記之處分應由上開規定之機關為之，上級機關無從逕自辦理登記事務，其指示該管登記機關如何辦理登記，登記機關依指示辦理，仍應屬登記機關之處分。又土地登記規則第29條規定，政府機關遇有所列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之。而登記機關受理其他政府機關（包括上級機關）之囑託登記時，雖不能就所囑託之內容是否合法為實質審查，惟仍應為形式審查，如所囑託者是否該條規定得囑託範圍，法院囑託強制執行登記之土地，是否仍登記為所囑託之債務人所有等，是依囑託而辦理之登記，亦應係登記機關之處分（最高行政法院94年度判字第99號判決意旨參照）。經查：

1.本件被告大溪地政事務所依桃園縣政府100 年8 月22日函之囑託，以徵收為原因將系爭土地登記為中華民國所有、軍備局為管理機關，核屬被告大溪地政事務所所為之處分，原告自得對之提起行政爭訟。詎受理訴願機關無視原告業於法定期間內之100 年9 月9 日同時就系爭函文及系爭土地徵收登記提起訴願（訴願卷第142 頁），竟僅就系爭函文部分為訴願不受理之決定，而就系爭土地徵收登記部分則已逾3 個月不為決定（迄今仍未為決定），則原告就系爭土地徵收登記部分，逕行提起本件撤銷訴訟，自符合行政訴訟法第4 條第1 項規定，併此指明。

2.按土地登記規則第29條第1 款規定：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：一、因土地徵收或撥用之登記。……」本件被告桃園縣政府以系爭土地業經徵收且無徵收失效為由，囑託被告大溪地政事務所辦理系爭土地徵收登記，係屬上開規定所稱因土地徵收之登記，被告桃園縣政府為辦理徵收程序之主管機關，其前開囑託，形式上合於土地登記規則第29條第1 款規定，被告大溪地政事務所依其囑託辦理登記，無權審查被告桃園縣政府所為系爭土地業經徵收且無徵收失效之認定是否合法，故其依囑託辦理系爭土地徵收登記，尚無違誤。應認原告此部分之訴為無理由，應予駁回。

3.又按土地登記規則第99條規定：「因徵收或照價收買取得土地權利者，直轄市、縣（市）地政機關應於補償完竣後一個月內，檢附土地清冊及已收受之權利書狀，囑託登記機關為所有權登記，或他項權利之塗銷或變更登記。」且按土地徵收條例施行細則第22條規定：「原土地所有權人依本條例第20條第3 項規定主張直轄市或縣（市）主管機關未於規定期限內發給補償費致徵收失效，應向該管直轄市或縣（市) 主管機關申請之。該管直轄市或縣（市）主管機關應查明發給補償費之情形，研擬徵收是否失效之意見，報原核准徵收機關核定後，函復原土地所有權人。」可知被告桃園縣政府依前開規定囑託被告大溪地政事務所辦理徵收所有權移轉登記，係基於國家執行徵收機關之地位所為完成土地徵收程序之階段行為；至系爭土地是否因未於規定期限內發給補償費致徵收失效之核定，則屬核准徵收機關行政院之權限，被告桃園縣政府僅能研擬徵收是否失效之意見，報行政院核定，而無自行認定之權限，是其於行政院核定前，縱於本院93年度訴更一字第193 號事件審理中就系爭土地有無徵收失效表示意見，亦無從拘束行政院就此所為之職權行使，且行政院既已以100 年7 月26日函核定系爭土地並無徵收失效之情形，被告桃園縣政府即應據以轉知原土地所有權人。是原告主張被告桃園縣政府於本院93年度訴更一字第193 號判決一案中認為行政院41年11月19日徵收令關於系爭土地部分，存有未經公告、徵收位置及範圍不清及未發放補償費用等問題，徵收處分因而失效，是基於禁反言原則，被告桃園縣政府就此部分不得再為相反之主張，系爭土地徵收登記為違法之行政處分云云，洵不足採。

4.另最高行政法院97年度判字第953 號判決，雖廢棄本院93年度訴更一字第193 號判決關於判命桃園縣政府應囑託大溪地政事務所將系爭土地登記為中華民國所有、管理機關為軍備局之部分，惟其廢棄理由係因認該案原告軍備局依法並無請求桃園縣政府囑託登記機關為所有權登記之公法上權利，而非認定系爭土地未經合法徵收程序，另最高行政法院99年度判字第843 號判決則係駁回軍備局針對上開確定判決所提起之再審之訴。是原告主張最高行政法院97年度判字第953 號、99年度判字第843 號判決業已認定系爭土地於41年至42年間係透過私法買賣之價購程序，而未經合法徵收程序，中華民國未原始取得所有權，並交由軍備局管理，是基於訴訟法上誠信原則及爭點效理論，本院不得為相反之認定云云，容有誤會，洵不足採。

㈢綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告桃園縣政府所為之系爭函文並非行政處分，訴願決定不受理，並無違誤，原告訴請撤銷訴願決定及系爭函文，為不合法，應予駁回。而被告大溪地政事務所為之系爭土地徵收登記，固屬行政處分，惟因系爭土地業經徵收，並經行政院核定並無徵收失效之情形，則被告桃園縣政府以系爭函文囑託被告大溪地政事務所為系爭土地徵收登記，形式上合於土地登記規則第29條第1 款之規定，被告大溪地政事務依囑託辦理系爭土地徵收登記，尚無違誤，原告猶執前詞，請求撤銷系爭土地徵收登記，為無理由，亦應予駁回。

八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭