臺北高等行政法院判決

101年7 月31日辯論終結

原告

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

沈慶京（董事長）

訴訟代理人

蔡朝安 律師

訴訟代理人

李益甄 律師

訴訟代理人

陳伯翰 律師

被告

新北市政府環境保護局

代表人

劉和然（局長）住同上

訴訟代理人

施俞亨

徐逸倫

陳縈樺（兼送達代收人）

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服新北市政府中華民國100 年12月12日案號：0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠被告代表人原為鄧家基，於訴訟進行中變更為劉和然，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合。

㈡原告不服被告中華民國（下同）99年8 月16日北環水字第0990071085號公告（下稱原處分一，見本院卷一第23頁至第25頁），而於100 年8 月12日向原處分機關提出訴願，有訴願書上收文條碼日期可證（見訴願卷第2 頁）。被告雖主張原告提起訴願已逾期云云，惟前開公告原○○縣○○市（現改制為○○市○○區○○○段540 、541 、543 地號及○○段489 地號（下稱系爭地號）為土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區之公告，性質上為一般處分，原告並非上開土地所有權人，難認係該公告中特定之相對人，被告未對之送達，而依行政程序法第100 條第2 項規定：「一般處分之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」以公告代替送達，固非無據。惟被告並未告知救濟期間，依行政程序法第98 條 第3 項規定「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服，視為於法定期間內所為。」是原告於100 年8 月12日提起訴願，既在前開公告1 年內，依行政程序法第98 條 第3 項規定，視為於法定期間內提起訴願。此與原告何時知悉該公告係屬二事，被告及訴願機關認原告於收受被告100 年3 月3 日北環水字第1000010000號函（下稱原處分二）即知悉原處分一，應自斯時起算30日訴願期間，而認原告訴願逾期云云，容有誤會。又，原處分二亦未告知救濟期間，是原告於100 年8 月12日提起訴願，亦在原處分二送達後1 年內，依行政程序法第98條第3 項規定，視為於法定期間內提起訴願。是原告對原處分一、原處分二提起訴願並未逾期，則其不服訴願決定，依法提起本件行政訴訟，本院就該部分即應為實體判決，合先敘明。

二、事實概要：被告以系爭地號土地，原係台灣碱業股份有限公司（下稱台碱公司）所有，原告於72年4 月奉行政院、經濟部命令與台碱公司合併，繼而取得土地之所有權，並於80年間將土地讓售予台灣中油股份有限公司（下稱中油公司）。該址土地經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫（第2 年）」（下稱廢棄工廠調查計畫）調查，發現其土壤中重金屬汞及鉻超過土壤污染管制標準，其中汞最高濃度達330 毫克/ 公斤（管制標準20毫克/ 公斤）、鉻最高濃度達392 毫克/ 公斤（管制標準250毫克/ 公斤），被告遂以原處分一公告該址土地為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，並以原處分二認定原告為污染行為人，嗣再以100 年5 月11日北環水字第1000039490號函（下稱原處分三）、100 年6 月30日北環水字第1000071963號函（下稱原處分四）通知原告函覆是否提出污染控制計畫。原告不服，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）程序部分：

⒈原處分一、原處分二、原處分三及原處分四均未為教示規定之記載，是原告於100 年8 月12日對之提起訴願，依行政程序法第96條第1 項第6 款及第98條第3 項規定，未逾訴願之法定救濟期間，訴願決定遽為不受理決定，於法即有未合。

⒉原處分一、原處分二、原處分三及原處分四，其性質應屬行政處分，原告對其不服時，自得依行政訴訟法第4 條提起撤銷訴訟：

⑴原處分一公告系爭土地為土壤污染控制場址及土壤污染管制區，依環保署93年6 月3 日環署土字第0930039202號函，應屬行政程序法第92條第2 項所定一般處分。

⑵原處分二、原處分三、原處分四認定原告為系爭場址之污染行為人，並命原告提出土壤污染控制計畫，因課予人民提出污染控制計畫之作為義務，而為下命處分，其性質亦屬行政處分。

⑶至被告於101 年5 月7 日行政訴訟答辯狀（二）主張原告早於96至97年間已知系爭土地污染事實及原告為污染行為人云云，惟查被告96年9 月19日北環三字第096068129 號函僅係援引中油公司之主張，函知原告就污染行為人責任部分表示意見，是其函文至多僅能認為屬處分前之陳述意見通知而已，尚非認定原告為污染行為人之行政處分。再者，被告97年2 月19日開會通知單及其會議紀錄，並未有任何認定原告為污染行為人之記載，是被告於101 年4 月13日準備程序陳稱「被告於97年2 月21日召開研商會議，認定原告屬於污染行為人」云云，不足為採。

（二）實體部分：

⒈原告因合併而接收前台碱公司○○廠後，旋將系爭土地出租於中國石油股份有限公司，並於租期屆滿後出售予該公司，是原告自始未對系爭土地有任何利用、開發之行為，自非土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第2 條第15款所定污染行為人。

⑴按「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。」為土污法第2條第15款所規定。次按「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用。」為最高行政法院61年判字第70號判例著有明文。準此，主管機關欲認定污染行為人時，必先釐清系爭污染物係由何人所洩漏或棄置、非法排放或灌注、仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注，或是未依法令規定清理後，且須證明污染與其行為間之因果關係，方能為之。

⑵查系爭土地其上之原台碱公司○○廠於64年4 月起即停產並關廠，原告於72年4 月奉經濟部命令合併台碱公司，73年辦妥系爭土地之所有權移轉登記，旋於次（74）年將系爭土地出租予中油公司，復於80年奉令將系爭土地出售予中油公司。據此，原告從未利用、開發系爭土地，自無於系爭土地上產生汞、鉻等污染物，或為非法仲介或容許排放、洩漏、灌注或棄置汞、鉻污染物之行為，自非土污法第2 條第15款所定之污染行為人，原處分二、原處分三及原處分四命原告提出土壤污染控制計畫，顯屬無理由。

⑶次查，系爭三函係以原告因合併前台碱公司，應概括繼受該公司於法律上之權利義務云云，而認定原告為系爭土地之污染行為人。惟查，被告前開主張成立之前提，至少應以經其依法調查證據後，確能證明前台碱公司為系爭土地之污染行為人為限，亦即，被告應對前台碱公司為系爭土地之污染行為人乙節負舉證責任。否則，如僅以前台碱○○廠坐落系爭土地之上，即推論本件汞、鉻污染為台碱公司所致，原告應繼受其污染行為人責任，則與前開最高行政法院61年度判字第70號判例所示證據法則有違。

⒉被告作成系爭公告前，應依法定程序進行查證，惟其僅依據環保署期末報告即作成劃定系爭土地為土壤污染控制場址之處分，而與土污法第12條有違。

⑴按「（第一項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第二項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」土污法第12條第1 項及第2 項定有明文，就有土壤或地下水污染之虞之場址，行政機關於公告為控制場址前，負有查證之義務；經查證後污染來源明確，且污染物濃度已達管制標準者，始得公告為污染控制場址。

⑵經查，本件被告所以作成本件公告控制場址之處分，不外以環保署期末報告為依據。惟依前述，被告所據之前開環保署報告，其目標已載明為：「發展中長程之管制策略供後續施政參考，並依實地調查結果修訂前述管制策略」、「計畫執行過程中，如發現調查對有污染之虞，受託單位應研提污染控制及因應措施之具體建議，作為地方主管機關行政管理之依據」，是該報告僅在作為主管機關之施政參考，地方主管機關對於有污染之虞之土地仍應進行實地調查並為進一步查證污染來源，於符合土污法第12條所定「污染來源明確」之要件時，始能將土地公告為土壤污染控制場址。

⑶詎料，被告於本件卻未能提出其有派員至系爭土地進行實地採樣，或進一步查證污染來源之證據，即於污染來源為何仍有爭執之情形下，逕將系爭土地公告為土壤污染控制場址，其公告程序不符前開土污法第12條規定，至為顯明。

⒊被告僅以環保署期末報告之隻字片語為據，遂認原告為污染行為人，顯忽略其中對原告有利之記載，違反有利不利一律注意原則，復未恪盡其職權調查義務，認事用法顯有違誤。

⑴被告作成原處分認定原告為系爭土地之污染行為人，主要係以環保署期末報告為依據。經查：

①171106廠為原告所合併接收之前台碱公司○○廠：環保署報告指出「台北縣171106廠土壤濃度超過污染管制標準項目最高濃度（mg/Kg ）：汞330 、鉻392 （mg/Kg ）」，其與土壤及地下水污染整治基金會所公告資訊「場址名稱：原台灣碱業股份有限公司○○廠；污染情形：該場址土壤中重金屬汞及鉻達土壤污染管制標準，其中汞最高濃度達330mg/Kg（管制標準20mg/Kg ）、鉻最高濃度達392mg/Kg（管制標準250mg/Kg）」數值皆為一致，堪認環保署報告中之171106廠即為原告所合併接收之前台碱公司○○廠。

②181001廠為原益成公司工廠：環保署報告指出「台北縣181001廠土壤濃度超過污染管制標準項目最高濃度（mg/Kg ）：鉻19,500、鉛39,900、鋅21,600」，其與土壤及地下水污染整治基金會所公告資訊「場址名稱：○○縣○○市○○段539 地號（原益成化學工業股份有限公司）；污染情形：土壤中污染物最高濃度鉻19,500毫克/ 公斤（管制值250 毫克/ 公斤）、鉛39,900毫克/ 公斤（管制值2,000 毫克/ 公斤）、鋅21,600毫克/ 公斤（管制值2,000 毫克/ 公斤）達土壤污染管制標準。」數值皆為一致，堪認環保署報告中之181001廠即為原益成公司工廠。

⑵前台碱公司之製程尚無產生鉻污染之可能性，原告又未對系爭土地有任何利用、開發行為，甚且前開環保署報告亦未認定系爭土地之鉻污染為原告所造成，被告摭拾環保署報告不利原告部分為據，違反行政程序法第9 條有利不利一律注意原則，復未恪盡其行政程序法第36條之職權調查義務。

①經查，依前開環保署調查報告所載，171106廠係以水銀電解法產生燒碱，自其生產流程觀之，台碱公司生產流程所採用之水銀電解法，絕無可能產生鉻及其衍生物，此參環保署調查報告載明：「於東側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原171106廠運作污染物……」、「考量鉻非屬原171106廠運作物質，納入污染查證名單，進一步釐清其污染情形」等語可知，是前開環保署報告業已明白表示東側道路之鉻污染等，並非台碱公司○○廠運作所致，則原處分二、原處分三及原處分四以原告應概括繼受台碱公司於法律上之權利義務為由，認定原告須繼受其責任，而為鉻污染之污染行為人，即屬無據。

②次查，前開環保署調查報告之土壤採樣點圖中，系爭土地中鉻濃度超過管制標準之○○市○○區○○段540 地號土地，係緊鄰○○區○○段539 地號，其上曾為益成公司工廠所在，該公司於58年設立，直至84年歇業關廠，期間從事「赤系有機顏料製造買賣、鉻黃鉬紅彩綠製造買賣、各種顏料加工買賣業務、其他各種化工買賣」等業務，致生鉻、鉛、鋅之重金屬污染，是前開539 地號土地前亦經環保署於98年1 月23日環署土字第0980008804號公告為土壤污染整治場址，並認定此污染乃因益成公司製造顏料所致，且「雖181001廠已解散，目前土地所有權人非污染行為人，惟該廠因關廠程序未落實致仍存放大量原料、半成品，且淺層土壤已明顯受污染，其中採樣編號S000000000土樣之鉻濃度高達19,500mg/kg ，為管制標準之78倍」亦經前開環保署報告載明甚詳，依常理論斷，系爭土地之鉻污染應係源於前開整治場址，且其污染行為人同為益成公司。

③綜上，就系爭土地之鉻污染而論，被告摭拾環保署報告不利於原告之部分據以作成處分，而對該報告有利於原告之部分略而不論，違反行政程序法第9 、36條之有利不利一律注意原則，復未恪盡其職權調查義務。

⑶再者，依前開環保署報告所載亦認定系爭土地之鉻污染及部分汞污染應係中油公司興建PA混合氣設施整地時，因回填土混雜汙染物所致，被告對此有利於原告之證據略而不論，亦有違行政程序法第9 、36條之有利不利一律注意原則及職權調查義務。

①經查，被告以原告並未提供足以證實重金屬鉻非其所產生之相關事證云云，主張原告為本件鉻汙染之汙染行為人。惟查，依原告78年11月17日內部簽呈所載：「本案土地係原台碱○○廠用地，合併後即出租予中油台營總處苗栗營業處，興建PA混合氣設施之用，租期五年即將於79年2 月28日期滿」等語可證，原告於合併接收系爭土地後，旋即於74年將系爭土地出租予中油公司；於租期屆滿時，復於80年出售予中油公司，是系爭土地自74年起迄今均在中油公司之管領下，被告自應調查該公司有無污染系爭土地之可能。

②次查，前開環保署報告亦經載明：「目○○○區○○道路因應原地基之承載力不足，於目前之土地所有人接管後，已重建鋼筋混凝土地坪，並於淺層（約地表1 公尺以內範圍）回填外來土石。」「……且由土壤採樣點S000000000、02、05、06、09、10等均有回填磚塊或RC等廠房拆解廢棄物，研判污染非屬局部分布，疑與171106廠關廠當時之廢棄物未妥善處置，並於整地時混雜於回填土有關。」「惟其中S000000000採樣點於1 公尺以內仍檢出汞度超過管制標準，由於該區位已於目前之所有人土地接管後回填外來土石，故不排除有外來土石夾雜污染物之可能性。」、「於東側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原171106廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與171106廠土地移交時因整地混雜回填土有關」等語，足見前開環保署調查報告亦認定系爭土地之鉻污染及整地區位（至少涵蓋但不限於西側道路、東側道路、S000000000、02、03、05、06、09、10採樣點周圍土地）之汞污染應係中油公司興建PA混合氣設施整地時，因回填土混雜污染物所致，而與原告無涉。

③詎料，被告知悉前揭情事，卻未實際前往系爭土地進行勘察，調查中油公司斯時為興建PA混合氣設施，其整地回填之具體範圍為何，藉以判斷中油公司就其肇生汞污染之整地回填行為所應承擔之責任範圍；反之，被告竟忽視環保署報告載明之整地回填情事，遽將環保署報告中之污染範圍，全部歸咎於台碱公司，並認由原告概括承受，而忽略中油公司因其整地回填所應承受之污染行為責任，其違反有利及不利一律注意原則及職權調查義務，至為顯明。

⑷經查，被告於提出101 年5 月7 日行政訴訟答辯狀（二）時，亦併同檢送環保署期末報告定稿本，其報告除與原告所提者內容一致外，更清楚載明：「目○○○區○○道路因應原地基之承載力不足，於中油公司接管後，已重建鋼筋混凝土地坪，並於淺層（約地表下1 公尺以內範圍）回填外來土石。」「其中S0000000000 採樣點於1 公尺以內仍檢出汞濃度超過管制標準，由於該區位已於中油公司土地接管後回填外來土石，故不排除有外來土石夾雜污染物之可能性。」等語。兩者對照之下，系爭土地之鉻污染及部分汞污染乃係中油公司為興建PA混合氣設施整地時，因回填土混雜汙染物所致，足堪認定。

⑸綜上可知，原告雖曾於73至80年間持有土地之所有權，卻因出租予中油公司興建PA混合氣設施而未曾實際利用，是系爭土地之鉻污染及整地回填區位之汞污染乃係源於目前之所有人，即中油公司，自應由其負擔此部分污染之污染行為人責任。惟被告卻僅摭本項環保署報告，即作成認定原告為污染行為人之處分，其事實依據已屬薄弱，而未盡其查證義務。甚且，本件環保署報告亦直指中油公司為系爭土地之污染行為人。詎料，被告竟不察環保署報告有利原告之事項，反而認定原告為污染行為人卻忽略中油公司，顯屬有違行政程序法第9 、36條之有利不利一律注意原則及職權調查義務。

⑹經查，被告於101 年4 月13日準備程序陳稱台碱公司樹林廠使用鉻製耐火磚及銅製設備，是其為系爭土地鉻污染之污染行為人，並舉中油公司所提「北區成品倉庫土壤污染控制計畫書」（下稱中油控制計畫書）及台碱公司所出版之碱氯工業手冊為證。惟查，中油公司於本件尚非受被告執行採樣及檢測之行政助手或受託行使公權力之第三人，被告以其片面之詞作為認定原告為污染行為人之依據，已有違誤；又「鉻污染來源參考台碱公司於民國45年出版之碱氯工作手冊，手冊中說明……鉻可製成鉻磚作為耐火材料，推測鉻污染可能來自高溫爐之耐火磚，設備拆除時未妥善處理造成。」亦為被告陳報之中油控計計畫書所記載。由是可知，中油計畫書亦係基於碱氯工業手冊所載鉻磚可作為耐火磚，進而推測台碱公司有使用鉻磚云云。然查，被告所陳報之碱氯工業手冊，其旨在整理專門書籍及定期刊物，供文獻參考之用，並未記載○○廠址所使用之耐火磚種類為何，是其舉證顯與台碱公司○○廠有無使用鉻製耐火磚此一待證事實無關，自不能證明其主張為真實。況查，前開手冊係載明：「耐火磚是一種工業上高溫爐子的建築材料，主要功用是包容或傳送熱量。通常所稱『火磚』（Firebrick ），習慣上是指『黏土火磚』（Fireclay brick）而言，此種耐火磚，應用最廣。」；又經原告依前開手冊就耐火磚各項物化特性為整理，鉻磚於十種耐火磚之表現僅排名第七，亦可證鉻磚為耐火磚種類之一，甚且亦非通常使用之種類，實不足據此即認○○廠有使用鉻磚之情事。據此，被告僅以此供參考用之手冊及中油控制計畫書載有基於此手冊所生臆測之詞，佐證本件場址係採用鉻磚作為耐火磚，不但與待證事實間欠缺關聯性，其證據力亦甚為薄弱。由是可知，原處分二、原處分三及原處分四以原告為本件污染行為人，顯屬推測而非有真憑實據。其處分違法至為灼然，應予撤銷。

⒋撤銷訴訟中原處分合法性之判斷，應以處分作成時為準，是原處分所據之環保署報告既已指明系爭土地之污染係中油公司為興建PA混合氣設施整地時，因回填土混雜汙染物所致，被告於本件訴訟程序中始請求就此另為證據調查，顯與行政程序法第114 條規定有違。

⑴按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。」、「前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第114 條第1 項、第2 項所明定。次按「而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第一百十四條第一項、第二項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。」、「按行政訴訟法第四條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害，故行政法院於撤銷訴訟審核原處分是否適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為基準。」亦為最高行政法院93年度判字第1624號判決、94年度判字第1582號判決要旨著有明文，是於撤銷訴訟中，原處分違法性之判斷應以處分作成時之法律及事實狀態為基準；如原處分有應記明之理由而未記明者，僅得於訴願程序終結前補正，逾此期限之補正行為仍無法排除其處分違法之瑕疵，合先敘明。

⑵經查，依原處分所載：「旨揭地號土地原為台灣碱業股份有限公司（以下簡稱台碱公司）○○廠之用地，經行政院環境保護署執行『全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫（第二年）』進行污染調查，發現其土壤中重金屬汞、鉻檢測值超過土壤污染管制標準……貴公司應概括繼受台碱公司於法律上之權利義務，故　貴公司為本案之污染行為人無疑。」等語可知，原處分二、原處分三及原處分四乃係依據環保署報告所作成。

⑶惟查，環保署報告既已指明系爭土地之污染係中油公司為興建PA混合氣設施整地時，因回填土混雜汙染物所致，足見原告並非本件污染行為人；被告於原告提起本件行政訴訟後，始於準備程序期日改稱其乃依據中油公司所提中油控制計畫書判斷系爭場址之污染行為人，並請求法院就此另為證據調查云云，其主張非但與前開環保署報告相互矛盾，且理由之補正亦已逾訴願程序終結時，揆諸前開最高行政法院93年度判字第1624號判決、94年度判字第1582號判決所示意旨，被告縱於本件訴訟程序中主張重為證據調查亦不足以治癒原處分違法之瑕疵，法院自無重為調查之必要。

⑷至被告答辯四狀以「該廠辦理土地移交時，原台碱○○廠廠房、設施均已拆除，為一片空地」云云，主張台碱公司為污染行為人，與前開環保署報告所載事實顯有出入。蓋環保署所稱本件污染事實，係74年中油公司接管後，為改建為PA混合氣設備整地時回填土石所致，已如前述，此亦符合土污法第2 條第15款所定「棄置或灌注污染物」之污染行為人定義。被告所為抗辯，非但於環保署認定之污染事實無涉，復加證實其於訴訟上之主張每與環保署報告相互矛盾之情形。

（三）綜上所述，被告以原處分一公告系爭土地為土壤污染控制場址及污染管制區，並以原處分二、原處分三及原處分四認定原告為污染行為人，其證據調查及事實認定均有違誤；訴願決定不察，逕作成不受理決定，亦有程序違法之失。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分一、原處分二、原處分三、原處分四均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯則以：

（一）程序部分：

⒈關於原處分一：原告不服原處分一，提起訴願之30日法定不變期間，應至公告期滿次日起30日即99年9 月15日止，原告遲至100 年8 月12日始向被告提出訴願，此有被告於訴願書上收文條碼日期可稽，揆諸前揭規定，原告提起訴願時已逾30日之法定不變期間，原處分一業已確定。另原告雖主張原處分一未依行政程序法第96條第1 項第6 款規定記載教示規定，依同法第98條第3 項規定，延長救濟時間為1 年云云。查被告於原處分二說明二中載明：「本局並於99年8 月16日以北環水字第0990071085號公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，合先敘明。」故可認原告收受原處分二時已知悉原處分一，原告自應於處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。原告逾法定期間提起訴願，自非法之所許。揆諸首揭規定，訴願決定以其訴願已逾法定不變期間，不予受理，自無不合。原告復對之提起行政訴訟，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，顯非合法，請予駁回。

⒉關於原處分二、原處分三及原處分四：系爭土地目前為中油公司所有，雖該公司已提送土壤污染控制計畫書予被告，惟該公司另函表示依土污法相關規定應優先要求本案污染行為人提出污染控制計畫以符規定，故被告以原處分二、原處分三、原處分四函知原告其應負之責任，前開函係被告向原告說明認事用法之理由及告知依土污法規定，應於6 個月內提出污染控制計畫等相關法規規定，核其性質係屬事實敘述及理由說明之觀念通知，並非對原告所為之行政處分，原告就此部分提起行政訴訟，揆諸首揭規定及判例意旨，自非法之所許。

（二）實體部分：

⒈查系爭土地經環保署執行廢棄工廠調查計畫進行污染調查及查證作業，發現其土壤中重金屬汞、鉻超過土壤污染管制標準，被告並依土污法第12條第2 項規定進行公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，並無於該公告內認定系爭土地之污染行為人，合先敘明，此有環保署廢棄工廠調查計畫期末報告及系爭公告附卷可稽，被告據以處分，洵屬有據。被告考量政府機關行政一體之原則，並避免重複調查浪費行政資源及造成民眾之困擾，故無需針對系爭土地再次進行相關調查及查證作業。依環保署廢棄工廠調查計畫期末報告，台碱公司○○廠確於系爭土地營運，其生產流程係以使用水銀（汞）為電極之電解法，潛在污染物質主要為汞，故重金屬汞為台碱公司○○廠生產所衍生之污染物質並無誤，並非出於臆測。另依公司法第319 條準用第75條規定，因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存續或另立之公司承受。查原告於72年4 月與台碱公司合併，繼而取得系爭土地之所有權，台碱公司因合併而消滅，原告為存續公司，故有關合併前台碱公司之權利義務，應由原告概括承受。土污法雖於89年2 月2日始制定公布，並於99年2 月3 日修正公布，惟土污法第53 條 明文規定：「第七條、第十二條至第十五條、第二十二條、第二十四條、第二十五條、第三十七條、第三十八條及第四十三條第一項至第三項、第五項、第七項至第九項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」台碱公司既為系爭土地之污染行為人，則有關土污法上述條文所發生之權利義務，自應溯及既往適用於台碱公司，並由合併後存續之原告概括承受，應無疑義。

⒉有關重金屬汞污染部分，原告並無否認其污染事實；另有關重金屬鉻污染部分，查環保署廢棄工廠調查計畫期末報告於表6.2.6-1 台碱○○廠調查分析項目一覽表、圖6.2.6-2 台碱○○廠調查採樣點分布圖、表6.2.6-2 台碱○○廠土壤調查分析結果摘要表及表6.2.6-4 台碱○○廠調查結果摘要表，可知採樣點S0000000 0係台碱公司○○廠原製程區，其鉻濃度為392mg/kg，超過管制標準，雖環保署廢棄工廠調查計畫期末報告中所述，應非屬原台碱○○廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與台碱○○廠土地移交時因整地混雜回填土有關。似非其運作製程所產生，但經調查採樣結果確認系爭土地上實有重金屬鉻污染之事實，並非出於臆測，且原告並未提供足以證實重金屬鉻非其所產生之相關事證。

⒊系爭土地與益成公司所有○○○區○○段539 地號土地，分別為土壤污染控制場址與土壤污染整治場址，且系爭土地經環保署廢棄工廠調查計畫，調查結果其地下水未超過地下水污染管制標準；又查被告曾核定益成公司所有新北市○○區○○段539 地號之土壤污染整治計畫，其地下水調查結果亦均未超過地下水污染管制標準，爰此，該二場址均無地下水污染之情事，故原告該部分之主張顯係卸責之詞，並不足採。

⒋按被告雖無法實際推論73年至80年間系爭土地地下水流向，惟環保署於執行廢棄工廠調查計畫時，已實際使用儀器進行相關污染調查及查證作業，並非出於臆測，原告僅引用單一文獻資料，亦無提供相關足以證實地下水流向變化之相關事證，原告僅以臆測方式推論地下水流向否認污染事實，顯係卸責之詞，不足採憑。

⒌查環保署廢棄工廠調查計畫期末報告略為：「原台碱○○廠係以電解食鹽水產生燒碱，早期採隔膜電解法，後期改以生產效能及品質較佳之水銀電解法取代。」、「水銀電解廠之污染主要源自水銀電解製程中陽極污泥（含高濃度汞）之間歇性排放、及水銀之損耗，另廢水排放、廢棄污泥任意棄置及其他操作不當，均可能造成汞之損耗，故該廠潛在污染物質主要為汞，潛在污染區位主要包括原水銀電解製程區、原廢水處理設施、原廢棄物棄置區、原儲槽設施、廠內排水邊溝等。……」故重金屬汞為台碱公司樹林廠生產所衍生之污染物質並無誤，此為兩造所不爭執。然查上述期末報告略引：「另依據中油公司員工口述資訊，該廠辦理土地移交時，原台碱○○廠廠房、設施均已拆除，為一片空地，推測僅針對拆除物進行概略整地回填；另於74年改建為丙烷混合氣工廠時，中油公司曾於丙烷混合氣工廠主要製程廠房區設置儲槽，儲槽深度含槽底設施達地表下二公尺以下，故該區域土壤皆已移除，故初步可排除丙烷混合氣工廠製程廠房範圍之土壤污染潛勢。」「……另考量該廠於台碱公司移交予中油公司時曾整地及回填土石。另於廠址地表下方約三公尺即遇礫石層，故採樣深度原則至勒時層頂層」、「土壤採樣點S000000000、02、05、06、09、10等均有回填磚塊或RC等廠房拆解廢棄物，研判污染非屬局部分布，疑與台碱○○廠關廠當時之廢棄物未妥善處置，並於整地時混雜於回填土有關。」「綜合研判該廠土壤已遭受重金屬汞污染（最高濃度約為管制標準之16.5倍），污染主要散布於原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施區及原製程區（即目○○○區○○○○○○○○道路、南側綠地、西側空地及西側道路），且至地下2.6 公尺尚有汞濃度偏高情形，推測污染主要應與台碱○○廠關廠當時之廢棄物未妥善處置有關……」、「其次，該廠土壤除汞外，於東側道路之部分區域上有鉻、銅、鎳等應非屬原台碱○○廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與台碱○○廠土地移交時因整地混雜回填土有關」。依前述，中油公司取得系爭土地時，台碱公司已拆除原有之廠房及設施，且台碱公司○○廠確於系爭土地營運，其生產流程係以使用水銀（汞）為電極之電解法，潛在污染物質主要為汞，故重金屬汞為台碱公司○○廠生產所衍生之污染物質並無誤。另重金屬鉻似非其運作製程所產生，但經環保署廢棄工廠調查計畫進行污染調查及查證作業，確認系爭土地上確有重金屬鉻污染之事實，且位於台碱公司○○廠原製程區，此項事實並非出於臆測。退萬步言，台碱公司○○廠運作時產生重金屬汞污染系爭土地，此事實為兩造所不否認，縱重金屬鉻污染系爭土地為非該廠製程所產生，原告仍為本案之污染行為人，自應對系爭土地為污染之改善。台碱公司於移交土地時已拆除原有之廠房、設施，並於移交予中油公司時曾整地及回填土石，且部分採樣點位有回填磚塊或RC等廠房拆解廢棄物，與台碱○○廠關廠當時之廢棄物未妥善處置，並於整地時混雜於回填土有關。廢棄工廠調查計畫期末報告中已明確述明調查結果，而原告僅斷章取義，節錄片段字句，且未提出相關製程設備、流程及生產方式等足以證實系爭污染非其所致之相關事證予以佐證，即將所應負之污染改善責任摒除，顯係推卸之詞，實非足採。

⒍系爭土地污染行為人之認定早於96年9 月19日被告即以北環三字第0960068129號函知原告為系爭土地污染行為人，並請原告依法提出陳述意見，原告雖陳述未實際使用系爭土地且台碱公司生產過程未產生鉻（對汞污染並未否認）等語，惟原告因合併前台碱公司，自應承受消滅後之台碱公司權利義務，且汞污染為台碱公司之製程所產出，原告所陳述之意見，實非可採。又系爭土地污染行為人及土地所有人分別為原告及中油公司，被告基於維護環境資源之永續，俾利土地資源的賡續利用，以達成儘速清除污染物改善環境品質之目標，遂於97年2 月21日邀集雙方針對系爭土地後續處理召開研商會議，會議目的係針對污染行為人所應負之責任進行說明及分工，被告並於該次會議中明確告知原告為污染行為人並說明其所應負之責任，會議亦作成結論由中油公司邀請原告對後續污染處理方式等議題協商。嗣後中油公司於97年2 月27日邀請原告參加系爭土地污染改善研商會，惟原告逕函復請依法自行處理，概與原告無涉，不便出席中油公司內部會議。後被告爰依土污法施行細則（90.10.17）第8 條規定：「所在地主管機關依本法第11條第1 項規定進行查證時，應研判可能污染範圍，於公告為控制場址前，得依本法或相關環境保護法令，命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人限期採取適當措施」，命系爭土地所有人亦即中油公司進行污染改善作業，中油公司為確保員工健康及善盡企業責任，願依土污法施行細則第8 條規定進行相關污染改善工作。綜上可知，原告業於96- 97年間即已知系爭土地污染事實及污染行為人所應負之責任，惟原告仍究推諉，故被告僅得爰依土污法施行細則第8 條規定命系爭土地所有人即中油公司進行相關污染改善之作業。原告未見及此，執以系爭公告認定原告為本案污染行為人之行政處分，顯非適法，復對之提起行政訴訟，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，顯無理由，應予駁回。

⒎碱氯工業手冊係台碱公司於45年出版，於序二中已說明是員工日常利用的工具，也是工作的範本，且於第110 頁亦提及耐火磚中如高氧化鋁磚、矽磚和鉻磚等亦較常用。雖原告陳稱碱氯工業手冊並未記載○○廠址所使用之耐火磚為何？惟原告亦從未提供台碱○○廠相關製程設備、流程及生產方式等足以證實非其所使用之相關事證，被告依據相關調查、查證資料及系爭土地土壤污染特性與點位，利用經驗與論理法則作出判斷。另系爭土地已經環保署執行廢棄工廠調查計畫進行污染調查及查證作業，確認系爭土地上實有重金屬污染之事實，且中油公司所提之土壤污染控制計畫書亦佐證此一情形，被告所述並非出於臆測，原告該部分之主張顯係卸責之詞，並不足採。

⒏系爭土地經被告及環保署進行污染調查及查證工作，發現其土壤中重金屬汞及鉻超過土壤污染管制標準，該污染係由台碱公司所造成，此有環保署報告、中油控制計畫書及台碱公司所出版之碱氯工業手冊內容可稽。原告否認其為污染行為人之身分，惟原告皆未提出相關資料佐證其非屬污染行為人。

⒐另原處分一為公告系爭土地名稱、地號及面積、現況概述、污染物及污染情形、管制項目等，非針對污染行為人之認定作行政處分，核其屬性為系爭土地污染事實之闡述，倘原處分一經本院撤銷，無異於認定系爭土地自始至終從未遭受污染，顯與被告與環保署調查及查證結果相違背，亦與土地事實現狀背離，且對污染場址將無任何限制措施，恐有影響民眾健康風險之疑慮，職是，原告所訴請撤銷原處分一實為無理由。

（三）綜上所述，本件原告之訴為無理由，並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。

五、本院判斷：

（一）按土污法第2 條第15款規定：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。」同法第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」、同法第12條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2 項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」同法第13條第1 項規定：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。」同法第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」同法第53條規定：「第七條、第十二條至第十五條、第二十二條、第二十四條、第二十五條、第三十七條、第三十八條及第四十三條第一項至第三項、第五項、第七項至第九項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」

（二）次按原臺北縣政府96年8 月27日北府環一字第0960057950號公告「公告委任本府環境保護局執行……土壤及地下水污染整治法……所規定之本府權限事項，並自96年8 月30日生效。」及100 年1 月17日北府環秘字第1000005770號公告「公告本府關於……土壤及地下水污染整治法……所定主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，並自即日生效。」是本件由被告作成原處分一至原處分四，自屬有權，先予敘明。

（三）查被告以系爭地號土地，原係台碱公司所有，原告於72年4 月奉行政院、經濟部命令與台碱公司合併，繼而取得土地之所有權，並於80年間將土地讓售予中油公司。該址土地經環保署執行廢棄工廠調查計畫調查，發現其土壤中重金屬汞及鉻超過土壤污染管制標準，其中汞最高濃度達330 毫克/ 公斤（管制標準20毫克/ 公斤）、鉻最高濃度達392 毫克/ 公斤（管制標準250 毫克/ 公斤），被告遂以原處分一公告該址土地為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區。並以原處分二認定原告為污染行為人，嗣並以原處分三、四通知原告函覆是否提出污染控制計畫等情，為兩造所不爭執，並有原處分一（見本院卷一第23頁至第25頁）、原處分二（見本院卷一第26頁）、原處分三（見本院卷一第27頁至第28頁）及原處分四（見本院卷一第29頁）在卷可稽，堪認為真實。

（四）本件兩造爭執，主要在於：⒈原處分一有無違法？⒉原處分二、原處分三、原處分四是否為行政處分？⒊原告是否為污染行為人？茲就上開爭執點，分述本院判斷如下。

（五）關於原處分一：原告主張系爭地號土地污染來源為何？容有爭執，污染來源尚非明確，被告未加查證即以原處分一公告控制場址，違反土污法第12條規定云云。惟按：

⒈「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」「本法用詞，定義如下：……（第17款）十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」「各級主管機關依第十二條第一項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第十五條規定採取應變必要措施，並準用第二十五條規定辦理。」為土污法第1 條、第2 條第17款、第27條第1 項定有明文。由上開規定可知，於「地下水」污染已達管制標準，而污染來源不明確時，雖不符合土污法第12條第2項公告控制場址之要件，惟主管機關得依土污法第27條第1 項規定採取應變必要措施，然「土壤」污染則無類此規定；再參99年12月31日之土污法施行細則第8 條僅規定：「本法第十二條第二項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」並未就土壤污染來源明確加以解釋，足見土污法第2 條第17款及第12條第2 項所規定之污染控制場址，僅於地下水污染控制場址之情形，須以污染來源明確為要件，至於土壤污染控制場址，則不以污染來源明確為要件。蓋「地下水有可能停滯也有可能是流動的狀態，其污染之來源如不能明確認定，即無法將污染有效的加予控制及整治，此與土壤之污染源固定不同，故同條第17款之規定即應認為立法者有意加以區別」（最高行政法院101 年度判字第475 號判決參照）。

⒉查系爭土地經環保署廢棄工廠調查計畫調查，發現其土壤中重金屬汞及鉻超過土壤污染管制標準，其中汞最高濃度達330 毫克/ 公斤（管制標準20毫克/ 公斤）、鉻最高濃度達392 毫克/ 公斤（管制標準250 毫克/ 公斤）之事實，為原告所不爭執，並有該報告書在卷可參（見本院卷一第51頁）。上開報告雖非被告親自調查，然既係環保署委託專業機構調查製作，並非無證據能力，從而，被告依土污法第12條第2 項規定，將系爭土地公告為控制場址，於法並無違誤。

⒊退而言之，縱認土壤污染控制場址之公告，仍以污染來源明確為要件，因所謂「污染來源明確」，應係指已可判斷確認污染物質及其位置而言，並非指污染行為人明確而言，此觀土污法第13條第2 項規定：「污染行為人……不明……時，主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善……」及99年12月31日之土污法施行細則第10條規定，公告控制場址之應載內容時，明定於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載污染行為人姓名或名稱，顯見於污染行為人不明時，亦可公告控制場址。是原告爭執其非污染行為人一節，縱令可採，亦僅使本件污染行為人不明，然並不影響系爭土地之「污染來源明確」，原告執此主張原處分一違法云云，並非可採。

（六）關於原處分二、原處分三、原處分四是否為行政處分：

⒈「按所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。再參照司法院釋字第423 號解釋意旨，行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容足認係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外直接發生法律效果，即應認係行政處分。又行政處分與法效性要素有關，而涉及行政處分之認定者，乃所謂『重覆處分』與『第二次裁決』之區別問題。凡行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，屬『重覆處分』，不生任何法律效果，僅係單純事實敘述，而非行政處分，不得對之提起行政爭訟。而『第二次裁決』是指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更第一次裁決之事實基礎及規制性結論，此等處置乃是一個新的行政處分，能夠獨立於第一次處分之外，作為一個獨立的行政爭訟對象。」（最高行政法院100 年度判字第1741號判決參照）。另按所謂確認處分，係指確認法律關係存否之處分，或確認人之地位或特定法律上重要事項之處分。

⒉被告雖主張：其早已於96年9 月19日以北環三字第0960068129號函通知原告為系爭土地污染行為人，請其陳述意見，並於97年2 月21日開會時，以言詞作成行政處分告知原告為本件污染行為人，原處分二非屬認定原告為污染行為人之行政處分云云。惟查原告否認被告曾於96、97年間告知已認定原告為本件污染行為人，且前述96年9 月19日函（見本院卷一第107 頁）係通知原告陳述意見，並非已認定原告為污染行為人；而97年2 月21日會議紀錄（見本院卷一第111 頁至第112 頁），亦未見認定原告為污染行為人之記載，尚難認被告已於96年、97年間作成行政處分認定原告為污染行為人，被告主張原處分二僅係重申原告為污染行為人之意旨，非屬行政處分云云，要非可採。

⒊查原處分二以原告為污染行為人，要求原告於100 年3月31日前函覆後續相關處置方式，雖不足以認係命令原告為特定作為、不作為或容忍之下命行政處分，然至少為具有確認原告為污染行為人性質之確認行政處分，原告不服，自得對之提起撤銷訴訟。

⒋至於原處分三僅重申原處分二認定原告為污染行為人之原因，並附加理由；原處分四係同意原告展延之申請，經本院闡明，原告訴訟代理人表示，係請求撤銷該函關於認定原告為污染行為人部分（見本院101 年7 月31日言詞辯論筆錄，見本院卷二第92頁至第93頁）。依前開說明，原處分三、四應屬「重覆處分」，不生任何法律效果，僅係單純事實敘述，而非行政處分，不得對之提起行政爭訟。

（七）關於原告是否為污染行為人？

⒈依原處分二所載，被告認定原告係污染行為人之理由，乃為系爭土地原為台碱○○廠用地，經環保署廢棄工廠調查計畫結果，土壤中汞、鉻值超過管制標準，原告與台碱公司合併，故承受台碱之義務而為污染行為人（見本院卷一第26頁）；其於原處分三補充理由：原告並未提供相關營運或製程資料足以證實或說明重金屬鉻非其所產生，另依環保署前開調查結果，台碱曾於該場址營運，其生產流程係以使用水銀（汞）為電極之電解法，故重金屬汞為台碱生產所衍生之污染物質（見本院卷一第27頁反面）。

⒉按行政機關應依職權調查證據，行政程序法第36條前段定有明文，且「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽……」同法第43條前段亦有明文。復參照最高行政法院94年度判字第705 號、94年度判字第930 號判決、96年度判字第1014號、97年度判字第1067號、98年度判字第211 號判決「行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民違法事實之存在，負有舉證責任，人民本無須證明自己無違法事實。又認定違法事實之證據，係指足以證明行為人確有違法事實之積極證據而言，該項證據必須與待證事實相契合，始得採為認定違法事實之資料，若行政處分所認定之事實，與所採之證據，不相適合，即屬證據上理由矛盾。」意旨，則行政機關未依職權調查證據，致未能明確舉證證明人民違法之事實，即對人民作成行政處分，當屬違反行政程序法第36條、第43條規定之違法。經查：

⑴環保署委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）調查製作之前開報告雖謂「台碱○○廠……約於51年成立，73年以前即關廠，並於74年曾改建為中油丙烷混合氣工廠，目前由中油潤滑油事業部北區成品倉庫為倉儲使用。原台碱○○廠係以電解食鹽水產生燒鹼，早期採隔膜電解法，後期改以生產效能及品質較佳之水銀電解法取代。……水銀電解廠之污染主要源自水銀電解製程中陽極污泥（含高濃度汞）之間歇性排放、及水銀之損耗，另廢水排放、廢棄污泥任意棄置及其他操作不當亦可能造成汞之耗損，故該廠潛在污染物質主要為汞……」（見本院卷一第118 頁反面），然此至多僅能認定系爭土地之土壤汞污染，有「可能」係台碱公司以水銀電解法生產時所造成，尚難憑以逕認系爭土地之汞污染乃台碱公司所造成。

⑵且台碱○○廠於73年以前即已關廠，迄環保署委託瑞昶公司於96年5 月作成調查報告時，關廠至少23年之久，此間土地由中油改建為工廠，後由中油潤滑油事業部做為倉儲使用，客觀上並非無其他造成土壤污染之可能。

⑶況依前述調查報告記載，「其中S000000000採樣點於1公尺以內仍檢出汞濃度超過管制標準，由於該區位已於中油公司土地接管後回填外來土石，故不排除有外來土石夾雜污染物之可能性。」「該廠土壤除汞外，於東側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原台碱○○廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與台碱○○廠土地移交時因整地混雜回填土有關」（見本院卷一第120 頁反面）。是依前開調查報告所載，並無法排除有外來土石夾雜污染物，導致系爭土地污染之可能，且回填夾雜污染物土石者，乃中油公司並非台碱公司。

⑷復依前開調查報告顯示，鉻污染物應非屬原台碱○○廠運作污染物（見本院卷一第120 頁反面），被告如認鉻污染亦係台碱公司所造成，自應有相當證據，乃被告未調查任何證據，即謂原告未能提供足證重金屬鉻非台碱公司所產生之相關事證，逕認系爭土地之鉻污染係台碱公司所造成，實乏所據。

⑸至於中油公司提出之控制計畫書雖記載「至於銅與鉻污染來源參考台碱公司於民國45年出版之碱氯工作手冊，手冊中說明銅製品為良好之抗碱氯材料，故推測銅污染應來自為銅製程設備長時間受腐蝕而與含汞廢水或廢棄物混雜一起造成，另鉻可製成鉻磚作為耐火材料，推測鉻污染可能來自高溫爐之耐火磚，設備拆除時未妥善處理造成，故場址污染物汞、銅與鉻應均為台碱○○廠遺留下來之污染物。」（見本院卷一第143 頁反面），惟除並無證據顯示台碱公司使用銅製程設備及鉻耐火磚，且中油公司為現土地使用人，有利害關係存在，其前開「推測」，本屬臆測之詞不俱證據能力。而台碱公司出版之碱氯手冊，並未記載台碱○○廠使用銅製程設備及鉻耐火磚。是中油公司控制計畫書及碱氯工作手冊均不足以認定系爭土地鉻污染、銅污染係台碱公司所造成。

⑹至於被告以原告未提出相關資料證明其非污染行為人，而聲請本院命原告提供台碱公司於系爭土地營運時之製程、原料及產品等相關資料（見本院卷二第4 頁）云云，惟查行政機關應依職權調查證據證明相對人有違法之事實，始得作成行政處分，已詳如前說明，行政法院尚無代替行政機關調查相對人違法事實「積極證據」之義務。且因系爭土地土壤污染，並無法排除係中油公司整地回填外來土石夾雜污染物所造成，已如前述，是縱台碱公司之製程、原料或產品可能與重金屬相關，亦不足以逕認系爭土地之重金屬污染乃台碱公司造成，是本院認無調查上開證據之必要。

⑺綜上，本件尚難認原告為系爭土地之污染行為人，原處分二認定原告為污染行為人，尚有違誤。

（八）綜上所述，原處分二認定原告為污染行為人，尚有違誤，且原處分二乃確認性質之行政處分，訴願決定認其非行政處分而予以不受理，亦有未合，自應由本院將之撤銷。至於原處分一訴願並未逾期，訴願機關以其逾期而不受理，雖有未合，然經本院審理結果，原處分一於法並無不合，原告請求撤銷為無理由。而原處分三、四非屬行政處分，不得對之提起行政爭訟，訴願決定就該部分予以不受理，核無不合，原告對原處分三、四提起撤銷訴訟，乃屬起訴要件欠缺之不合法，原應裁定駁回，惟因原告合併起訴，不宜割裂裁判，爰併以無理由駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭