臺北高等行政法院裁定

原告

秀岡山莊公共事務聯合管理委員會

代表人

邱清華

原告

秀岡山莊第一期社區管理委員會

代表人

邱清華

原告

林坤明

原告

李文祺

共同訴訟代理人

張世興 律師

被告

新北市新店區公所

代表人

王美月

訴訟代理人

周立仁 律師

　周宗翰

上列當事人間公寓大廈管理條例事件，原告不服新北市政府中華民國102 年8 月19日發文字號北府訴決字第1022293230號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按原告之起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。次按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，始得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，為行政訴訟法第5 條2 項明定。是以提起該條項所定課予義務訴訟，須以行政機關對於人民依法申請之案件，作成否准之行政處分，為其前提。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不生何種法律效果，自非行政處分，即不得據以提起訴願及行政訴訟，如逕行起訴，即欠缺訴訟要件，行政法院應以裁定駁回其訴。

二、原告起訴意旨略以：

㈠秀岡山莊係依據山坡地開發建築管理辦法及行政院環境保護署核准之秀岡山莊興建計畫環境影響說明書申請開發許可而興建。該山莊位於水源保護區，現有秀岡山莊第一期社區（109 戶）及秀岡山莊陽光特區（64戶）等2 社區及財團法人新北市康橋高級中學，上開2 社區並各自成立管理委員會且經准予報備。上述2 社區與學校因就秀岡山莊內之供水系統、排水系統、污水處理系統、電力及電信系統、垃圾清運系統及道路交通（含人行步道）系統等公共設施之使用與管理具有整體不可分性，且超出各自之管理範圍，故經該2 社區區分所有權人大會決議及學校董事會決議，通過共同訂立之規約，成立原告秀岡山莊公共事務聯合管理委員會，以使用及管理上述公共設施，並由原告秀岡山莊公共事務聯合管理委員會聘任之總幹事即原告李文祺檢送相關文件向被告申請報備。詎被告卻於民國102 年6 月4 日以新北店工字第1022084138號函（下稱系爭函）回復略以：「主旨：有關臺端申請報備秀岡山莊公共事務聯合管理委員會一案，如說明，請查照。說明：…二、…內政部96年10月23日內授營建管第0960806537號函，各公寓大廈相互比鄰合併成立一個管理組織時，雖未個別報備成立管理組織，仍須經個別區分所有權人會議，作成決議同意合併後，再召開全體區分所有權人會議，成立一個管理組織，故臺端仍須檢附相關報備資料及繳回原報備證明書至本所辦理。」並檢還原告李文祺之申請報備書，否准原告秀岡山莊公共事務聯合管理委員會之報備申請，所為處分顯然違法不當。

㈡原告等嗣向新北市政府對系爭函提起訴願，新北市政府則援引最高行政法院95年度判字第12號判決、94年度裁字第2854號裁定及99年度裁字第423 號裁定見解，以人民向監督機關陳報之事項，僅供監督機關事後監督之用，不以之為該行為之合法要件者，為「備查」；故行政機關所為備查之行政行為，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質非屬行政處分，從而否准備查之行政行為，亦非行政處分為由，決定不受理。惟行政機關欲行使公寓大廈管理條例第47至51條所定之處罰職權，前提係其已否核備公寓大廈組織，故同條例第26條第1 項雖使用向直轄市、縣（市）主管機關「報備」之用語，惟實際上之法律效果，即係主管機關在法律上是否承認該管理委員會組織，其主任委員或管理委員是否負有公寓大廈管理條例課予之法律義務及違反受罰之資格。況主管機關在法律上是否承認管理委員會組織，涉及該管理委員會得否在銀行開戶，得否受主管機關獎勵或給予補助之資格等等，故主管機關行使公寓大廈管理條例第26條第1 項「報備」之法定職權，應屬行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，其性質上即屬行政處分。上述最高行政法院裁判認為系爭函非行政處分，乃自我限縮司法審查權限，致使行政機關無論「是否准予備查」或「撤銷先前核准之備查」均不受司法審查，實屬違法違憲，為此提起本件行政訴訟，並聲明：撤銷訴願決定及系爭函；命被告為准予報備之處分。

三、經查：

㈠按公寓大廈管理條例第28條第1 項規定：「公寓大廈建築物所有權登記之區分所有權人達半數以上及其區分所有權比例合計半數以上時，起造人應於3 個月內召集區分所有權人召開區分所有權人會議，成立管理委員會或推選管理負責人，並向直轄市、縣（市）主管機關報備。」同條例施行細則第8 條規定：「本條例第26條第1 項、第28條第1 項及第55條第1 項所定報備之資料如下：一、成立管理委員會或推選管理負責人時之全體區分所有權人名冊及出席區分所有權人名冊。二、成立管理委員會或推選管理負責人時之區分所有權人會議會議紀錄或推選書或其他證明文件。（第2 項）直轄市、縣（市）主管機關受理前項報備資料，應予建檔。」次按內政部基於職權發布之公寓大廈管理組織申請報備處理原則第1 點規定：「為推動公寓大廈管理組織申請報備業務，特訂定本處理原則。」第2點第2款規定：「適用範圍：…㈡依非都市土地使用管制規則與山坡地開發建築管理辦法規定申請開發許可建築之基地、建築物及其共同使用及管理之設施為範圍所成立之社區管理組織。…」第6 點規定：「…申請案件經查文件齊全者，由受理報備機關發給同意報備函…」另觀諸公寓大廈管理條例、公寓大廈管理條例施行細則及公寓大廈管理組織申請報備處理原則，均未規定主管機關之同意報備函對外直接發生何種法律效果，公寓大廈管理條例亦未就違反報備規定定有任何罰則，可知公寓大廈成立管理委員會後，向主管機關報備，無非將區分所有權人會議之決議事項通知主管機關使之知悉，該成立管理委員會之決議，非因主管機關之備查而生效力。申言之，管理委員會之成立，係由區分所有權人召集會議，並依前開條例所定人數及區分所有權數比例之出席、同意而決議之會議內容，非依被告之單方行政行為而使之發生法律上效力；主管機關之同意備查，僅係對管理委員會檢送之管理委員會成立資料為形式審查，所為知悉區分所有權人決議事項之觀念通知，並非行政處分。同理，主管機關所為否准報備之通知，對於所報備事項亦未對外直接發生法律效果，仍非行政處分。

㈡次查，秀岡山莊係依據山坡地開發建築管理辦法規定申請開發許可而興建；該山莊原有之秀岡山莊第一期社區（109 戶）、秀岡山莊陽光特區（64戶）等2 社區及財團法人新北市康橋高級中學，為共同使用及管理該山莊內之公共設施，經上開2 社區區分所有權人大會決議及學校董事會決議，通過共同訂立之規約，成立原告秀岡山莊公共事務聯合管理委員會，並聘任原告李文祺為總幹事，由原告李文祺向被告申請報備秀岡山莊公共事務聯合管理委員會，則依前引公寓大廈管理組織申請報備處理原則第2 點第2 款規定，此一申請報備案件自有該處理原則之適用。系爭函係被告就上開申請報備案，對申請人即原告李文祺所作回復，觀諸其說明二所載：「…二、…內政部96年10月23日內授營建管第0960806537號函，各公寓大廈相互比鄰合併成立一個管理組織時，雖未個別報備成立管理組織，仍須經個別區分所有權人會議，作成決議同意合併後，再召開全體區分所有權人會議，成立一個管理組織，故臺端仍須檢附相關報備資料及繳回原報備證明書至本所辦理。」等語，可知被告係以該函通知原告李文祺：秀岡山莊公共事務聯合管理委員會申請報備案件，因未依上開內政部函釋意旨，檢附相關報備資料及原報備證明書，故文件尚未齊備，被告無法同意報備。是系爭函僅係被告針對其處理上開申請報備案件之結果，所為事實敘述或理由說明，對於原告秀岡山莊公共事務聯合管理委員會之成立與否，不生任何法律效果，自非行政處分。

㈢原告雖主張：行政機關僅對已經同意報備之公寓大廈管理委員會，行使公寓大廈管理條例第47至51條所定處罰職權，足見經同意報備之管理委員會，方為主管機關認可之公寓大廈管理組織，管理委員會亦唯有經主管機關同意報備，始可取得依公寓大廈管理條例相關規定，請求主管機關協助對住戶之違約行為為相關處置之權限等法律上權益；另主管機關在法律上是否承認管理委員會，涉及該管理委員會得否在銀行開戶，得否受主管機關獎勵或給予補助之資格等，故公寓大廈管理條例第26條第1 項所稱報備，應屬行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，性質上為行政處分。訴願決定引用前述最高行政法院裁判見解，認為系爭函非行政處分，乃自我限縮司法審查權限，致使行政機關無論「是否准予備查」或「撤銷先前核准之備查」均不受司法審查，係屬違法違憲云云。惟查：

⒈公寓大廈管理條例第47至51條之罰則中，僅有第48條及第49條第1 項第7 款，係規範管理委員會之主任委員或管理委員因違反行政法上義務所應受處罰，其餘條文之處罰對象則非管理委員會或其委員，原告稱公寓大廈管理條例第47至51條均係該條例主管機關對公寓大廈管理委員會行使處罰職權之規定，已與該等條文規定內容不符。況公寓大廈管理條例第29條第1 至5 項，明確規定公寓大廈管理委員會主任委員、管理委員之選任方式，故是否具有主任委員或管理委員之身分，而為公寓大廈管理條例第48條及第49條第1 項第7 款規範之對象，悉依其等是否係經上述法律明定之程序被選出而定，與公寓大廈管理委員會是否經主管機關同意報備，要無任何關聯；原告主張公寓大廈管理條例主管機關僅得對已經同意報備之公寓大廈管理委員會，其主任委員及管理委員有違反該條例第48條及第49條第1 項第7 款等規定之情形者，予以處罰，亦非的論。又非封閉式公寓大廈集居社區，依公寓大廈管理條例第26條第1 項規定，就住宅、辦公、商場分別召開區分所有權人會議，成立管理組織者，依公寓大廈管理組織申請報備處理原則第2 點第4 款規定，其申請報備亦適用該處理原則，故主管機關對於申請文件齊全者，即發給同意報備函，至於該管理組織之成立合法與否，仍應視其是否符合前引條例條文之規定，而與主管機關有無同意報備乃全然無涉；另公寓大廈管理條例第6 條第2 項，亦非規定須經同意報備之管理委員會，其管理委員方得請求該條例主管機關協助對住戶違反同條第1 項規定之行為為相關處置，是原告所稱：僅有業經同意報備之公寓大廈管理委員會，始為主管機關認可之公寓大廈管理組織，可取得請求主管機關協助對住戶之違約行為為相關處置之法律上權益，故主管機關依同條例第26條第1 項所為報備，係屬行政處分云云，自非可採。

⒉次查，原告謂管理委員會在銀行開戶，必須提出主管機關同意報備之證明云云，縱有其事，乃銀行對於欲與其締結消費寄託契約之公寓大廈管理委員會所作特別要求，核屬銀行選擇締約相對人自由之範疇，無從據以推論管理委員會係經主管機關同意報備始合法成立。原告另稱管理委員會須經同意報備，始具有受獎勵或給予補助之資格，即便屬實，亦係職司獎助給予事宜之行政機關，為省卻審查管理委員會已否依法成立之繁瑣程序，於行政上之便宜行事，要難因此而謂准否管理組織備查之函文已對外直接發生法律效果。而公寓大廈管理委員會之成立，係屬私權事項，關於管理委員會是否已依公寓大廈管理條例之規定合法成立，如有爭執，應循民事訴訟途徑解決，至於受理報備機關於審查文件齊全後發給之同意報備書，或因認文件不符而通知申請報備者不予報備之復函，均僅為行政機關辦理公寓大廈行政管理措施所為之通知，並無確認管理委員會是否合法成立，或發生使管理委員會之權利與（或）義務得喪變更等法律效果，是此等通知書函既未對相對人或利害關係人之權利或法律上利益造成損害，自無肯認其等得依訴願及行政訴訟途徑尋求救濟之必要。從而，訴願決定認被告對原告李文祺申請報備秀岡山莊公共事務聯合管理委員會一案，以系爭函所為回復，並非行政處分，因而決定不受理，並無違誤，原告指稱上開訴願決定意旨，致使行政機關無論「是否准予備查」或「撤銷先前核准之備查」之決定均無法受司法審查，係屬違法違憲云云，仍無足取。

四、綜上所述，被告所為系爭函並非行政處分，訴願決定不予受理，並無不合。原告提起行政訴訟，求為判決撤銷系爭函及訴願決定，及被告應作成准予報備之處分，依上說明，自非合法，應予駁回。又原告所提訴訟於程序上既非合法，本院對於原告李文祺以外、其他非系爭函相對人之原告起訴是否具有當事人適格，及其等提出之實體上攻擊方法，自毋庸審究，併予敘明。

五、據上論結，依行政訴訟法第107 第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第85條第1 項，裁定如主文。

臺北高等行政法院第六庭