臺北高等行政法院判決

102 年1 月3 日辯論終結

原告

陳玠臻

訴訟代理人

程才芳 律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）

訴訟代理人

曾瀝儀

　龔書玉

上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國101年8 月28日台內訴字第1010247454號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依原告聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：緣原告以其於民國（下同）100 年8 月間收到被告稅捐稽徵處汐止分處（下稱汐止分處）補發之新北市○○區○○段○○○段00000 、00000 、00000 、000 地號土地（下稱系爭土地）地價稅繳納通知，始知悉系爭土地為原告祖父○○○所有（權利範圍3 分之1 ），因○○○及原告之父○○○皆已去世，原告為系爭土地繼承人；又系爭土地於日據時期登記地目分別為「林地」（系爭00000 、00000 、000 地號）、「旱地」（系爭00000 地號），○○○早於日據時期死亡，無法書立同意書，71、72年間訴外人○○○持偽造之○○○同意書申請將系爭土地變更為建地，致系爭土地遭人非法佔用，嚴重損害土地所有權人權益，遂提具101 年1 月19日申覆書，請求將系爭土地回復原編定並撤銷其上所有建物之登記。案經被告以101 年5 月17日北府地管字第1011758804號函（下稱原處分）否准，原告不服，提起訴願，經訴願決定：「原處分關於駁回撤銷建物登記申請之部分撤銷，於1個月內由原處分機關另為適法之處理；其餘部分之訴願駁回」，原告就訴願遭決定駁回部分（即原處分否准回復系爭土地原編定部分）仍有未服，續向本院提起行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠原告之父○○○為○○○之長男，原告為○○○之孫女，且○○○及○○○皆已過世，原告為○○○之繼承人，為本案利害關係人。原告於100 年8 月間收受汐止分處補發系爭土地之地價稅繳納通知書，始知悉系爭土地為原告祖父○○○所有，經調閱地籍資料後發現，系爭土地於日據時期原始登記之地目為「林地、旱地」，且無其他登記事項，嗣於70年公告為「山坡地保育區未編定用地」，地目仍為「林地、旱地」，亦未有其他變動登記事項，惟系爭土地竟於土地所有權人即原告祖父○○○（24年9 月27日死亡）過世多年後之71、72年間經新北市汐止區地政事務所（改制前為臺北縣汐止地政事務所，下稱汐止地政事務所，以下同）登記為「丙種建地」，並於其上建造數10棟建物，致原告實際上無法使用及自由處分系爭土地，卻仍須繳納高額地價稅，已嚴重影響原告之權益。經原告調閱相關文件後，發現系爭土地於71年1 月10日及72年11月5日雖以土地所有權人○○○名義出立土地使用權同意書，惟○○○於日據時期即已過世，該土地使用權同意書係遭他人偽造，被告未加查證，依據不實偽造之同意書，率予核准變更、更正使用編定登記，自屬有瑕疵之行政處分。

㈡關於系爭00000 地號土地部分：

⒈系爭00000 地號土地於70年間公告為「山坡地保育區未編定用地」，地目為「旱地」，自無法存有合法建物，汐止地政事務所於72年間依當時之「劃定非都市土地使用分區及編定各種使用地作業須知（下稱使用分區及編定作業須知）第7 點第3 款表六之規定，依現況辦理更正編定為丙種建築用地，自有疑慮。原處分及訴願決定未查明72年以前系爭00000 地號是否存有建築物，亦未調查該建物是否符合100 年11月9 日修訂之土地使用分區及編定作業須知第8 點第3 款關於丙種建築用地之規定，逕將該土地更正編定為丙種建築用地，自有未盡調查證據之違誤。

⒉復依被告所附臺北縣汐止鎮非都市土地使用編定辦理異動更正清冊備註欄之記載，足見本案係由關係人提出申請，是被告自應提出當時相關申請文件，確認是否合法或有無涉及偽冒○○○名義之情形，被告逕稱地目變更係依法辦理，卻未提出相關證明以實其說，主張顯不足採。

㈢關於系爭00000 、00000 、000 地號土地部分：

⒈系爭00000 、00000 、000 地號土地之所有權人○○○於24年即已過世，72年1 月10日及72年11月5 日以○○○名義出立之土地使用權同意書，顯屬他人偽造，被告未加查證即核准變更編定，即有違誤。

⒉原處分及訴願決定肯認訴外人○○○提供之○○○同意書係屬偽造，且原告於100 年8 月間始知悉系爭土地為○○○生前所有，並經調閱地籍資料後始發現前開不法情事，即符合行政程序法第128 條第1 項第2 、3 款規定及行政訴訟法第273 條第1 項第9 款提起再審事由之規定，原告自得依據上開規定申請被告撤銷或變更原處分，回復系爭土地之原編定。

㈣原處分及訴願決定與行政程序法第117 條規定有違：原處分及訴願決定以系爭土地上已有諸多建物，若撤銷原處分恐對相關權利人造成損害，且變更為丙種建築用地後價值增加，性質屬授益處分，未對土地所有權人權益產生損害，依行政程序法第117 條但書第1 款規定駁回原告所請。惟回復系爭土地之原編定僅影響其上建物之所有權人與他項權利人之權利，非屬公益，原處分及訴願決定僅審酌建物權利人之權利，對系爭土地全體所有權人因被告違法行政處分，導致無法自由運用系爭土地，卻仍須繳交地價稅之侵害卻未予斟酌，即認原告所請於公益有重大危害，適用法規顯有錯誤。況原告無法及時知悉系爭土地遭違法變更編定，係因汐止分處疏於通知原告所致，被告任由原告承受因此所生之不利益，顯未考慮原告所受損害，亦悖於行政程序法第117 條規定。

㈤原告依行政程序法第128條規定提出申請並未逾期：依行政程序法第128 條規定，撤銷違法行政處分之事由知悉在後者，申請期間自知悉時起算5 年。原告係於100 年8 月間始知悉系爭土地為祖父生前所有，並經原告調閱地籍資料後始發現前開不法情事，依前開規定，申請期間應自斯時起算5 年，故原告於101 年1 月19日即向被告地政局提出申覆書，並未逾前開申請期間。況系爭000000、000000及0000地號土地之更正編定或地目變更之行政處分並未送達包括原告在內之○○○全體繼承人，自無逾訴願法第14條規定之救濟期間，亦無行政程序法第128 條第2 項規定不得救濟情形。

㈥為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分關於否准回復系爭土地原編定部分撤銷。

⒉被告就原告101 年1 月19日關於回復系爭土地原編定的申請，應作成回復為「山坡地保育區，暫未編定用地」，地目為「林地、旱地」之行政處分。

四、被告答辯略以：

㈠系爭00000 地號土地因70年公告編定時已存有建物，72年間依據房屋稅繳納證明、門牌證明書等文件，於72年8 月2 日由汐止地政事務所受理辦畢地目變更登記為「建」，並依70年2 月11日修正之使用分區及編定作業須知第7 點第3 款表六規定，「山坡地保育區」經依法核准使用者，按使用現況辦理更正編定為丙種建築用地，經審查符合「處理非都市土地使用編定後異動更正說明」之規定後，以被告（改制前為臺北縣政府，下同）72年9 月22日北府地四字第283834號函核准更正編定為丙種建築用地，嗣報經前臺灣省政府地政處同意備查後，以被告72年10月5 日北府地四字第297347號函請汐止地政事務所辦理異動登記，汐止地政事務所並於72年10月17日辦竣，依法洵屬有據。

㈡系爭00000 、00000 及000 地號土地變更編定部分，係於71年間由訴外人○○○（土地所有權人之一）依內政部70年4 月22日台（70）內地字第17367 號令修正發布之「非都市土地使用管制規則」第9 條附表2 說明7 規定，檢具原臺北縣政府工務局71年雜使字第045 號雜項使用執照（即水土保持檢驗合格證明文件）及全體土地所有權人用印之同意書申請變更編定，經被告依申請人提供用印之同意書審查與土地登記簿所載之所有權人相符，並現場會勘確認當時土地現況已整地完成，審認符合上開法令規定，故以71年12月27日北府地四字第309836號函核准變更編定，依法並無違誤。

㈢本案已依法取得建築主管機關核發之建造執照、使用執照，現況已有74年以前興建完成並辦竣建物登記之數十棟建物存在。是本案一方面因土地及建物所有權人及他項權利人眾多，其現有建物所有權人皆因信賴政府之行政行為結果而以買賣等方式取得所有權或他項權利，有信賴利益存在，為保護多數人之信賴利益，不宜撤銷該行政處分；二方面本案變更編定之處分業已作成近30年，為求政府機關公信力及長年來法秩序之安定和平，應維持原行政處分為妥；三方面依非都市土地編定圖可知，本案土地相鄰之10筆土地，有6 者為建築用地，4 者為農牧用地（現況為傾斜之山坡地），就當地之自然景觀狀態、人文用地編定之狀態以觀，本案應維持丙種建築用地之使用編定為適當，故被告依行政程序法第117 條規定據以否准原告所請，非無理由。

㈣原告雖主張本案有行政程序法第128 條規定適用，仍得於法定救濟期間經過後，向被告申請撤銷云云。惟系爭000000、00000 及000 地號等3 筆土地經核准由暫未編定用地，變更為丙種建築用地後，土地價值增加，該行政處分性質為授益處分，若予撤銷，回復為暫未編定用地（適用林業用地管制），將減損其價值，非屬較有利處分，不符行政程序法第128 條第1 項第2 款及第3 款規定。況該3 筆地號土地變更編定之處分作成至今已近30年，業已逾同條第2 項規定期間，自不得申請撤銷、廢止或變更。為此，求為判決：駁回原告之訴。

五、本院之判斷：

㈠按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」、「前項申請，應自法定救濟期間經過後3 個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5 年者，不得申請。」行政程序法第128 條第1 項、第2 項定有明文。依上開規定，行政處分於法定救濟期間經過後，倘有該條第1 項所列各款情形，相對人或利害關係人固得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之，但該項申請應在法定救濟期間經過後3 個月內為之，且法定救濟期間經過後已逾5 年者即不得申請。又因該條乃為加強人民權利之保護，且為調和法之安定性與合法性間之衝突所為重開行政程序之規定，故此所稱關係人自係指法律上之利害關係人。

㈡查本件原告以被告於71年、72年間核准更正及變更系爭土地使用編定為丙種建築用地之處分為違法行政處分，提具101 年1 月19日申覆書，請求將系爭土地回復原編定，乃係依據行政程序法第128 條規定提出申請，經被告以原處分否准後，爰依行政訴訟法第5 條第2 項規定提起本件課予義務訴訟，已據原告陳明在卷。又依被證10之土地建物查詢資料所示，系爭土地現仍登記為原告祖父○○○所有，權利範圍均為3 分之1 ，惟○○○於日據時期死亡，其長子即原告之父○○○亦於36年11月4 日死亡，有○○○及○○○戶籍資料附卷可考（訴願卷第141~142 頁、本院卷第91頁），參酌民法第1147條、第759 條規定，原告為○○○及○○○之繼承人，於繼承開始時即因繼承而取得系爭土地所有權，不因尚未辦理繼承登記而受影響，故原告為系爭土地所有權人，應無疑義，合先敘明。

㈢次查，系爭4 筆土地皆於70年2 月14日被告非都市土地第1 次公告編定實施管制時編定為「山坡地保育區、暫未編定用地」，其中系爭00000 地號土地原地目為「旱」，72年8 月2 日地目變更為「建」，經汐止地政事務所依規定報請辦理更正編定，被告72年9 月22日北府地四字第283834號函核准更正編定使用地類別為「丙種建築用地」，報經前臺灣省政府地政處同意備查後，以被告72年10月5 日北府地四字第297347號函請汐止地政事務所辦理異動登記，由汐止地政事務所於72年10月17日辦理更正編定異動登記完竣；另系爭00000 、00000 、000 地號土地原地目為「林」，71年間由訴外人○○○（土地所有權人之一）申請變更編定為「丙種建築用地」，經被告審核符合當時法令規定後，以71年12月27日北府地四字第309836號函核准變更編定，汐止地政事務所於72年1 月7 日辦竣變更異動登記，嗣72年5 月20日地目變更為「建」等有關系爭土地使用編定之變革，業經被告陳報明確，並有系爭土地登記簿謄本、汐止地政事務所72年北縣汐地三字第5148號函、被告72年9 月22日北府地四字第283834號函、72年10月5日北府地四字第297347號函、臺灣省地政處72年9 月29日72地四字第43729 號函、○○○所具非都市土地變更編定申請書、被告71年12月27日北府地四字第309836號函等件影本在卷可稽（本院卷第58~67 頁），其事實亦堪認定。

㈣本件原告主張違法並申請重開行政程序者，為前揭被告71年、72年間所為核准系爭土地更正及變更使用編定之處分（下稱系爭處分），已如前述。而依當時（63年1 月31日公布施行）區域計畫法第15條及第16條規定，區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府照非都市土地使用分區計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經主管機關核備後，實施管制，其變更之程序亦同；又直轄市或縣（市）政府依前條規定實施非都市土地使用分區管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告，其編定結果並應通知土地所有權人。準此，土地使用經編定後即受管制，應依編定類別使用，受編定土地之所有權人就土地之使用既均受有影響及限制，自堪認系爭處分之法規制效力及於系爭土地全體所有權人，原告於斯時（71、72年）已為系爭土地之所有權人，自屬系爭處分之相對人，亦即為受處分人，原告主張其為系爭處分之利害關係人，尚非可採。再依上開規定，主管機關變更使用地編定時應將其結果公告，則原告經由該結果之公告，就系爭處分即居於可知悉之狀態，應認系爭處分已對其發生效力。原告當時未依訴願法第9 條第1 項規定對系爭處分提起訴願，30日之法定救濟期間即已屆滿，迨101 年1 月19日始出具申覆書向被告申請重開行政程序，將系爭土地回復原編定，顯已逾行政程序法第128 條第2 項但書所定之5 年期間，與行政程序法第128 條規定重開行政程序之要件不合。被告以原處分否准原告所請，理由雖有不同，但結論相同，仍屬可予維持。又本件原告之請求，既因與重開行政程序之要件不合而無理由，則關於本件是否有行政程序法第128 條第1 項第2 款、第3 款所定情事，以及系爭處分是否違法之爭執，即與判決結果無影響，爰不另贅論，併此敘明。

六、綜上所述，本件原告遲至101 年1 月19日始出具申覆書向被告申請重開行政程序，已逾行政程序法第128 條第2 項但書規定之5 年期間，與重開行政程序之要件不合，被告以原處分否准其請，訴願決定遞予維持，所執理由雖有未洽，惟結論仍屬可予維持，原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭