臺北高等行政法院裁定

聲請人

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

沈慶京（董事長）

訴訟代理人

蔡朝安 律師

訴訟代理人

李益甄 律師

相對人

新北市政府環境保護局

代表人

劉和然（局長）住同上

訴訟代理人

張訓嘉 律師

　　　　　　張喬婷　律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、事實概要：相對人以原臺北縣樹林市（現改制為新北市○○區○○○段540 、541 、543 地號及味王段489 地號（下稱系爭土地），原係臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）所有，聲請人於民國72年4 月間奉行政院、經濟部命令與臺碱公司合併，繼而取得系爭土地之所有權，並於80年間將系爭土地讓售予台灣中油股份有限公司（原名中國石油股份有限公司，下稱中油公司）。系爭土地經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫（第2 年）」（下稱廢棄工廠調查計畫）污染調查，發現其土壤中重金屬汞、鉻超過土壤污染管制標準，其中汞最高濃度達33 0毫克/ 公斤（管制標準20毫克/ 公斤）、鉻最高濃度達392 毫克/ 公斤（管制標準250 毫克/ 公斤）。相對人乃以99年8 月16日北環水字第0990071085號公告系爭土地為土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區，並以100年3 月3 日北環水字第1000010000號函（下稱原處分）認定聲請人為污染行為人，並請聲請人於100 年3 月31日前函復相對人後續相關處置方式，聲請人不服，提起行政訴訟請求撤銷原處分，經本院以101 年度訴字第144 號判決予以撤銷原處分，相對人上訴後，經最高行政法院以102 年度判字第63號判決廢棄發回本院，現繫屬本院更為審理中（案號：102 年度訴更一第26號）。嗣相對人於101 年12月21日以北環水字第1013081065號函（下稱相對人101 年12月21日函）命聲請人於102 年2 月26日前完成調查及擬定污染控制計畫書送相對人核定後實施。聲請人以原處分及其續行之程序之執行將發生難於回復之損害，且有急迫之情事，遂聲請停止執行。

二、聲請人主張略以：

（一）聲請人並非系爭土地鉻污染及汞污染之污染行為人，依土污法第13條第1 項反面解釋，聲請人並無提出土壤污染控制計畫並為後續行政程序之義務，惟相對人仍依原處分命聲請人就鉻污染及汞污染均提出污染控制計畫並為實施，顯有違誤，聲請人本案請求在法律上獲得勝訴之蓋然性高：

⑴系爭土地其上之原臺碱公司樹林廠於64年4 月起即停產並關廠，原告於72年4 月奉經濟部命令合併臺碱公司，73年辦妥系爭土地之所有權移轉登記，旋於次（74）年將系爭土地出租予中油，復於80年奉令將系爭土地出售予中油公司。據此，聲請人從未利用、開發系爭土地，自無於系爭土地上產生汞、鉻等污染物，或為非法仲介或容許排放、洩漏、灌注或棄置汞、鉻污染物之行為，且相對人所提出之相關證據，亦不足證明係由聲請人對系爭土地有造成污染之情事，聲請人自非土污法第2 條第15 款 所定之污染行為人。

⑵系爭廢棄工廠調查計畫雖發現其土壤中重金屬汞、鉻超過土壤污染管制標準，然就系爭土地重金屬鉻污染部分，聲請人並非污染行為人，此已經最高行政法院102 年判字第63號判決認定以，系爭土地遭受重金屬汞污染之部分，與臺碱公司樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置可能具有關聯性，然並非認定系爭調查計畫所載，已足證明聲請人為汞污染之污染行為人，而係認定有再為調查釐清之必要；尤有甚者，前開判決顯認定鉻非屬臺碱樹林廠運作之污染物，且系爭土地遭受重金屬鉻污染之部分，應與中油接管後回填外來土石有關，從而，該判決就系爭土地遭受重金屬鉻污染之污染行為人，既認定非屬臺碱公司或聲請人，則聲請人非鉻污染污染行為人之事實，至為顯明，原處分逕予認定聲請人為系爭土地汞污染及鉻污染之污染行為人（尤其是鉻污染部分），自屬違誤，聲請人本案請求在法律上獲得勝訴之蓋然性高自明。

⑶相對人於原處分說明三以聲請人與臺碱公司合併，繼而取得系爭土地所有權，依公司法第319 條準用第75條之規定，聲請人應概括繼受臺碱公司於法律上之權利義務，故聲請人為本案之污染行為人云云。然就系爭土地重金屬鉻污染部分已經最高行政法院判決認定非由臺碱公司所造成，已如上述，則就汞污染部分臺碱公司究竟有無污染行為，亦未見相對人提出相當證據證明。退步言之，縱認臺碱公司之製程有可能產生汞污泥，惟聲請人縱因合併而須繼受臺碱公司之權利義務，相對人亦須證明臺碱公司本身確有從事土污法第2 條第15款所定非法仲介或容許排放、洩漏、灌注或棄置汞污染物之行為，始足當之，而不得僅以臺碱公司製程之衍生物為唯一之依據，是相對人認定臺碱公司有造成污染之事實，顯屬臆測。

（二）相對人逕予認定聲請人為系爭土地之污染行為人，並限期命聲請人完成調查工作及擬訂污染控制計畫書送相對人核定後實施，則本件具急迫情事自明，且原處分及後續程序之執行，將造成龐大之金錢損失，且將延伸出耗費資源之不必要爭訟，而發生難以回復之損害，本件實具有保全之急迫性：

⑴相對人以101 年12月21日函請聲請人於102 年2 月26日提出原臺碱公司樹林廠（部分場址）土壤污染控制計畫，聲請人遵期提出上開控制計畫後，相對人即通知聲請人將於102 年3 月18日進行上開控制計畫之審查會，然上開控制計畫一經核定即須立刻實施，則本件具有急迫情事自明。

⑵依聲請人上開控制計畫摘要第2 頁「整治計畫期程及經費」中載明：「綜合考量污染土壤量體、技術複雜性、土地利用現況、及配合中油公司倉庫遷移計畫等，……，預估總期程約5 年。場址改善之總經費，合計約新台幣2 億7千萬元」；又中油公司潤滑油事業部於102 年2 月6 日潤物流發字第10210061980 號函復聲請人針對該事業部北區成品倉庫（原臺碱樹林廠：新北市○○區○○段540 、541 地號及味王段489 地號）場址規劃之控制計畫整治方案，於該函說明三、四中載明：「北區成品倉庫自90年7 月啟用營運至今，建置成本尚有3 仟萬元未攤提折舊，若需搬遷設備重建約需3 億5 仟萬元（不含土地成暨營業損失本）」、「本案如另覓合適興建倉庫土地，亦需辦理使用申請之行政作業與鄰近居民疑慮（或抗爭）之協調與說明等……」。由上開控制計畫及中油公司回函可知，本件僅就場址改善之經費及搬遷設備重建所支出之金額即高達新臺幣（下同）6 億餘元（尚未計算土地成本、營業損失及因此所耗費大量人力、時間之支出成本），如於判決確定前即貿然命聲請人支出相關費用，縱聲請人於取得勝訴判決後，得請求國家賠償或真正之污染行為人負擔，對聲請人亦將造成過重之負擔，況聲請人業經判決確認非屬鉻污染之污染行為人！又本件控制計畫之執行，其牽涉影響範圍不僅為聲請人及第三人中油公司，尚包含中油公司因另覓合適倉庫地點而造成之居民抗爭，此均屬一旦執行即無法回復原狀之損害，並將會延伸出耗費社會資源之不必要爭訟及社會問題，則原處分及後續程序之執行，牽涉金額龐大，影響層面甚廣，在本案判決確定前，若系爭處分及其後續程序逕予執行，確有難以回復之損害存在。

⑶觀諸本件原處分顯有違誤，本案勝訴之蓋然率甚高，已如前述，則本件執行行為若屬錯誤，相對人原應回復原狀以為賠償，惟聲請人系爭土地之污染控制計畫一旦施行，即無回復原狀可能（蓋相對人不可能將系爭土地及其上之倉庫、設備回復至聲請人未為控制計畫實施前之原狀），而聲請人就該污染控制計畫所投入之大量人力、時間及金錢，亦難以金錢衡量，是以本件損害實有難以回復情事，且具保全急迫性。

⑷系爭土地經系爭調查計畫後，既發現其土壤中重金屬汞、鉻超過土壤污染管制標準，則就系爭土地重金屬汞之污染責任尚未釐清之前，實不宜逕命聲請人提出系爭土地土壤污染控制計畫，而應待系爭土地之污染責任釐清後，始得為後續之行政程序，才為正辦，以免就非應由聲請人負擔之污染清除責任而變相轉嫁由聲請人負擔，使聲請人承擔莫須有之責任。蓋聲請人為一上市公司，相對人以錯誤之法律見解，逕認聲請人為系爭土地污染行為人，且就污染責任尚未釐清前，即限期命聲請人完成調查工作及擬訂污染控制計畫書送相對人核定後實施，此不啻重大影響聲請人之公司名譽，並將使聲請人因須負擔鉅額整治費用，進而影響聲請人之公司營運，本件具急迫情事之事實自明，聲請人之權利自有保護之必要性，依行政訴訟法第116 條第2 項規定，原處分及其續行之程序，於本案訴訟裁判確定前，依法自應停止執行，以維聲請人權益等語。

三、相對人答辯意旨略以：

（一）原處分之執行，聲請人所得主張之損失為金錢損失，相對人為行政機關，並無償付不能之問題，故原處分之執行無造成聲請人難以回復損害之可能，其聲請停止執行，於法不合：

⑴聲請人之損失額計算方式，係將中油公司搬遷設備重建所需費用3 億5 千萬元計入；惟查，聲請人之控制計畫書係估計其依原處分執行之費用為2 億7 千萬元，並未將該等費用計入。故聲請人應證明縱其未將中油公司搬遷設備重建費用納入其控制計畫書內，該筆費用亦將由聲請人支付，而屬聲請人因原處分執行所造成之損失，否則即屬空言主張，自無足採。

⑵再者，系爭場址業經公告為污染控制場址，本應依法儘速進行控制，以避免其污染物影響環境安全及國民身體健康，是系爭場址經控制計畫之執行後，將回復成未污染之土地，此對於聲請人及全體國民均非屬損害。故縱為配合系爭場址污染整治，而有搬遷設備之必要，亦非原處分之執行對於聲請人所造成之損害，而係系爭場址污染整治所必要之措施。至於縱將中油公司搬遷設備費用計入聲請人之損失，則該損失為得以金錢賠償之損失，而非難以回復之損害。

⑶聲請人主張其若執行控制計畫，將投入大量人力、時間及金錢，屬不可回復之損害云云。惟查，聲請人就控制計畫執行所應支出之人力費用，均已納入其控制計畫書經費分析內，此即如同若聲請人拒絕提出控制計畫，相對人依法須代為履行時，委託第三人執行控制計畫時，相對人須支付該第三人之控制計畫執行費用，本即包含其所花費之人力及時間費用。是以，聲請人在其所提控制計畫內載預估整治經費外，另行主張就系爭場址控制計畫之執行其還有人力及時間等無法回復損失，難謂無浮誇情事。

⑷聲請人主張原處分之執行，將造成其名譽損害，進而營響其營運，有難以回復損害云云。惟查，聲請人於臺碱公司安順廠整治污染場址（亦造成汞污染）之行政訴訟之類此主張，早業經高雄高等行政法院93年度停字第29號及94年度停字第8 號裁定及最高行政法院93年裁字第1305號裁定明文駁斥其主張。聲請人再執業經法院駁斥之主張再為爭執，自無足採。

（二）原處分之合法性並非停止執行之審酌要件，況環保署執行廢棄工廠調查計畫之污染調查，而於96年5 月間所印製之期末報告（下稱系爭調查報告），乃係依調查結果及專業判斷，研判系爭土地之汞污染應係來自於臺碱公司，為證據明確之情事：

⑴系爭土地前身為臺碱公司之鹼氯工廠，而其產生鹼氯之製程中，採用水銀電解法，可能因含高濃度汞之陽極污泥間歇性排放、水銀之耗損、廢水排放、廢污泥任意棄置或其他操作不當等，造成土壤之汞污染。是以，系爭調查報告之調查範圍，即規劃以上開所述與臺碱公司製程中可能造成汞污染之區位為主。

⑵系爭調查報告僅認定S000000-00採樣點，有中油公司回填外來土石之情事，其於第6-84頁「一、工廠運作背景概述」即已說明中油公司於西側道路回填土時，而採樣點S000000-00即位於系爭場址西側道路，故系爭調查報告研判該點之污染無法全然排除可能與中油公司回填土有關（參系爭調查報告第6-88頁）。就此部分，系爭調查報告並未因此認定該採樣點之污染與臺碱公司無關，而係認定該採樣點之污染，可能係臺碱公司所造成，惟無法完全排除可能亦與中油公司之行為有關。而就其餘9個採樣點部分，與中油公司於西側道路回填土並無關聯，此由系爭調查報告僅認定採樣點S00000 0-00 無法完全排除有其他污染行為人之可能，而其餘9 個採樣點未有如此說明，其所在位置也與中油公司回填土石之處不同等情，即昭然至明。綜觀上開調查結果所示，雖其中1 個採樣點之污染來源無法完全排除可能為外來回填土石所致，惟就其餘9 個採樣點，臺碱公司棄置或洩漏污染物、或未依法令規定清理污染物，導致系爭場址土壤污染，為證據明確之事，其自屬土污法第2 條第15款之污染行為人。

⑶再者，依據系爭調查報告調查結果顯示，回填深度約達地下2 公尺處（參系爭調查報告第6-85頁），惟系爭土地至地下2.6 公尺處尚有汞污染濃度偏高情形，就此部分之汞污染顯與回填土無關，而係臺碱公司關廠回填土前即已存在於系爭場址土壤之中，經研判為臺碱公司未妥善處理其含汞污染物導致汞滲入土壤所致。於東側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原臺碱樹林廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與臺碱樹林廠土地移交時因整地混亂回填土有關，東側道路之鉻等污染，研判係和臺碱公司回填土有關。（參系爭調查報告第6-88頁）

⑷由上可知，系爭調查報告依其調查結果及專業判斷，就不同區位之汞污染來源作成詳細及全面之研判，系爭土地之汞污染主要貢獻者為臺碱公司，並無疑義。就此，系爭調查報告於第6-88頁已明載「綜合研判該廠土壤已遭受重金屬汞污染…污染主要應與台碱樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置有關」，其認定系爭土地汞污染與臺碱公司未妥善處置廢棄物之因果關係甚明。

⑸另由最高行政法院96年判字第1953號等判決所認定之事實可知，臺碱公司於台南安順廠內亦以水銀電解法製造鹼氯，而其於台南安順廠其用以生產鹼氯之北區電解工廠及鹼水工廠土壤內，驗出超出土壤污染管制標準之汞污染，足見汞污染乃當時臺碱公司使用汞電解法以製造氯及鹼，而汞在製程中流失洩漏所造成，併予敘明。

（三）綜上所述，聲請人提起本件停止執行聲請，不符行政訴訟法第116 條第1 項之要件，聲請人所得主張之損失均為得以回復之金錢損失，且聲請人確為系爭場址污染行為人，為儘速歸還國民安全無虞之土地，相對人命其提出控制計畫並據以執行，屬於法有據。

四、本院之判斷：

（一）按「（第1 項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2 項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116 條第1 項、第2 項定有明文。所謂難於回復之損害是指損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。至當事人主觀上難於回復之損害，並非該條所指之難於回復損害。又所稱回復原狀，非謂應回復原有狀態，在財產權之情形，亦非指權利形態與內容之完全一致，而著重在經濟上之等價性。財產權之損害，除難以金錢估計者，原則上能以金錢填補，不得據以聲請停止執行。否則，所有物或權利狀態之變動幾可被視為「難於回復之損害」，而任憑聲請停止執行，即與行政訴訟法上「行政處分之執行，原則上不因行政爭訟之提起而停止」之原則相違。次按所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。因此，把「保全之急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。另外「難於回復之損害」，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成惟一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍。又聲請人需對於處分或決定有停止執行之必要等事項盡釋明之責。

（二）經查：

⑴原處分於說明三以聲請人與臺碱公司合併，繼而取得系爭土地所有權，依公司法第319 條準用第75條之規定，聲請人應概括繼受臺碱公司於法律上之權利義務；並以瑞昶公司系爭調查報告為據（詳後述），認定聲請人為污染行為人，形式觀之，難認原處分合法性顯有疑義之處，聲請人主張其非污染行為人，並無提出土壤污染控制計畫並為後續行政程序之義務，而謂其本案訴訟勝訴之蓋然性甚高云云，尚非可採。

⑵最高行政法院102 年度判字第63號判決理由略以：「綜觀原處分卷附之環保署委託瑞昶公司執行『全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫（第2 年）』污染調查，而於96年5 月間所印製之期末報告……，足見瑞昶公司受環保署之委託，在臺碱公司樹林廠原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施區、原製程區等區位所佈設之採樣點，除原判決（關於系爭部分）已論述之S000000-00採樣點已於中油公司土地接管後回填外來土石，而不排除有外來土石夾雜污染物之可能性，以及東側道路S000000-00採樣點尚含鉻、銅、鎳等應非屬臺碱公司樹林廠運作污染物，疑與該廠土地移交時因整地混雜回填土有關之外，其餘採樣點之土壤均有受汞污染情形，其濃度有超過管制標準者，有超過監測基準者，且該等採樣點均位在臺碱公司樹林廠以水銀電解法生產鹼、氯之潛在污染區位內，又回填土深度約達地表下2 公尺，但地表下2.6 公尺土壤尚有汞濃度偏高情形，另該公司安順廠有未依法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合物污泥之情事（參見本院96年度判字第1953號、第1954號判決意旨），則該公司樹林廠是否亦有未依上揭廢棄物清理法及該法臺灣省施行細則相關規定，備置適當之儲存設備或容器妥為貯存或清除處理其以水銀電解法生產鹼、氯過程所產生之含汞或其化合物污泥之情事？卻未見原審調查後於原判決（關於系爭部分）中論明，是原判決（關於系爭部分）容有判決不備理由之違法。又該期末報告已記載『綜合研判該廠土壤已遭受重金屬汞污染（最高濃度約為管制標準之16.5倍），污染主要散布於原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施區及原製程區（即目前之廠區東北側空地、東側道路、南側綠地、西側空地及西側道路區），且至地下2.6公尺尚有汞濃度偏高情形，推測污染主要應與於臺碱樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置有關』等語，足見臺碱公司樹林廠土壤遭受汞污染與該廠關廠當時之廢棄物未妥善處置的關連性甚高」等語。

⑶由上開最高行政法院判決理由說明可知，最高行政法院據原審確定之事實，係認依系爭瑞昶公司期末報告所載，瑞昶公司在臺碱公司樹林廠原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施區、原製程區等區位所佈設之採樣點，除了S000000-00採樣點已於中油公司土地接管後回填外來土石，而不排除有外來土石夾雜污染物之可能性，以及東側道路S000000-00採樣點尚含鉻、銅、鎳等應非屬臺碱公司樹林廠運作污染物，疑與該廠土地移交時因整地混雜回填土有關之外，其餘採樣點之土壤均有受汞污染情形，其濃度有超過管制標準者，有超過監測基準者，且該等採樣點均位在臺碱公司樹林廠以水銀電解法生產鹼、氯之潛在污染區位內。又回填土深度約達地表下2 公尺，但地表下2.6 公尺土壤尚有汞濃度偏高情形，足見臺碱公司樹林廠土壤遭受汞污染與該廠關廠當時之廢棄物未妥善處置的關連性甚高，因而廢棄本院撤銷原處分之判決，而發回本院更為審理。聲請人僅擷取其中論述關於「鉻、銅、鎳等應非屬臺碱公司樹林廠運作污染物」，而主張就系爭土地重金屬鉻污染部分已經最高行政法院判決認定非由臺碱公司所造成，因而推認其本案請求在法律上獲得勝訴之蓋然性甚高，顯有誤解。

⑷又依聲請人提出之土壤污染控制計畫摘要，場址改善之總經費合計約2 億7 千萬元，聲請人另主張加計中油公司潤滑油事業部搬遷設備重建所支出之金額，將高達6 億餘元（尚未計算土地成本、營業損失及因此所耗費大量人力、時間之支出成本），聲請人就該污染控制計畫所投入之大量人力、時間及金錢，亦難以金錢衡量，是以本件損害實有難以回復情事，且具保全急迫性等語。惟聲請人所主張此等將支出之費用，如其本案訴訟最終獲得勝訴判決確定，該支出並非不得以相當金錢彌補，並無聲請人所主張損害難於回復之情形。另聲請人所稱本件控制計畫之執行，尚包含中油公司因另覓合適倉庫地點而造成之居民抗爭，並將會延伸出耗費社會資源之不必要爭訟及社會問題等情，純屬聲請人臆測之詞，難逕認將來必然會發生。聲請人復主張相對人於污染責任尚未釐清前，即限期命聲請人完成調查工作及擬訂污染控制計畫書送相對人核定後實施，重大影響聲請人之公司名譽一節，充其量於相對人作成原處分時即已發生，而此與原處分之本案訴訟判決結果相關，尚難認係原處分後續執行控制計畫所導致，即與原處分是否停止執行無涉。至聲請人另主張因其須負擔鉅額整治費用，進而影響聲請人之公司營運云云，未見其提出何具體事證釋明聲請人將因此導致何種營運困境而造成何種難於回復之損害，且有急迫之情形而有停止執行原處分之必要，是其主張均難憑採。又本件原處分認定聲請人為污染行為人，並請其函復相對人後續相關處置方式，對於所欲維護之公益自屬影響重大，亦明顯大於聲請人之利益。

五、從而，本件聲請核與前揭停止執行之要件不符，聲請人聲請停止原處分之執行，無從准許，應予駁回。

六、兩造其餘主張及陳述，經核於裁定結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

七、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第二庭