臺北高等行政法院判決

103年1月23日辯論終結

原告

李希愈

送達代收人

陳秀鳳

訴訟代理人

吳玲華律師

訴訟代理人

鄭佑祥律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）

訴訟代理人

張明輝

　謝宜珍

　林 安

上列當事人間建築法等事件，原告不服內政部中華民國102 年5月29日台內訴字第1020210485號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠緣坐落新北市○○區（改制前為臺北縣○○鄉○○○○段○○○小段00000 、00000 、00000 地號等3 筆土地上12戶及坐落同段同小段00000 、00000 、00000 、0000、00000 、00000 、00000 、00000 、0000、00000 、00000 、00000、00000 、00000 、00000 地號等15筆土地上44戶舊有建築物（下稱系爭建物），前經被告（改制前為臺北縣政府）依改制前臺北縣○○鄉公所（下稱○○鄉公所）民國84年1 月27日（84）北縣深建字第668 號函（下稱84年函）所示：「主旨：關於台端申請土地坐落於○○鄉○○○段○○○○段00000 …等地號18筆土地，經查係於臺北縣實施區域計畫民國70年2 月15日（非都市土地使用編定公告管制）前已完成一層樓底板在案屬實。」認為系爭建物第1 層樓於70年2 月15日前業已完工，分別以94年6 月21日北府工使字第0940461585號函及94年8 月9 日北府工使字第0940565412號函（下稱94年認定2 函），認定系爭建物第1 層樓為實施區域計畫公告（70年2 月15日）前既已存在之合法建築物在案。

㈡嗣原告依行為時臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點（100 年6 月2 日廢止）第4 點規定，向被告申請確認系爭建物合法房屋面積範圍，以憑後續辦理前開18筆非都市土地使用更正編定，經被告重新審視前開○○鄉公所84年1 月27日函所載，系爭18筆土地於新北市實施區域計畫公告前，僅完成一層樓底板之基礎工程，而非第1 層樓建築物建造完成，與前揭要點第2 點規定相悖，非屬實施區域計畫公告前既已存在之合法建築物。被告遂以98年8 月28日北府工使字第0980687673號函撤銷上開94年認定2 函（下稱第1 次撤銷處分）。原告不服，提起訴願，經內政部以99年4 月26日台內訴字第0980222187號訴願決定撤銷第1 次撤銷處分（下稱第1 次訴願決定）。被告又認系爭建物於建築前未經水土保持主管機關檢查核可並領得證明，以99年6 月10日北府工使字第0990389931號函撤銷該94年認定2 函（下稱第2 次撤銷處分）。原告復不服，提起訴願，亦經內政部以99年9 月30日台內訴字第0990170732號訴願決定撤銷第2 次撤銷處分（下稱第2 次訴願決定）。

㈢嗣被告以系爭建物未經水土保持主管機關檢查核可並發給山坡地開挖整地證明，原告即逕自興建建物，未符合山坡地保育利用條例、山坡地保育利用條例施行細則之規定；另系爭建物於臺北縣實施區域計畫前僅興建完成一層樓底板，核與建築法對建築物之定義不符，故不得依臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點發給合法房屋證明等由，依職權分別以99年11月1 日北府工使字第0991052674號、北府工使字第0991052 678 號函認定上開94年認定2 函係為無效（下稱確認無效處分）。原告不服，提起訴願，復經內政部以100 年3 月29日台內訴字第1000053071號訴願決定撤銷被告上開確認無效處分（下稱第3 次訴願決定）。

㈣嗣原告於101 年2 月6 日陸續向被告陳情，並檢附70年5 月18日航照圖影本，被告察有疑義，進一步發現○○鄉公所84年1 月27日函並無列冊紀錄，嗣復比對69年12月10日及70年5 月18日等航照圖，認定系爭建物於區域計畫發布實施前，尚無建造行為，上開所示事實與○○鄉公所84年1 月27日函所述內容不符，與新北市政府核發合法房屋證明處理要點相關規定亦不符等情，依發現之新事實、新證據，認定上開94年認定2 函所依據○○鄉公所84年1 月27日函文所載「經查係於臺北縣實施區域計畫民國70年2 月15日（非都市土地使用編定公告管制）前已完成一層樓底板」之事實不存在，遂以101 年8 月1 日北府工使字第1012004556號函（下稱原處分）撤銷上開94年認定2 函。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張略以：

㈠原處分有違行政處分之存續力：被告前於98年間撤銷94年發給之合法房屋證明，惟94年發給之合法房屋證明係本於84年間○○鄉公所之事實認定所為判斷，經原告訴願後，二次經內政部訴願決定撤銷原處分，即應受內政部訴願決定之拘束，亦即於84年函未撤銷或變更前，94年發給之合法房屋證明仍為有效之行政處分。被告無視於其94年發給之合法房屋證明，係以84年○○鄉公所之事實認定為其構成要件，參見內政部前二次撤銷被告行政處分之決定，論述綦詳，竟於○○鄉公所之事實認定之函文被撤銷前，改以原告所附之航測圖為據，否定已實質存續近20年之○○鄉公所之確認行政處分，置○○鄉公所之事實認定於不顧，有違行政處分作成後，推定合法存續，並有拘束相關機關效力之法則，應予撤銷。

㈡原處分違反論理及經驗法則：被告以航測圖為撤銷94年認定2 函之依據，惟航測圖係遠在30年前由林務局農林航空測量所（下稱航測所）拍測，其目的應屬供農林使用，得否以為土地利用及開發行為之判準，本不無疑義，而航測所掣給之航攝影像資料申請單，載明其用途「參考用」，並於附註第1 點指明：「不得移作申請目的以外之使用」，被告自不得以之為認定原告所有土地僅屬開發整地狀態之依據，彰彰甚明。此外，舉如航測所使用之儀器設備有無經校準？空拍航測之目的為何？原拍攝機關之解讀為何？比較69年及70年之航測圖之方法為何？均未據原處分及訴願決定論明，認事用法難謂無違論理及經驗法則。矧94年認定2 函作成時，既經被告派員會同勘查認定，而航測圖係由空中拍攝，物件呈平面狀，乃屬當然，以之替代現場會勘所得結論，明顯違反經驗法則，其據以作成之行政處分，即失所憑據。

㈢原處分未考量區域計畫施行時之法制度變革：被告撤銷94年認定2 函，係以○○鄉公所未能證明原土地已興建至一樓樓地板之事實，為其論據。惟土地之開發利用有其不可逆性，都市計畫施行前，本件系爭土地之利用管制係適用區域計畫法及非都市土地使用管制規則，上開法令並賦予土地所在地鄉公所有衡酌判斷之空間。系爭土地已完成一樓樓地板等之建構業經○○鄉公所84年函所確認，被告除以航測圖做為撤銷之理由外，所援引者不外為行為時臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點，所引函釋更增加法律規定以外之限制，違反法律保留外，亦無益於土地利用管制及公益（水土保持等）之維護，限制原告及善意第三人（買受人）之續行興建，發揮地用，亦有害於整體都市發展及環境保護之推動。依司法院釋字第525 號解釋，法規之變動亦有信賴保護原則之適用，原省府函釋未考量區域計畫實施之過渡時期，對人民權利及信賴利益之保護，乃一律以區域計畫公告施行日為準，未考量類似於原告之整體開發情形（系爭建物屬原告興建○○○○之一部，而原告興建○○○○之來龍去脈，於原告歷次訴願已詳細敘述在案），○○鄉公所84年函所為認定合乎事實，亦有整體考量之結果，殊難以法制變革之不利益責由原告承擔。

㈣原處分未盡職權調查之能事：行政行為應於當事人有利不利一併注意，為行政程序法第9 條所明定。行政事件機關本應負職權調查之責任。本件○○鄉公所早於84年間調查事證，並發給一樓房屋存在之證明，合於行為時區域計畫法及非都市土地使用管制規則之規定，原處分因○○鄉公所人員更迭，時代久遠等理由，未盡調查能事，僅憑原告所取得之航測圖作為依據，作成撤銷94年認定2 函，並否定原○○鄉公所所為之認定。惟行政訴訟之客觀舉證責任通說採規範說，被告主張有應予撤銷之事實即負有客觀之舉證責任，乃被告竟援引原告所提航測圖（該資料之可信度甚低已如前述），遽認定94年認定2 函應予撤銷，顯未善盡職權調查之義務，亦未能說明何以須使用原告陳情所附航測圖（原告附圖旨在釐清相關建築位置）及被告於94年認定2 函作成時有無其他足認不能知悉航測圖存在之客觀事實存在等，被告均未於行政處分作成及訴願程序中予以論明，依行政程序法第114 條2項第2 款，原行政處分有不能補正之未具明理由之瑕疵，應予撤銷。

㈤原處分違反法秩序安定原則：法秩序安定為現代法治國之重要原則，迭經司法院大法官會議解釋在案，尤以司法院釋字第287 及229 號解釋均一再闡明已確定之法律秩序，不得任意予以變動，且須有期限之限制。原告所有土地於84年間經由○○鄉公所判定後，確認已有建築本體存在，至94年復經被告確認為合法房屋證明，被告遽行撤銷94年所為認定，對原告及其交易相對人造成不可預測之損害，有違法秩序安定之法治國要求，亦有違信賴保護原則。

㈥原處分違反行政程序法第117 條不得撤銷之規定及法理：1.按「受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關亦不得依職權為全部或一部之撤銷，為行政程序法第117 條第2 款所明定。本件被告以原告於94年申請合法房屋認定時，未檢附航測圖為由，認原告之信賴不值得保護。惟被告於94年核發合法房屋證明時，既經會勘認定，無相關法令規定原告應檢附航測圖作為認定準據，亦未主動依職權調查或通知原告補正相關資料。事後再以原告未檢附航測圖為由，認原告無值得保護之信賴，實屬曲解法意，亦有違誠信原則。

2.又原告續行興建合法房屋，仍受都市計畫及山坡地管制等相關法令之限制，被告本得執行相關法令以確保公益之實現，被告單方面犧牲原告私益，以撤銷原告已取得之合法房屋證明作為唯一選項，有失公益與私益調和平衡之法理。本件原告信賴合法房屋得續行興建之利益，遠大於被告撤銷所擬維護之公益，極為顯然，被告所為有違反行政程序法首揭規定之不法，而應予撤銷。

3.本件之承辦人○○已證稱：航測圖算是佐證文件的一種，並非審認合法房屋之唯一證據，有必要時，就會去調閱云云，足證被告94年認定2 函，並非專以原告提出之事證為唯一之審認依據，原告亦無提出69年12月10日及70年5 月18日航照圖之義務，被告就調查證據認定事實有十足之權限，不僅可自行赴林務局申請，付費取得空照圖，如有必要亦得命原告補行提出。被告一再主張其係以○○鄉公所84年函文為認定依據，未盡調查能事，並率爾於事後主張原告無值得保護之信賴，撤銷原合法房屋之認定，其認事用法顯有違誤。又被告主張以○○鄉公所84年函為認定依據在先，復以該函已查無資料，作為原合法房屋認定撤銷之論述在後，其前後所持理由，除罔顧公文書之效力外，更見其論述理由前後矛盾。

㈦因除斥期間之經過，被告不得撤銷94年認定2 函：

1.按行政程序法第121 條第1 項規定，違法行政處分之撤銷應自原處分機關知有撤銷原因起2 年內為之。本件被告撤銷94年所為合法房屋之認定已逾2 年，且94年行政處分作成時，既已辦理會勘等作業，且有調航照圖及確認○○鄉公所84年函等相關佐證綜合判斷，才發給合法房屋證明。豈能於除斥期間屆滿後，再以知悉撤銷原因在後為由，主張未逾行政程序法所定除斥期間？蓋被告94年發給合法房屋證明時有依法行政之義務，相關處理要點、○○鄉公所函及航照圖等均屬被告94年作成處分時所客觀存在之事證資料，被告既已經過調查，釐清事實及法令適用而發給合法房屋證明，豈能於事隔多年後，再以原審查有過失未發現，再次審查始查明為由，主張知悉在後，除斥期間應自原告提供資料始知悉起算？故本件除斥期間之計算，應自94年認定2 函作成之時起算，始符法定除斥期間之意旨。本件第2 次訴願決定亦持類似見解，有訴願資料可稽。

2.本件被告以其知悉撤銷原因未逾2 年除斥期間，惟對其於何時點知悉撤銷原因，於答辯狀及準備程序中均語焉不詳，未見舉體舉證以實其說，或以其向林務局申請取得航照圖之時點為起算時點，惟被告事隔多年，何以於所為處分經訴願決定撤銷多次後，始申請取得航照圖？其所採認之航照圖，係由原告何時提供？攸關本件除斥期間起算時點之認定，均未據被告釐明，而被告未取得航照圖前所為撤銷合法房屋認定之處分（經內政部訴願決定撤銷），實亦足證被告未有航照圖前已知有撤銷原因，被告以知悉航照圖作為除斥期間起算時點，於法尚有未合。

3.被告援引最高行政法院102 年度2 月份第2 次庭長法官聯席會議決議主張須確實知曉有撤銷原因時，作為除斥期間起算時點一節，並未詳查上開決議意旨係以「撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2 年之除斥期間。」本件並未涉適用法令之瑕疵，而屬被告究於何時點知有撤銷原因之事實認定問題，被告上開主張顯不足採。本件被告對合法房屋之認定有十足之審查權限，林務局航測圖亦非難以調查取得之資料，被告於94年發給合法房屋證明亦經踐行現場勘查等程序，並有航測圖佐證，乃一再以依○○鄉公所之函文辦理為藉口，飾詞辯解其知悉在後，尚難謂合於社會通念及經驗法則。

㈧被告撤銷權已失效，不得再事行使：按「所謂『權利失效』，則係源自公法誠實信用原則之制度，其係指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。故權利失效制度是於消滅時效及除斥期間外，另一限制權利行使之獨立制度；其除須有權利人相當期間不行使權利之事實外，尚須義務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利人不再行使其權利，致權利之再為行使有違誠信原則。」（陳敏著行政法總論第二版第257 至258 頁；臺北高等行政法院93年度訴字第3985號判決參照）本件被告一再以其得依行政程序法第117 條行使撤銷權，惟其對於○○鄉公所84年所為一樓房屋存在之判定，除長期間未行使撤銷權外，更於94年由被告據以確認合法房屋存在在案，可證原告已根據此一事實相信被告不再行使撤銷權，更遑論○○鄉公所84年所為一樓房屋存在證明，遠早於行政程序法90年施行前，被告援引行政程序法第117 條撤銷94年認定2 函，難謂有據，應適用權利失效理論，不得行使撤銷權。

㈨被告所屬工務局於核發94年認定2 函之前，業於94年6 月6日及94年7 月25日至現場勘查，有被告所屬工務局會勘紀錄記載可查，足見被告已經查證二件事：⑴○○鄉公所84年函已經公所表示確為該公所所核發。⑵有調航照圖，並依71年11月12日航照圖所示，系爭18筆土地上已有44戶及12戶建物存在。至於被告稱其70年12月4 日北府農六字第285392號函：「…經勘查貴工地水土保持設施未完成已進行房屋之建築，為求水土保持設施儘早完成所請准予展期半年，至71年5月15日前完成但水土保持設施未完成前建築物應暫行停工…」。故本件系爭建物所坐落之土地仍僅為山坡地整地階段，尚無建築物之建造行為云云。惟上開函文所載係指靠近景美溪的土地，此由上開函說明三、「目前尚有部分填土邊坡嚴重沖蝕，應立即施做擋土或植生，又排入○○○之大水溝嚴重淤塞，應立即清除淤土並完成護岸以免土石流入○○○影響排洪」可稽。而本件系爭土地距離○○○甚遠，有地籍圖為證，故該函所指水土保持設施未完成前建築物應暫行停工云云，係指非本件之其他土地及地上建物而言，與本件之合法建物無關。況且該函所指非本件之其他建築物，事後都已完成水土保持設施，其上建物也取得合法之所有權狀，地目亦經地政事務所逕自變更為「建」，總共53筆土地上已有六百多戶合法房屋存在，並已有人居住近30年。若原告未依法取得主管機關核可之山坡地開發許可，該六百多戶房屋之所有權狀如何取得？被告猶持該函指摘本件之建築經主管機關要求原告於完成水土保持設施前建築物應暫行停工云云，殊屬非是。

㈩○○鄉公所84年函乃是合法有據：

1.本件18筆土地，係原告於68年、69年間申請整地之○○鄉○○○段○○○小段1 地號等53筆土地其中之18筆。原告當時申請開發之土地面積達10.9396 公頃，有地籍圖為證。按山坡地之開發，需先繪製開發圖，向當地之地政事務所申請現場測量，由地政機關派員會勘並全區測量，確定道路及建築基地後繪製地籍圖，再向縣政府申請開發，經縣政府核准水土保持設施計畫，才能憑圖開始施工。目前該地區之地籍圖即係根據原告之原始開發圖，經地政事務所派員現場測量繪圖、分割而成。除了本件18筆土地，面積0.7570公頃以外，原告其他土地上之房屋共6 百多戶均已取得合法之所有權狀，地目亦經地政事務所逕自變更為「建」，本件18筆土地上之房屋之所以未能取得完工證明等，係原告與預購戶之間發生訴訟所致，此等房屋已建造完成之事實，業經司法機關調查判決所肯認，有臺灣高等法院74年度上易字第5148號刑事判決可稽。故○○鄉公所84年函乃是合法有據。

2.原告申請開發○○鄉○○○段○○○○段○○號等53筆土地，係因67年間，因越南淪陷，約有3 萬名僑胞來台，成立臺北市越南歸僑聯誼會。由於大部分越南歸僑在臺均無住所，聯誼會乃向僑務委員會（下稱僑委會）申請協助，以興建難胞國民住宅貸款方式安置越南歸僑。經僑委會同意後臺北市越南歸僑聯誼會覓得上開土地，由原告申請畸零地合併，之後進行山坡地開發、整地、興建房屋。既然上開53筆土地係為了興建國民住宅安置越南難胞，而進行山坡地開發、整地、興建房屋，當然是53筆土地同時進行開發、整地、興建房屋，不可能分區開發。圖號70P16-166 之航照圖既已照到上開53筆土地上有興建房屋至2 樓或3 樓，本件18筆土地係在上開53筆土地之內，亦為興建國民住宅之用地，豈有可能無建造房屋之行為？

3.原告謹提供53筆土地上每個承購戶承購房屋坐落之位置圖，證明本件18筆土地與其他土地同時讓越南歸僑及其他團體戶購置預售屋。其中陳燕然即為購買本件18筆土地上房屋編號D3種第82號1 、2 樓，有其於68年6 月間與原告經營之萬世企業股份有限公司簽訂之「委託購置土地代建房屋合約書」可稽，依合約書約定之繳款方式，房地總價為新臺幣（下同）817,500 元，其中40% 為貸款，60% 為自備款（490,500 元），而自備款的繳款方式為訂金2 萬元，領到開發執照4 萬元，補一、二期款62,000元，領到建築執照85,700元，基礎完成86,700元，二樓板完成86,700元，屋頂板完成85,700元，領到使用執照23,700元。承購戶陳燕然至70年7 月17日止共繳納294,400 元，即繳納至「基礎完成」，若原告在70年2 月以前未建造至一樓，承購戶不會付款。另一承購戶符○蘭購買本件18筆土地上編號C 種67號1 、2 樓，有「委託購置土地代建房屋合約書」可稽，其房地總價為532,500 元，其中自備款319,500元，繳款方式為訂金1 萬元，領到開發執照36,000元，補

一、二期款46,000元，領到建築執照55,000元，基礎完成55,000元，二樓板完成55,000元，屋頂板完成54,000元，領到使用執照8,500 元。承購戶符○蘭至70年8 月11日止共繳納202,000 元，即繳納至「基礎完成」，若原告在70年2 月以前未建造至一樓，承購戶不會付款。凡此，均足見○○鄉公所84年函，與事實相符。

4.被告自承○○鄉公所84年認定已完成一樓樓地板在案一節，經改制後○○區公所查復無相關資料可資提供云云。惟機關改制仍須有承受業務之機關概括承受相關之業務檔案資料，被告竟以○○區公所查復無相關資料，作成○○鄉公所84年所查不實之推論，顯有違誤。被告既未否認○○鄉公所84年函文之存在，而○○鄉公所84年函文屬公務員職務上製作之文書，並無爭議，本應推定其為真正（行政訴訟法第176 條準用民事訴訟法第355 條規定），被告認定上開函文不實，亦未提出足以動搖上開函文作成之具體佐證資料，致生不利於原告之結果，亦有違原告長期信賴上開函文具存續效力。被告主張依相關航空照片，系爭建築物所坐落之土地，於70年2 月15日區域計畫發布實施前，實際上尚無建築物存在，與行為時臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點明定，系爭建物應於70年2 月15日區域計畫發布實施前已建造完成之相關規定不符，被告依上開要點規定主張區域計畫施行前完成建築者始得認定為合法房屋，被告得撤銷系爭建物合法房屋證明云云。惟該要點為被告因應區域計畫之施行，本於職權訂定之解釋性及裁量性行政規則，仍應受法律保留及法律優越原則之拘束，尚不得任意限制人民之權利。按區域計畫法及建築法並無相關條文規範，且原告於區域計畫公告施行前已取得山坡地開發許可建築使用之權利，參照中央法規標準第18條從新從優原則，已依法申請核准之案件更應不受區域計畫公告施行之影響，被告援引上開要點規定作為撤銷合法房屋證明之理由，非僅有違依法行政原則，更違反法律不溯既往原則。聲明求為判決：1.訴願決定、原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

㈠本件原告於基地整地開工前依當時相關法令於69年10月23日向被告（農業局）申請○○鄉○○○段○○○○段53筆土地山坡地開挖整地案，經被告（農業局）於69年11月11日以（69）北府農六字第229257號函略以：「本案核可面積10.9396 公頃，應於70年11月15日前完成，完工後並報請本府派員查驗。」原告於70年11月4 日向被告（農業局）申請山坡地開挖整地展期，被告復以70年12月4 日北府農六字第285392號函略以：「…經勘查貴工地水土保持設施未完成已進行房屋之建築，為求水土保持設施儘早完成所請准予展期半年，至71年5 月15日前完成但水土保持設施未完成前建築物應暫行停工…。」53筆土地係於69年11月11日方獲得山坡地開發許可，於70年12月4 日經查獲水土保持設施未完成已進行房屋之建築。系爭建物係位於該山坡地申請案之最後端位置，對照區域計畫實施日期（70年2 月15日）後之70年5 月18日航空照片（圖號70P16-166 ）所示，前方部分建築物確實已開始興建，相關建築物建造事實之呈現與上開被告（農業局）相關函文內容相符。惟本件系爭建物所坐落之土地仍僅為山坡地整地階段，尚無建築物之建造行為。

㈡被告就系爭建物核發94年認定2 函，係依據○○鄉公所84年1 月27日（84）北縣深建字第668 號函述內容：「經查係於臺北縣實施區域計畫民國70年2 月15日（非都市土地使用編定公告管制）前已完成一層樓底板在案屬實」，經查竟與相關航空照片所示之實際建築物興建情形不符；且經被告函詢新北市○○區公所101 年7 月3 日新北深工字第101214885號函復：有關該號函「有關貴局函詢…，經本所檔管人員調閱，無該文號列冊紀錄，是無相關資料可茲提供…」。

㈢本件前經內政部訴願決定撤銷被告第1 、2 次撤銷處分及確認無效處分，惟原告因欲辦理本件合法房屋之面積確認相關事宜時，所提供之70年5 月18日航照圖，經被告查察該航照圖所示之系爭建物坐落之土地仍僅為山坡地整地階段，尚無實際之建築物建造行為，後被告又於101 年5 月間洽航測所，比對相關航空照片，始查明確認被告前原依據之○○鄉公所84年1 月27日（84）北縣深建字第668 號函所陳內容明顯與事實不符，系爭建物所坐落之土地，於70年2 月15日區域計畫發布實施前，實際上尚無建造行為，意即該土地尚無建築物之存在，有空照圖可證，故與新北市政府核發合法房屋證明處理要點（原臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點）明定系爭建物應於70年2 月15日區域計畫發布實施前即已建造完成之相關規定不符，被告爰依此新事實、新證據撤銷系爭建築物合法房屋證明。

㈣聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

四、如事實概要欄所載之事實，有原處分（本院卷第54頁）、94年被告認定2 函（本院卷第55、56頁）、○○鄉公所84年函（本院卷第57頁）、第1 、2 次撤銷處分（99年度案次號0303訴願卷第112 、113 頁、99年度案次號0841訴願卷第75、76頁）、確認無效處分（100 年度案次號0173訴願卷第160至163 頁）、第1 、2 、3 次訴願決定（原處分卷第26至44頁）、地籍圖謄本（本院卷第129 頁）附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。是本件爭點則在於：被告原處分撤銷94年認定2 函有無違誤？系爭建物是否於實施區域計畫公告前即已建造完成？被告行使撤銷權是否已逾除斥期間？

五、本院之判斷：

㈠按行政程序法第117 條、第119 條及第121 條第1 項規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」次按「行政程序法第121 條第1 項規定：『第117 條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。』法文明示『知』為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。又是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，自應具體審認。」有101 年2 月26日最高行政法院102 年度2 月份第2 次庭長法官聯席會議決議可參。

㈡又按建築法第96條規定：「（第1 項）本法施行前，供公眾使用之建築物而未領有使用執照者，其所有權人應申請核發使用執照。但都市計畫範圍內非供公眾使用者，其所有權人得申請核發使用執照。（第2 項）前項建築物使用執照之核發及安全處理，由直轄市、縣（市）政府於建築管理規則中定之。」次按行為時臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點（100 年6 月2 日廢止，原處分卷第11頁）第2 點規定：「本要點所稱合法房屋，係指下列各地區於下列日期前已存在，且無擅自新建、修建、改建或就地整建行為之情形之舊有建築物。…㈡實施區域計畫地區：以北部區域計劃七十年二月十五日公告日期為準。…」第3 點規定：「（第1 項）合法房屋證明之申請及核發，建築物所有權人或代理人應備具下列文件：㈠申請書…。㈡土地所有權相關文件：…。㈢內政部八十九年四月二十四日臺八九內營字第八九○四七六三號函規定八種證明文件之一：1.建築執照。2.建物登記證明。3.未實施建築管理地區建築物完工證明書。4.載有該建築物資料之土地使用現況調查清冊或卡片之謄本。5.完納稅捐證明。6.繳納自來水費或電費證明。7.戶口遷入證明。8.地形圖、都市計畫現況圖、都市計劃禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖。（第2 項）前項代理人應檢附委託書…。（第4 項）本府依職權或依申請人所附文件並會同地政、戶政事務所勘查現場房屋座落位置之門牌及地號，經審核各項證件與現場勘查房屋合於第二條規定者，於核可後發文並建檔備查。」100 年6 月2 日發布之新北市政府核發合法房屋證明處理要點第2 點規定：「本要點所稱合法房屋，係指下列各地區於下列日期前即已存在，且無擅自新建、修建、改建或興闢公共設施拆除剩餘建築基地內建築物改建增建行為之舊有建築物。㈠…㈡實施區域計畫地區：以北部區域計畫中華民國七十年二月十五日公告日期為準。」第3 點規定：「（第1 項）合法房屋證明之申請及核發，建築物所有權人或代理人應備具下列文件：㈠申請書…。㈡土地所有權相關文件：…。㈢內政部八十九年四月二十四日臺八九內營字第八九○四七六三號函規定八種證明文件之一：1.建築執照。2.建物登記證明。3.未實施建築管理地區建築物完工證明書。4.載有該建築物資料之土地使用現況調查清冊或卡片之謄本。

5.完納稅捐證明。6.繳納自來水費或電費證明。7.戶口遷入證明。8.地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖。（第2 項）前項代理人應檢附委託書…。（第4 項）本府依職權或依申請人所附文件並會同地政、戶政事務所勘查現場房屋坐落位置之門牌及地號，經審核各項證件與現場勘查房屋合於第二點規定者，於核可後發文並建檔備查。」

㈢查本件被告於94年間作成之94年認定2 函，係經被告所屬工務局當時之承辦人○○至現場勘查，分別作有94年6 月6 日會勘紀錄記載：「…㈢經現勘並經地政事務所指界該○○○段○○○小段00000 地號內有6 戶二層樓磚造建築物及○○○段○○○小段00000 地號、00000 地號內有6 戶一層樓磚造建築物；另戶政事務所表示該12戶均無門牌。㈣本案12戶建物均無門牌及相關稅捐、水電等證明文件，僅有○○鄉公所84年元月27日（84）北縣深建字第668 號函示該12戶係在實施區域計畫地區之北區區域計畫70年2 月15日公告之前所興建並已完成一層樓板確實無誤。該函文亦經公所表示確為該公所所核發之；另依71年11月12日航照圖所示該12戶建物已存在。㈤綜上所述，既經依公所函示證明該12戶為實施區域計畫公告前所興建並已完成一層樓板確實無誤；據此認定該12戶（一層磚造構造）為合法之建築物；另在○○○段升高坑小段00000 地號內之6 戶所增建之第二層樓磚造建物無憑認定為合法建物。」（本院卷第108 頁）及94年7 月25日會勘紀錄記載：「…㈢本案15筆地號土地係屬非都市土地，以實施區域計畫地區之北區區域計畫70年2 月15日公告日期為準。㈣經現勘並經地政事務所指界該○○○段○○○小段00000 、00000 、00000 、00000 、00000 地號內有18戶壹層樓磚造建築物及同地段0000、00000 、00000 、00000 、0000、0000、00000 、00000 、00000 、00000 地號內有26戶貳層樓磚造建築物；另戶政事務所表示該44戶均無門牌。

㈤本案44戶建物均無門牌及相關稅捐、水電等證明文件，僅有○○鄉公所84年元月27日（84）北縣深建字第668 號函示該44 戶 係在實施區域計畫地區之北區區域計畫70年2 月15日公告之前所興建並已完成一層樓板確實無誤。該函文亦經公所表示確為該公所所核發之；另參依71年11月12日航照圖所示該44戶建物已存在。㈥綜上所述，既經依公所函示證明該44戶為實施區域計畫公告前所興建並已完成壹層樓板確實無誤；據此認定該44戶（壹層樓磚造部份）為合法之建築物；另其他所有增建之第貳層樓磚造建物部份無憑認定為合法建築物。」（本院卷第93頁）並據證人○○到庭結證係其至現場勘查，當時系爭建物1 樓已經蓋好，但無法確定何時蓋好，只是依○○鄉公所84年函辦理等語，有筆錄在卷可稽（本院卷第86、87頁），足認其94年勘查系爭建物時，並未針對建築時間是否確於70年2 月15日之前另為鑑定，被告94年認定2 函主要仍以○○鄉公所84年函所載：「主旨：關於台端申請土地坐落於○○鄉○○○段○○○○段00000 …等地號18筆土地，經查係於台北縣實施區域計畫民國70年2 月15日（非都市土地使用編定公告管制）前已完成1 層樓底板在案屬實，…。說明：…二、本案申請坐落○○鄉○○○段○○○○段00000 、…等地號18筆土地，確係於民國七十年元月間興建，並已完成1 層樓板確實無誤，且本所列冊紀錄有案。…」（本院卷第57頁），作為認定系爭建物第1 層樓為實施區域計畫公告前（70年2 月15日）既已存在之合法建築物之依據。

㈣實則，依上開○○鄉公所84年函所載，系爭建物於實施區域計畫公告前（70年2 月15日）僅完成1 層樓底板，並未完成1 層樓頂板，亦即當時並無完成1 層樓合法房屋之存在，與行為時臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點第2點 規定有違，上開94年認定2 函誤為已有合法房屋之認定，於法自有未合。是被告以第1 次撤銷處分撤銷上開94年認定2 函，理由欄第3 點即指出○○鄉公所84年函於70年2 月15日之前係完成1 層樓底板等情。惟經原告提起訴願後，第1 次訴願決定理由欄第3 點即明確指出：「三、惟查，原處分機關（即被告）於94年間認定系爭建築物等第一層樓為合法建築物，以及98年8 月28日撤銷前開合法建築物之認定，所依據者，皆為臺北縣○○鄉公所84年1 月27日（84）北縣深建字第668 號函所載內容，而無其他具體事證。易言之，認定系爭建築物等第一層樓係合法建築物為違法行政處分，有撤銷原因，原處分機關於94年間審查訴願人所提申請資料時即已知悉，原處分機關尚不得以前次審查有過失未發現、再次審查始明察為由，主張98年重新審查時方為知有撤銷原因之時點。從而，原處分機關以98年8 月28日北府工使字第0980687673號函，撤銷上開94年2 則認定系爭建物等第一層樓為合法建築物之函文，顯逾行政程序法第121 條第1 項所定違法行政處分得依職權撤銷之2 年除斥期間，應由本部予以撤銷。」據以撤銷被告第1 次撤銷處分。參諸被告於98年10月13 日在上開訴願程序中提出之答辯書，亦明載被告就○○鄉公所84年函內容係誤判為「…完成一樓頂板屬實…」，嗣因原告申請系爭建物面積確認時，經被告重新審視，始發現○○鄉公所84年函係指系爭建物已完成一樓板等基礎工程，應無建造完成之一樓建築物等語（99年度案次號0303訴願卷第75、76頁）。足認被告至遲於98年8 月28日作成第1 次撤銷處分之前，業已確知系爭建物於70年2 月15日之前僅完成1 層樓底板，並未有完成1 層樓合法建物之事實。是被告至101 年8 月1 日作成原處分再次撤銷94年認定2 函，已逾行政程序法第121 條第1 項所定違法行政處分得依職權撤銷之2 年除斥期間，於法自有未合。

㈤至於被告主張本件原處分係因101 年2 月6 日原告陳情書所附70年5 月18日航照圖（訴願卷第80至94頁），其比對69年12月10日（原處分卷第8 頁）及70年5 月18日航照圖，始發現系爭建物坐落之18筆地號土地於70年2 月15日時仍僅為山坡地整地階段，尚無建物之建造行為，此與○○鄉公所84年函所述系爭建物係於70年2 月15日前已完成一層樓底板事實顯不相符，與核發合法房屋證明處理要點規定北區區域計畫範圍內舊有房屋應於70年2 月15日前已存在者不符，且經函詢○○區公所（即改制前○○鄉公所），該公所101 年7 月3 日新北深工字第1012148855號函復稱84年函並無該文號列冊紀錄（原處分卷第7 頁），爰依發現之新事實、新證據，認定94年認定2 函認定之事實有瑕疵予以撤銷等語。惟查，被告所主張之上開新事實、新證據，仍僅證明於70年2 月15日之前並未有完成1 層樓合法系爭建物之事實，而此有關94年認定2 函應撤銷之原因，被告至遲於98年8 月28日之前已確實知曉，實際上並據以作成第1 次撤銷處分，內政部第1次訴願決定已認為被告撤銷權之行使已逾除斥期間，均如前述。是被告原已確知之撤銷原因，自不因被告再取得其他證據而得重新起算除斥期間，被告上開主張，自無可採。

六、從而，原處分尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為無理由，應予准許。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭