臺北高等行政法院判決

101年7月31日辯論終結

原告

佛光山寶塔寺

代表人

唐佛道

訴訟代理人

巫宗翰 律師

複代理人

鄭三川 律師

被告

財政部國有財產局臺灣北區辦事處

代表人

廖蘇隆（處長）住同上

訴訟代理人

吳泰焜

複代理人

曾世強

上列當事人間申租公有土地事件，原告不服財政部中華民國101年2 月8 日臺財訴字第10000503670 號（案號：第10002604號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠按我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判，而因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院釋字第448 號、第466號解釋參照）。人民依相關行政法規向主管機關申請訂約，因其請求之權源並非基於私法上之規定，且主管機關得就該申請案件審查是否具備規定之要件，而為同意與否之決定，亦係本於公法上所賦予之權限，自屬公權力行政範疇。故主管機關倘認人民之申請與規定要件不符，予以拒絕時，因人民與行政機關間尚無私法契約之法律關係存在，核非屬私法上之爭議事件，人民自無從循民事訴訟途徑以救濟，且因主管機關就具體申請案件所為否准決定，已直接對外發生法律效果，應認該當於訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定所稱之行政處分，申請人如有不服，自得提起行政爭訟，方符「有權利斯有救濟」之法理（司法院釋字第540 號及第695 號解釋意旨參照）。觀諸本件原告據以申請之國有財產法及其授權訂定之國有非公用不動產出租管理辦法等相關規定，足見財政部頒行上開管理辦法，使一般人民具備一定要件者，得就國有非公用土地向主管機關申請承租，明顯係為執行國有財產法，以達成國有非公用土地之管理目的所訂定之行政規則，基於行政自我拘束原則及平等原則之作用，已對外產生法效性，一般人民自得本於管理辦法之相關規定，請求被告就其申請為准駁之決定，而有提起課予義務訴訟之公法上請求權基礎（最高行政法院99年度判字第212 號判決理由參照）。是以本件被告所屬桃園分處經被告分層負責授權就原告提出之國有非公用土地承租申請案件，依上開規定予以審查，認定原告之申請與規定要件不符，而否准所請，核屬基於國家行政機關之地位，就人民之申請事件，行使公權力所為之公法上決定，並對外發生一定之法律效果，足認具行政處分之性質。被告抗辯其不同意原告申租之決定，非屬行政處分，原告應循民事訴訟途徑以救濟，容有誤解，殊無足採。

㈡次按行政程序法第2 條第2 項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」是一行政組織體究是否為行政機關抑或內部單位，通常以有無單獨之組織法規、有無獨立之預算及有無印信等項標準而判定，如具備上開標準者，即該當行政機關之地位，否則僅屬機關之內部單位。本件被告所屬桃園分處雖得自行對外行文，但因預算係編列於被告之分預算中，並無獨立編列預算，核屬被告內部單位，而非具有單獨法定地位之行政機關，並無作成行政處分之權能，其就本件原告申請承租國有非公用土地所為之決定，應視為所隸屬機關即被告所為之意思表示（最高行政法院93年度判字第113 號、78年度判字第1311號、71年度判字第292 號判決意旨參照）。

二、事實概要：原告於民國100年7月21日向被告所屬桃園分處申請承租桃園縣大溪鎮○○段○○○段629-3 、629-4 、629-5 、631-1、631-2 、777-2 及777-5 地號等7 筆國有土地（下稱本件國有土地），經被告所屬桃園分處查悉本件國有地位於鳶山堰水庫集水區內，乃參照財政部100 年10月11日臺財產管字第100400207071號函示，而以100 年11月11日臺財產北桃二字第1000008715號函（下稱原處分）註銷原告承租申請案，並請原告停工並返還本件國有土地。原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張略以：

㈠依據國立臺灣大學理學院空間資訊中心就行政院農業委員會林務局80年7 月7 日及81年5 月28日農林航空測量攝影之航空照片判釋結果，顯示本件國有土地除629-3 、629-4 地號土地上無明顯建物外，其餘地號土地於80年7 月7 日時均有人為開發使用情形，且於81年5 月28日時，部分區域已有建物存在，可知本件國有土地早在82年7 月21日以前即存有建物，符合被告所訂申租國有非公土地之要件。再者，本件國有土地係坐落於「大溪鎮三層地區」，並非在鳶山堰集水區保護範圍內，被告不察而以原處分撤銷原告承租案，實已嚴重侵害原告權益。

㈡退言之，縱使本件國有土地均位於鳶山堰集水區內，惟上開區域內早已存在許多建物，為何在此區域內之其他建物無須受限制，而僅限制原告之承租案，有違比例原則。且原告就本件國有土地早於20年前即有建物存在，且長年繳付租金予被告，僅因未辦申租手續，此應屬申租程序補正之問題，核與被告援引國有非公用不動產出租管理辦法第24條第1 項第5 款「有預定用途、使用計畫或其他處理方式者」註銷申租之目的不同。綜上，原處分確屬違法不當等語。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定，被告並應作成將本件國有土地准予原告承租之處分。

四、被告答辯略謂：

㈠原告申租本件國有土地後，嗣雖補提其實際使用該土地之時間證明文件，但財政部已以100 年10月11日臺財產管字第10040027071 號函核示財政部國有財產局經管位於水庫集水區範圍內國有非公用土地相關案件處理方式略以：為配合執行「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）」，財政部國有財產局經管之國有非公用土地，經洽經濟部水利署提供相關資料，確認位於水庫集水區範圍，逕予出租、放租、讓售、申請開發案件、贈與寺廟教堂、交換、土石採取、專案委託經營：自100 年10月1 日起停止辦理，未通知訂約繳款者，申請案件予以註銷。而經濟部水利署以100年11月1 日經水工字第10050533200 號函復被告略以：本件國有土地位於水利法施行細則第5 條公告之鳶山堰水庫集水區內。

㈡本件原告申租案件依上開財政部100 年10月11日函示，應予以註銷，且符合國有非公用不動產出租管理辦法第24條第1項第5 款規定「有預定用途、使用計畫或其他處理方式者，得予註銷申租案」之要件。又依國有財產法第42條既規定「得」予出租，顯然賦予被告有配合政策審酌是否出租之裁量權，是本件原處分並無違誤等語，並求為駁回原告之訴。

五、本件兩造爭執要點為原處分否准原告承租本件國有土地認事用法有無違誤？

六、本院判斷如下：

㈠按國有財產法第2 條規定：「（第1 項）國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產。（第2 項）凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」第4條規定：「（第1 項）國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。（第2 項）左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。（第3 項）非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」第42條規定：「（第1 項）非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰一、原有租賃期限屆滿，未逾6 個月者。

二、民國82年7 月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。三、依法得讓售者。（第2 項）非公用財產類之不動產出租，應以書面為之；未以書面為之者，不生效力。（第3 項）非公用財產類之不動產依法已為不定期租賃關係者，承租人應於規定期限內訂定書面契約；未於規定期限內訂定書面契約者，管理機關得終止租賃關係。（第4 項）前項期限及非公用財產類不動產出租管理辦法，由財政部擬定報請行政院核定後發布之。」國有財產法施行細則第74條規定：「依本法及本細則應規定之各種作業程序，由財政部國有財產局另定之。」次按國有非公用不動產出租管理辦法第1條規定：「本辦法依國有財產法（以下簡稱本法）第42條第4 項規定訂定之。」第3 條第1 項規定：「非公用不動產除法令另有規定者外，得辦理出租。」第18條第2 款規定：「依本法第42條第1 項各款規定逕予出租之對象如下：二、第2 款為現使用人。但地上有非國有建築改良物時，為該改良物所有人。」第21條第1 項規定：「依本法第42條第1 項第2 款規定申請租用非公用不動產者，應檢附下列實際使用之時間證明文件。但出租機關得審認實際使用時間者，免予檢附：一、租用建築基地：戶籍證明、房屋稅繳納證明、水電費收據或其他政府機關、公營事業機構出具之證明文件。二、租用建築改良物或建築改良物連同基地：戶籍證明。三、租用其他土地：當地農漁會、鄉鎮市（區）公所或其他政府機關出具之證明，或村里長、毗鄰土地所有權人、承租人之保證。」第24條規定；「申請租用非公用不動產案件，有下列情形之一者，得予註銷，並退還原申請書所附證件：一、依前條規定通知補正，屆期未補正者。二、不屬管理機關管理之不動產。三、依法令規定不得出租之不動產。四、有使用糾紛或產權尚未確定者。五、有預定用途、使用計畫或其他處理方式者。六、逾期未繳清歷年使用補償金者。七、不符法令規定之出租要件者。八、申請書或所附文件記載內容與事實不符者。」財政部國有財產局94年7 月8 日臺財產局管字第0940020658號函頒之國有非公用不動產租賃作業程序第1 點規定：「財政部國有財產局（以下簡稱本局）為執行國有非公用不動產租賃事宜，依國有財產法施行細則第74條規定，訂定本作業程序。」第19點規定：「申租不動產，有下列情形之一者，認屬依法令規定不得出租之不動產，申租案依出租管理辦法第24條第3 款規定註銷：㈠依河川主管機關提供河川區域內土地資料，位屬河川區域線內者。㈡經認定屬出租管理辦法第19條及第20條規定不予出租之耕、養地。㈢依國有財產法第42條第1 項第3 款規定申租之不動產，有同法施行細則第43條之2 但書規定不予出租之情形者。㈣其他依行政院、財政部或本局函示為不得出租之不動產。」

㈡經查：原告前於99年12月23日申請承租本件國有土地，因未能於期限內補正占用時間證明文件，而經被告所屬桃園分處註銷其申租案後，旋於100 年7 月21日再次提出承租國有非公用不動產申請書申租上開土地，經被告所屬桃園分處審查後認定該7 筆國有土地均位於鳶山堰水庫集水區內，不符出租法令規定，而以原處分否准所請，原告不服提起訴願，復經決定不受理等情，有卷附原告99年12月23日承租國有非公用不動產申請書（見原處分卷第1 頁）、被告桃園分處100年4 月15日臺財產北桃二字第1000200928號函（見原處分卷第8 頁）、原告100 年7 月21日承租國有非公用不動產申請書（見原處分卷第9 頁）、原處分（見原處分卷第82頁）、財政部101 年2 月8 日臺財訴字第10000503670 號訴願決定（見本院卷第59至61頁）等件可稽，堪予認定。

㈢原告雖以上開情詞指摘原處分違法云云；惟依前引國有財產法第2 條及第4 條之規定，所謂非公用財產係指公務用、公共用及國營事業使用等公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產而言，故國有非公用土地若不適於供收益者，即得不予出租。再者，凡位於水庫集水區內之國有非公用土地，若出租於私人使用，因有影響水庫安全或污染破壞水源、水質之虞，顯非適於出租收益，自該當於前引國有非公用不動產出租管理辦法第24條第5 款規定所稱「有預定用途、使用計畫或其他處理方式」之情形，被告即得據以註銷該租用申請案件，並退還原申請書所附證件。是以財政部100 年10月11日臺財產管字第10040027071 號函釋略謂：「為配合執行……『變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）』（以下簡稱本計畫），貴局經管之國有非公用土地，經洽經濟部水利署提供相關資料，確認位於水庫集水區範圍，相關案件處理方式如下：㈡逕予出租……：自100 年10月1 日起停止辦理，未通知訂約繳款者，申請案件予以註銷。」等語（見原處分卷第23至24頁），核與上開國有財產法及國有非公用不動產出租管理辦法之規定無違，被告辦理本件申請案件，自得予以援用。查原告申租之本件國有土地係位於依水利法施行細則第5 條公告之鳶山堰水庫集水區內，有經濟部水利署100 年11月1 日經水工字第10050533200 號函在卷可按，足認屬實（見原處分卷第28頁），原告空言否認，自非可採，其聲請本院再向經濟部水利署函詢並調取資料，核無必要。揆諸前開說明，本件國有土地既因位於集水區內，依法不得出租，且經財政部業以100 年10月11日臺財產管字第10040027071 號函示位於水庫集水區範圍之國有非公用土地自100 年10月1 日起停止辦理出租在案，亦屬前引財政部國有財產局頒行之國有非公用不動產租賃作業程序第19點規定第4 款規定不得出租之不動產，不論原告占用該土地建造房屋之時間是否起自82年7 月21日以前，均無從憑以承租，則被告作成原處分否准原告承租之申請，自屬適法有據。至於原告指稱本件國有土地所在之區域內已存在諸多其他建物均未受限制，卻不許原告承租，有違比例原則乙節，因所指情形乃各該其他建物占用國有土地是否構成違法之問題，無從資為原處分違反比例原則之論據，附此敘明。

七、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可採。本件原處分並無違法，訴願決定予以不受理，其理由雖有未當，但結論核無二致，仍應予以維持。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並求為判命被告應作成准將本件國有土地出租予原告之處分，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭